丽江市土地利用总体规划

1、丽江市土地利用总体规划 丽江市土地利用总体规划(2006-2020年)(征求意见稿)丽江市人民政府二?一?年六月目录第一章 总则1一、规划依据1二、规划范围3三、规划期限3四、规划基础数据3第二章规划背景5一、自然、经济、社会状况5二、土地利用现状6三、上轮规划实施评价7四、现状土地利用特点18五、面临的机遇与挑战20第三章 土地利用战略与目标24一、指导思想和原则24二、经济社会发展战略26三、主要规划目标29四、土地利用基本策略31第四章 土地利用规模结构调整33一、土地利用结构调整33二、农用地结构调整33三、建设用地结构调整35第五章 土地利用布局37一、耕地和基本农田布局37二、城镇

2、布局38三、土地整理复垦开发布局40四、跨区域基础设施用地布局41五、生态保护重点布局41第六章 土地利用区域调控42一、土地利用分区原则42二、土地利用功能分区42三、各区域管制措施46四、土地利用综合分区50五、县(区)级土地利用调控52第七章 建设用地空间管制54一、允许建设区54二、有条件建设区55三、限制建设区56四、禁止建设区56第八章 中心城区土地利用控制58一、中心城区控制范围58二、用地规模58三、土地利用方向59四、中心城区管制分区及管制规则60第九章 土地整治重大工程63一、耕地和基本农田建设工程63二、中低产田改造工程63三、建设用地整治工程66四、生态保护工程66第十

3、章 重点建设用地项目68一、重大基础设施建设工程68二、工业重点项目69第十一章 加强土地利用管理的重点措施70一、加强耕地和基本农田保护的针对性配套措施70二、推进土地节约集约利用的针对性配套措施74三、协调土地利用与生态环境保护的针对性配套措施80第十二章规划实施保障措施85一、规划实施保障措施85二、规划实施制度创新89第一章 总则 为全面落实科学发展观,实现全面建设小康社会的宏伟目标,贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策,进一步加强耕地保护,统筹安排各业各类用地,促进土地资源的可持续利用”,根据中华人民共和国土地管理法的规定和国土资源部、云南省国土资源厅有关土地利用

4、总体规划修编的部署和要求,依据云南省土地利用总体规划(20062020年)、丽江市土地利用总体规划大纲(20062020年)和丽江市国民经济与社会发展“十一五”规划中的目标任务,编制丽江市土地利用总体规划(20062020年)(以下简称规划或本规划)。 规划立足于本级人民政府在土地管理上的职责,围绕保障经济社会全面、协调、可持续发展的目标,阐明20062020年内丽江市土地利用战略目标、重大任务,明确土地利用的空间布局和结构调整任务,引导全社会保护和合理利用土地资源,优化资源配置,统筹各类、各业和区域土地利用,对未来土地利用的规模、结构和布局做出战略性决策与安排,并从加强宏观调控和政策指导的角

5、度,制定相应的实施与保障措施。是城乡建设、土地管理的纲领性文件,是落实土地用途管制制度的主要依据,是加强土地宏观调控和严格土地用途管制的基本手段。一、规划依据(一)法律法规1、中华人民共和国土地管理法;2、中华人民共和国土地管理法实施条例;3、基本农田保护条例;4、云南省土地管理条例;5、云南省基本农田保护条例。(二)规划编制规范性文件1、国务院关于深化改革严格土地管理的决定(国发200428号);2、国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知(国办发200532号);3、土地利用总体规划编制审查办法;4、国土资源部关于加强市县乡级土地利用总体规划成果核查工作的通

6、知(国土资发20108号);5、市(地)级土地利用总体规划编制规程(送审稿)。(三)相关规划1、全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)2、云南省土地利用总体规划(2006-2020年);3、丽江市土地利用总体规划(2006-2020年)大纲;4、丽江市国民经济与社会发展十一五规划;5、丽江城市总体规划修编(2004-2020);6、丽江生态市建设规划;7、丽江市环境保护规划;8、丽江地区土地利用总体规划(1997-2010年);9、丽江市土地开发整理规划(2001-2010年)10、丽江市森林资源“十一五”规划;11、丽江市水利“十一五” 规划;12、丽江市中低产田改造规划(2009

7、-2020年)(征求意见稿);13、其他部门的规划和计划。(四)规划前期专题研究报告1、丽江市土地利用“四查清、四对照”报告;2、丽江市土地利用总体规划(1997-2010年)实施评价;3、丽江市耕地和基本农田保护研究;4、丽江市节约与集约利用土地研究;5、丽江市优化城乡用地结构与布局研究;6、丽江市统筹区域土地利用研究;7、丽江市协调土地利用与生态环境建设研究;8、丽江市土地利用规划实施保障措施研究;9、丽江市土地利用战略研究。二、规划范围 本规划范围为丽江市行政辖区范围,包括古城区、玉龙纳西族自治县、永胜县、华坪县、宁蒗彝族自治县四县一区,国土总面积20549平方公里。三、规划期限 本规划

8、期限为2006-2020年,基期年为2005年,近期目标年为2010年,规划目标年为2020年。四、规划基础数据 土地利用基期数据:根据土地利用总体规划编制规程及审批规定的要求,丽江市级规划基数以2005年变更调查数据为基础,与云南省土地利用总体规划(2006-2020年)中数据衔接一致。经过转换后而得到2005年土地利用现状数据,土地分类采用规划基数分类。 1996-2005年国民经济状况数据:丽江地区(丽江市)统计年鉴。 国民经济与社会发展的主要指标:丽江市国民经济与社会发展十一五规划和丽江市发展改革委员会提供的数据。 第二章规划背景一、自然、经济、社会状况 丽江市位于云南省西北部,金沙江

9、中上游,介于东经99°23'101°31', 北纬25°59'27°57'之间。南北长212.4公里,东西宽212.0公里。东部及东北部与四川省攀枝花市和凉山州毗邻,西部与云南省怒江州及迪庆州接壤,西北部与迪庆州隔金沙江相望,南部与大理州及楚雄州相连或隔江相望。距昆明527公里。全市土地总面积20549平方公里,其中山地占总面积的97.4%,坝区及河谷占2.6%。 丽江市处于青藏高原东南缘,横断山脉东部,地势西北高,东南低,流经全市的金沙江以及两岸拔地而起的属云岭山脉的老君山、玉龙雪山、小凉山三大山系,构成了丽江市地形的基

10、本经脉和骨架。区域内地势起伏较大,山区、平坝、河谷并存。最高海拔为玉龙雪山主峰扇子陡(5596米),最低海拔为华坪县石龙坝乡塘坝河口(1015米),相对海拔高差4581米。 复杂多样的地貌,明显的海拔高差,形成了境内气候区域差异,全市兼有亚热、温、寒带三种气候。四季变化不大,干湿季节分明,气候的垂直差异明显,灾害性天气较多,年温差小而昼夜温差大。 丽江市水能资源十分富集,有大小河流91条,年产水量83.6亿立方米,分属两个流域、三个水系:长江流域金沙江水系控制本市面积的80.4%,长江流域雅砻江水系控制17.6%,澜沧江流域澜沧江水系控制2.0%。另有4个主要天然湖泊?程海、泸沽湖、拉市海、文

11、海。丽江森林、生物资源丰富,是云南省重点林区,也是“长江流域防护林工程”重点区域。因动植物种类繁多,拥有许多国家珍稀植物树种,成为我国著名植物保护基地之一。 丽江市有丰富的旅游资源,丽江市最具优势和开发潜力的旅游资源以“二山、一城、一湖、一江、一文化、一风情”为主要代表。 丽江市境内矿产资源比较丰富,已开采的矿种有煤矿、铁矿、铜矿、锰矿、石膏矿、砖用页岩、灰岩、高岭土、长石等十余个矿种。 2002年12月国务院批准丽江撤地设市,下辖古城区、玉龙县、永胜县、宁蒗县、华坪县4县1区,共有63个乡镇(含4个乡镇级办事处)、458个村委会(居委会),总人口110多万人。2005年丽江市城镇化率为22%

12、,全市GDP60.33亿元,固定资产投资总额55.25亿元,农民人均纯收入1459元。(数据源于“丽江市国民经济与社会发展十一五规划”及统计年鉴)二、土地利用现状 根据丽江市2005年变更调查数据,丽江市土地总面积2054899.69公顷,农用地1682611.95公顷,占土地总面积的81.88%;建设用地23723.80公顷,占土地总面积的1.15%;未利用地348563.94公顷,占土地总面积的16.96%。 1、农用地 农用地中:耕地面积200291.57公顷,占土地总面积的9.75%,其中耕地质量较高的灌溉水田在永胜县、玉龙县分布较多;园地 15443.72公顷,占土地总面积的0.75

13、%,宁蒗县园地面积最大;林地1375278.53公顷,占土地总面积的66.93%,林地分布较广的是玉龙县、宁蒗县;牧草地26481.33公顷,占土地面积的1.29%,华坪县没有分布,玉龙县、古城区、宁蒗县分布相对较多;其他农用地65116.80公顷,占土地总面积的3.17%,主要为田坎、农村道路、坑塘水面、农田水利设施,全市各县均有分布。 2、建设用地 建设用地中:城乡建设用地18137.0公顷,占土地总面积的0.88%,全市均有分布;交通水利用地4836.91公顷,占土地总面积的0.24%,主要为公路、水库用地;其他建设用地749.89公顷,占土地总面积的0.04%,主要为风景名胜设施用地和

14、特殊用地。 3、未利用地 未利用地中:水域33190.83公顷,占土地总面积的1.62%,为河流和永久积雪用地;滩涂沼泽3129.77公顷,占土地总面积的0.15%,为滩涂用地;自然保留地312243.34公顷,土地总面积的15.20%,主要为荒草地和裸土地,全市各区县均有分布。全市及各区县2005年土地利用现状数据见附表1。三、上轮规划实施评价 (一)上轮规划目标和任务的实现程度分析 丽江地区土地利用总体规划(1997-2010年)以下简称规划,与本规划相区别确定的全市2010年主要控制指标为:到2010年,全市耕地保有量为212894.91公顷;建设用地新增面积5456.19公顷,其中占用

15、耕地不得超过2135.59公顷;基本农田保护面积176000公顷;土地整理、复垦和开发补充耕地量不得少于6211.77公顷。下面就各指标实现程度进行详细论述: 1、耕地保有量及基本农田保护指标实现程度分析 1)耕地保有量 丽江市土地利用总体规划1997-2010年确定:1996-2010年全市耕地减少量应控制在5201.59公顷以内,如果按规划期间年平均减少速度来计算,1996-2005年耕地减少量应控制在3343.88公顷以内,建设占用耕地应控制在1372.88公顷以内。据土地变更调查数据,至2005年耕地实际减少14517.48公顷,耕地减少控制度为4.34,即耕地减少面积已大大超出规划控

16、制减少量;各项建设实际占用耕地面积为1236.34公顷,建设占用耕地控制度为0.90,建设占用耕地的规模则低于规划控制指标,说明丽江市耕地减少的主因并非非农建设占用。 据1996年以来历年变更调查数据及2004年完成的“四查清、四对照”报告,耕地减少速度超过规划控制规模的主要原因是规划实施期间农业结构调整、生态退耕地力度加大。结构调整及生态退耕面积为12617.91公顷,占到了耕地减少量的86.92%,建设占用为1236.34公顷,占到了耕地减少量的8.51%,其余为灾毁,占耕地减少量的4.57%。 2)基本农田保护面积 规划确定的丽江市2010年基本农田保护面积为176000公顷。规划实施期

17、间,丽江市坚决贯彻“十分珍惜和合理利用土地,切实保护耕地”这一基本国策,严格按照土地管理法,采取强有力的基本农田保护措施,强化土地用途管制,加强基本农田保护。明确要求各类建设不得占用基本农田,对于国家级省级重大基础设施工程确实避让不开而占用的基本农田则必须进行保质保量的补划。规划实施至2005年,丽江市因建设而占用的基本农田已补划(宁蒗县、永胜县),各县灾毁的基本农田只有永胜县进行了补划,其余生态退耕、农业结构调整的基本农田没有补划。因此,2005年丽江市基本农田保有量为174282公顷,略低于规划指标。 2、建设用地规划指标实现程度分析 规划确定1996-2010年建设用地新增面积为5456

18、.19公顷,其中占用耕地2135.59公顷。若按年平均用地速度计算,到2005年新增建设用地面积应为3507.55公顷,其中占用耕地面积应为1372.88公顷。而据变更调查数据,1996-2005年实际新增建设用2023.77公顷,新增建设用地控制度为0.58,低于规划控制数;实际占用耕地1236.34公顷,控制度为0.9,略低于规划控制数。 1)城镇村庄及工矿用地规模变化情况 规划基期1996年的城镇村庄及工矿用地面积为17235.69公顷,规划到2010年将达到19847.22公顷,期内按平均增长速度计算,2005年的城镇村庄及工矿用地面积应为18914.85公顷。而2005年变更调查数据

19、,全市城镇村庄及工矿用地面积实际为18715.83公顷,其规划控制度为0.99,与规划控制规模基本相吻合。 2)交通、水利设施用地规模变化情况 1996年交通用地面积为2601.25公顷,规划至2010年面积为4747.80公顷,按年平均增长速度计算,到2005年交通用地规模应为3981.17公顷。变更调查数据显示,2005年全市交通用地面积实际为3110.16公顷,规划控制度为0.78,低于规划控制规模。 1996年水利设施用地面积为1863.10公顷,规划至2010年面积为2560.51公顷,按年平均增长速度计算,到2005年水利设施用地规模应为2311.43公顷。变更调查数据显示,200

20、5年全市水利设施用地面积实际为1897.82公顷,规划控制度为0.82,低于规划控制规模。 3、生态环境保护目标实现程度分析 土地生态环境的优劣状况是发挥土地利用效益的重要基础条件之一。按照规划中确定的目标,至2010年丽江市林地面积应达到1520307.80公顷,按年平均增长速度计算,到2005年林地规模应为1463194.99公顷。变更调查数据显示,2005年全市林地面积实际为1375278.53公顷,规划控制度为0.94,略低于规划规模。 4、土地开发、整理复垦补充耕地规划指标执行情况 规划确定1997-2010年期间土地开发、整理复垦补充耕地规划指标为6211.77公顷,其中土地开发补

21、充耕地4125.00公顷,土地整理复垦补充耕地2086.77公顷。按年平均增长速度计算,到2005年土地开发整理新增耕地面积应为3993.28公顷。变更调查数据显示,至2005年土地开发整理复垦新增耕地面积实际为2924.32公顷,规划控制度为0.73,低于规划控制指标。 5、土地利用率 1996年土地利用率为82.45%,规划至2010年为93.50%,按年平均增长速度计算,到2005年应为89.55%,而实际数为83.04%,低于规划控制数。 (二)上轮规划实施的主要成效 规划自依法批准实施,至2005年已经实施了6年,从规划基期算起已经实施了9年。规划在1999年开始实施的中华人民共和国

22、土地管理法、中华人民共和国土地管理法执行条例等法规的指导下,为推行土地用途管理制度、遏制非农建设用地的盲目扩张、保护基本农田、促进丽江市耕地总量的动态平衡和生态环境的进一步改善起到了积极作用,执行情况总体上来说是好的。特别是近两年来,丽江市委、政府认真贯彻执行中央、省的政策部署,积极运用土地政策参与宏观调控,强化土地利用总体规划和年度计划对土地供应的调控作用,既保障了各项建设的合理用地,又有效地遏制了各类建设圈地、占用耕地的势头,促进了丽江市国民经济平稳较快的发展。具体地说规划实施所取得有成效归纳如下: 1、土地利用总体规划体系初步建立,为土地用途管制提供了依据 丽江市市、县(区)、乡(镇)三

23、级规划体系初步建立,覆盖全市行政辖区内的土地,对土地的利用、开发、整治与保护从宏观战略的层面到微观的具体地块。在省土地利用总体规划方针与目标的指导下,结合丽江市土地资源和社会经济发展规划的实际情况,通过上下衔接,相互联系的规划体系,对耕地保有量、基本农田保护面积、建设占用耕地量等主要规划指标实行逐级控制,体现和落实了国家加强土地管理、合理利用土地、切实保护耕地、实现耕地总量动态平衡的要求。同时,在乡(镇)级基层规划中,通过划定土地利用区、确定土地用途,使宏观战略目标落实到具体地块,使规划成为实行土地用途管制制度的依据。 再者,2003年丽江市完成了土地开发整理规划的专项规划编制,为土地开发整理

24、管理提供了科学依据,也为规划体系的进一步完善做出了有益的工作。 2、规划在土地管理中的“龙头”作用日益突出,社会认知度提高,按规划用地的观念增强 通过规划的实施,特别是实行土地利用计划管理、建设项目用地预审等制度的建立与执行,使得土地使用者和政府领导及各有关部门对土地利用总体规划有所了解,并逐步树立起按规划用地观念。其表现为:一是在土地管理部门按规划用地的意识不断加强。在建设用地供应上,引入了规划调控的观念,总量调控、控制增量、盘活存量已成为土地利用宏观管理的基本方法,丽江市及各县(区)政府在协调建设发展、生态建设与耕地保护的矛盾中也体会到土地利用总体规划统筹安排各业用地的重要性,增强了按规划

25、供地、管地的观念和意识。二是土地使用者在办理用地手续申办过程中加深了用地必须符合规划的认识,得到土地利用规划重要性的亲身体会。久而久之使得全社会对规划的认适度不断提高,按规划用地的观念不断增强。 3、实现了耕地占补平衡,有效保护了基本农田 从规划指标实现程度的情况来看,1996年耕地面积为211884.73公顷,2010年耕地保有量规划为212894.91公顷,增加1010.18公顷,年均增加72.15公顷。若按年均规划增加量来计算,2005年规划保有量应为212534.08公顷,而2005年耕地实际保有量为200291.57公顷,比2005年规划目标减少了12242.51公顷。主要原因是农业

26、结构调整、生态退耕力度加大,以及建设占用和少量灾毁造成的。期间建设占用耕地1236.34公顷,而规划中1996至2010年的建设占用耕地的控制指标是2135.59公顷,年均量为152.54公顷,照此计算,至2005年建设占用耕地规划控制指标应为1372.88公顷,实际占用量低于规划控制规模。1996-2010年开发整理新增耕地的规划指标为6211.77公顷,年均补充量为443.70公顷,按此速度至2005年通过开发整理等方法应新增耕地3993.28公顷,而变更调查数据显示,新增面积为2924.32公顷。虽比规划目标尚有差值,但大于建设占用耕地的面积,也就是说丽江市在规划实施期间,做到了耕地“占

27、补平衡”。 基本农田保护规划控制指标为176000公顷。至2005年,丽江市基本农田面积略减为174282.0公顷,减少原因是生态退耕及灾毁,建设占用的基本农田全部进行了补划。 因此,丽江市的土地利用管理工作是按照规划所确定的宏观控制目标进行的,基本实现了耕地占补平衡,有效地保护了基本农田。 4、保障了基础设施建设及城市化进程所需用地 丽江市土地利用总体规划的编制与实施,均十分重视和优先安排城市建设、基础设施等重点建设项目用地的用地需求,为丽江市经济社会的发展提供了有力的土地保障。据土地变更调查资料,1996-2005年,全市建设用地面积由1996年的21700.04公顷增加到2005年的23

28、723.81公顷,增加了2023.77公顷。其中:全市城镇、工矿用地规模由1996年的17235.69公顷增加到2005年的18715.83公顷,净增1480.14公顷,保障了丽江城市化和工业化进程的用地需求。交通建设用地由1996年的2601.25公顷增加到2005年的3110.16公顷,净增508.91公顷,交通制约经济社会发展的瓶颈大有缓解。水利设施用地由1996年的1863.10公顷增加到2005年的1897.82公顷不含水库淹没区面积,净增34.72公顷,有力地支持了一批水利水电项目的建设,发挥了显著的经济与社会效益。土地的合理供应对丽江市国民经济和社会持续、快速、健康发展,具有重要

29、作用。 5、规划在社会经济发展宏观调控中起到了重要作用 土地利用总体规划是国家对社会经济发展进行宏观调控的重要手段之一。土地利用总体规划的实施可以通过供地总量来调控经济发展总量,通过供地结构来调控经济发展结构,通过供地速度来调控经济发展节奏,通过实施土地利用区域政策来促进国民经济区域协调发展。丽江市土地利用总体规划实施7年来,按照国家、省的统一部署,认真惯彻执行社会经济宏观调控的土地政策,在促进国民经济协调发展方面起到了重要作用。 综上所述,丽江市土地利用总体规划的编制与实施,在党中央、国务院的方针政策的指引下,在市委、市政府的领导下,各有关部门的大力支持下,取得了较好的实效,经验和成绩值得总

30、结发扬。(三)上轮规划编制和实施存在的主要问题 1、土地利用总体规划实施管理的法律法规尚不完善、不健全,影响管理效率和管理水平 土地利用总体规划作为一种宏观性、战略性规划,是土地管理的“龙头”,是实行用途管制的依据,是科学合理、集约和节约利用土地的基础和前提,是为国民经济各部门协调发展合理配置土地资源的重要措施,也是我国调控社会经济健康发展的重要手段之一,它决不仅是一个部门或行业规划,而是涉及社会经济发展全局性的综合规划,它的实施管理需要一整套严格、科学的规章制度来保证。但是,目前的一些相关规章制度还不够完善和健全,还缺乏强有力的法律制度来保障,如国家专门的土地规划法还没有出台,对相关的政府部

31、门约束力不强;丽江市土地利用总体规划编制滞后于城市、交通、水利水电等部门规划,规划期限不一,在规划编制与实施中难以协调。又如,土地利用总体规划实施还缺乏具体的实施细则,以实施过程中出现的问题难以处理,如在土地管理法中规定了凡是违反土地利用总体规划的用地行为都视为违规用地,但法律法规上又没有明确的处罚细则,执行较难。 2、规划指导思想不全面,前瞻性和动态性不够 现行规划编制是根据中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知中发199711号和国家土地管理局关于认真做好土地利用总体规划编制、修订和实施工作的通知(1997国土(规)字第100号)的要求进行的。规划的主导思想和主题是严格保

32、护耕地,控制和引导建设用地。规划编制中对规划期内的耕地减少量、耕地增加补充量、耕地的保有量、建设用地占用耕地量采取了指令性规划指标层层分解、下达、落实的方法,下级规划必须服从上级规划的安排。这不难看出规划保护耕地、控制和引导建设用地的重点突出,目标明确,从实施结果来看,宏观上的确起到了建设占用耕地数量,保障耕地总量动态平衡的作用,使国家土地管理的大政方针得到贯彻执行。 但是,随着社会经济的发展,人们对土地生态环境、对土地利用方式与其生活方式的协调性要求更高,规划的目标不仅要保护耕地,而且要保障发展,还要保护环境。上轮规划编制是以保护耕地为核心,考虑较为周密,实施措施较为具体。相比较而言,规划对

33、全市的宏观经济环境的变化、宏观经济政策的调整及丽江市社会经济的超常规、跨越式发展不可能预见的到,因此对建设用地需求的剧增考虑也就不充分。所以说,规划指导思想的不够全面,前瞻性和滚动性不够,致使规划与社会经济所要求的提供全面土地保障尚有一定的距离,出现了规划与社会经济发展在某些方面不够适应的情况,制约了规划作用的充分发挥。 按照丽江市“十一五”规划,明确提出以围绕加快发展为主题,千方百计地扩大经济总量,实现追赶型跨越式发展的战略,必然要求我们加大建设力度,特别是城市、旅游、交通、水利等基础设施的建设。通过“九五”及“十五”计划实施情况看,丽江市经济社会正进入新一轮快速发展时期,国民经济各领域对建

34、设用地的需求量剧增。对旅游产业化、乡村城镇化及国民经济现代化进程估计不足,建设用地指标和规模确定得过低,无法满足经济社会发展对土地的需求。加之年度计划编制偏小,给重点建设项目的实施带来很大困难,从而制约了丽江市经济的发展。同时,在农村居民点、中心村及小城镇规划布局方面也存在不合理的因素,给规划的实施带来了一定的难度。 3、规划编制的科学性尚显不足,规划管理手段比较落后,规划管理队伍素质有待提高 一方面,在编制用地规划时,少数领导干部和部门对规划用地认识不足,对编制规划的积极性不高,致使各项规划指标制订不够科学,指标分类繁多、控制过死,造成土地利用规划编制质量不高。另一方面,编制之初受计算机信息

35、技术限制,规划编制和规划数据的管理方法和手段落后,技术人员大多没有经过专业培训,如土地利用现状图、土地利用总体规划图等重要资料都是手工完成,造成基本农田保护区在图上反映出的面积大于规划文本和基本农田划定数、登记数,也直接影响了规划的实施,从而降低了土地利用总体规划在土地调控体系中的核心作用。三是由于编制规划时缺乏可靠的基础数据,对丽江市土地资源状况掌握不准确,在丽江市土地利用现状基础数据中,图、数和实地不相符的现象也普遍存在,各种数据有时互相矛盾,年度变更数据又未跟上,甚至编制的规划缺乏可靠的基础数据,使规划指标脱离实际,其操作性和实践性自然大打折扣。 4、规划的耕地保有量、基本农田、建设用地

36、等控制指标之间矛盾突出,布局不尽合理,与实际脱节 由于丽江市耕地分布的地域差异性明显,建设用地和耕地集中分布在同一地域内,使建设占用耕地和保护耕地之间的矛盾更加突出。一方面,为加快经济社会发展,必须增加建设用地,必然要占用耕地,导致耕地减少。另一方面,为求生存保障、增加农民收入而重视粮食生产,又必须严格保护耕地特别是保护基本农田。占用耕地和保护耕地呈现刚性对立,是现在和未来较长时期内丽江市土地利用中的一对主要矛盾。 丽江市耕地保有量控制指标为212894.91公顷,占2005年耕地总面积200291.57公顷的 106.29%,基本农田保护指标为176000公顷,占耕保有量的82.67%。由于

37、规划编制时把沿主要交通线附近的耕地和村庄周围几乎都划为基本农田,城镇附近也没有预留足够的发展空间,特别是对旅游基础设施项目用地考虑不充分,从而限制了各建设项目的实施。很多建设项目一上马就涉及占用基本农田,为了调合其中矛盾,势必会频繁调整规划,以求经济建设基本的用地需求得以保障,但却降低了规划的权威性和严肃性。 5、土地利用总体规划和其他专项规划衔接不到位 国民经济发展中,土地利用总体规划涉及土地利用如城镇规划、工业发展规划、农业项目规划、水利建设规划、交通建设规划等专项规划较多,特别是与城镇建设规划关联度很高。由于缺乏具有可操作性的协调互动机制,衔接协调不力,对各类规划的功能定位、相互关系特别

38、是与市场作用的界限模糊,规划编制程序不够规范,上轮土地利用总体规划编制时,没有充分考虑和协调安排部门的项目用地,对一些部门新增加的项目用地始料未及,导致有的部门安排项目与规划难衔接,特别是与城镇建设规划脱节的问题十分突出,凡涉及征地大多数都需要调规,使规划对土地利用的宏观调控和微观管理作用打了折扣。 6、规划的实施缺乏经济手段 丽江市在规划实施过程中,明显感觉到缺乏有力的经济手段来支持和促进规划目标的实现。目前主要是缺乏促进土地保护,特别是基本农田保护的经济补偿手段;缺乏补偿农地发展权的经济手段;缺乏土地利用外部效应内部化的经济手段;缺乏土地收益转移支付的经济手段。四、现状土地利用特点 (一)

39、人增地减,人地矛盾日趋尖锐 全市人口一直处于上升趋势,从1996年106.92万人增加到2005年的113.76万人,9年中增长了6.84万人,另一方面,耕地不断减少。全市山地多平地少、坡度大的自然条件决定了丽江市耕地资源的稀缺性,基于同样的原因,耕地后备资源也十分紧缺;现有耕地仅占土地总面积的9.75%,且25°以上不宜垦耕地占了5.84%,耕地总体质量不高;再加上因生态退耕和非农建设占用耕地,使耕地面积不断减少,全市耕地面积已从1996年的211884.73公顷减少到2005年的200291.57公顷,9年减少了11593.16公顷,减少幅度达5.47%,人均耕地面积已从1996

40、年的0.1982公顷下降为2005年的0.1761公顷,降幅达11.15%。且非农建设占用的耕地多数是坝区的良田好地,导致全市耕地质量和数量都有所下降。 (二)土地利用结构和布局不够合理 全市土地利用现状结构中,耕地占总面积的9.75%,基本符合全市宜耕土地资源的数量比例,但现有耕地中坡度超过25°的陡坡耕地占耕地总数的5.84%,需进行调整;旱地多于灌溉水田,旱地(含望天田)占耕地面积的73.63%,且尚有12.25万公顷为需进行耕作面改造的坡地和轮歇地,耕地内部结构不尽合理;林地面积占土地总面积的66.93%,数量结构已基本合理,布局、质量略欠均衡,西北部林地分布量少质差,水土流

41、失较严重;园地面积仅占0.75%,面积偏小,布局分散,难以将土地的自然优势转化为经济优势;牧草地仅占土地总面积的1.29%,草场建设长期滞后,草食牧畜的发展仍以传统的自然放养为主,有碍于畜牧业的健康发展;改革开放以来,全市交通建设取得了很大的成就,大丽二级公路、大丽铁路、丽宁公路等的修建,使全市路网密度有了很大提高,交通用地占全市土地总面积的0.15%,但距全省平均水平仍有一定距离,且部分交通用地存在着技术标准低、通车里程分布不均等问题,宁蒗县等少数民族聚居的山区交通仍然急需改善。 (三)土地利用集约化程度不高,土地产出率较低 全市未利用地占土地总面积的15.20%,土地利用率为84.8%,低

42、于全省平均水平,土地开发利用的潜力尚有一定的提升空间。在已开发利用的土地中,集约经营程度和产出率都比较低,土地的生产潜力远未充分发挥。耕地中,中低产田地占耕地面积的85%,有效灌溉面积仅占耕地面积的37.85%,粮食平均单产3195千克/公顷,产出率较低;牧草地面积合适,但草地处于自然放牧状态,退化较严重,集约经营程度很低。建设用地利用不够充分,各县(区)都不同程度存在着土地闲置和浪费现象。(数据源于2005年变更调查数据、市农业局耕地质量调查数据及统计年鉴) (四)水土流失加快,生态环境急需保护 根据云南省2004年土壤侵蚀现状遥感调查报告显示:丽江市土壤流失面积为5441.89平方公里,占

43、土地总面积的26.48%,其中:轻度流失2855.90平方公里,占水土流失面积的52.48%,中度流失面积1996.00平方公里,占水土流失面积的36.68%,强度流失544.58平方公里,占水土流失面积的10.01%,极强度流失44.36平方公里,占水土流失面积的0.82%,剧烈流失1.05平方公里,占水土流失面积的0.02%。值得警惕的是,与1999年调查数据相比,虽水土流失总面积有所减少,但减少的是轻度流失面积,中级以上水土流失面积均比1999年调查数据有所增加。说明生态环境保护工作取得了一定成效,但仍需加大力度。五、面临的机遇与挑战 本世纪头二十年,是丽江市经济社会发展的重要战略机遇期

44、,也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。随着全面建设小康社会和经济发展的新形势,及丽江市城镇化、旅游形象国际化的深入发展,要求我们必须充分认识丽江市土地利用和管理面临的挑战与机遇。(一)土地利用面临的机遇 1、科学发展观的提出和贯彻落实,为科学合理利用土地奠定了基础 按照科学发展观“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求,以建设资源节约型、环境友好型社会作为土地规划和管理工作的一个重要战略要求,积极推进土地利用的改革和发展,为科学合理利用土地奠定了基础。 2、农村改革发展及经济社会的进步,为优化城乡土地利用开辟了道路 通过严格规范宅基地管

45、理,建立健全农村居民点整理与城市发展增减挂钩制度,逐步建立城乡统一的建设用地市场,从严控制城乡建设用地总规模,为统筹城乡土地利用开辟了道路。 3、资源禀赋、区位优势明显,为区域土地统筹利用提供了动力 丽江市旅游资源非常丰富,拥有世界闻名的玉龙雪山、纳西古城、泸沽湖等等优越的自然、人文风景,同时拥有金沙江流域丰富的水电资源。资源的合理开发利用,对市内土地统筹利用有极大的促进作用。 4、生态友好型土地利用模式,为促进土地可持续利用创造了条件 在未来土地利用中,要转变以经济增长为核心的发展思路,逐步形成经济、生态及社会多目标协调发展的思路,要求发展地方经济应遵循环境友好、生态文明的理念,促使土地利用

46、抓住将环境效益、生态文明与社会经济文明相结合的历史性新机遇。 展望未来,丽江市土地利用和管理的挑战与机遇并存,正确把握科学发展与资源配置的密切联系和内在规律,立足保障科学发展,增强土地资源危机意识,树立全民节地观念,妥善处理保障发展与保护耕地的关系,统筹土地资源的开发、利用和保护,积极探索土地利用新模式,促进土地资源可持续利用,是未来10年丽江市土地利用必须解决的问题。 (二)土地利用面临的挑战 1、人口增长和经济发展,导致用地需求的刚性增长,供需矛盾日益突出 到规划期末的2020年,丽江市经济将保持快速增长的势头,将迎来三个需要大量用地为支撑的“高峰”?人口高峰、旅游业带动的城市化高峰、水电

47、为龙头的能源交通等基础设施建设高峰,形成了对用地的刚性需求。 预计丽江市人口到2020年将达到124.34万人,人口增长和经济增长必然导致用地需求增长,建设小康社会历史阶段与资源瓶颈凸现阶段的不期而遇,进一步加剧了用地矛盾,使土地资源的安全腾挪空间显著削弱,土地管理的难度显著加大。同时丽江市基础设施(重点是旅游业配套设施)和能源建设(重点是水电产业)的用地新高峰,对用地保障形成了更大的压力。经过十多年的快速发展,丽江市的耕地和可用于整理开发的宜农土地后备资源的数量日趋减少,土地供给弹性系数明显降低,土地资源瓶颈尤其是耕地资源瓶颈约束日益增强。 2、城镇化和旅游业的深入发展,致使农用地、特别是耕

48、地保护形势日趋严峻 丽江市正处在城镇化的起步阶段和旅游业的加速发展阶段,离“十一五”规划目标还有较大差距,城镇用地将有较大增加,农村建设用地的腾退减少相对滞后,短期内将造成耕地的净减少。丽江市的耕地特别是优质耕地主要集中于坝区,耕地保护与城镇化及基础设施建设对建设用地的刚性需求形成尖锐矛盾,耕地保护的形势日趋严峻。据2005年变更调查数据显示,丽江市陡坡耕地及耕作条件较差的坡地、轮歇地占耕地资源的总量的62.03%,优质耕地资源匮乏,基本农田保护形势严峻。由于后备资源不足,耕地补充任务艰巨,耕地保护与建设占用耕地矛盾十分尖锐,确保规划末期的耕地保有量和基本农田困难很大。 3、资源分布不均衡,县

49、区发展不平衡,土地利用协调统筹任务艰巨 丽江市人口、土地、资源分布具有较强的不均衡特点,既有水丰土肥的亩产吨良田,也有沟壑深切的地灾多发区,因此导致市内区域发展不平衡:有少数民族众多、各项建设较落后的国家级贫困县宁蒗县,也有个体、私营企业众多、云南省重点循环经济示范区的华坪县。现今,经济发展方式和产业升级转型,国土开发新格局的形成等等,对丽江市土地利用提出了更高的要求。市内区县间发展的差异以及行业、小区域土地利用目标的多元化,使市内各行业、各区县土地利用的结构与布局调整和优化难度加大,统筹协调行业、区域土地利用的任务非常艰巨。 4、土地资源质量不高,土地生态环境急需保护 丽江市耕地总体上以坡地

50、、轮歇地为主,地形坡度大,加上开发利用不当等多种因素,在局部地域水土流失较为严重;林地中灌木林、疏林地、未成林造林地等低质林地面积占林地总量的24%,林地资源质量还需进一步提高;牧草地中98%以上为天然草地,放牧方式较粗放,草地退化较为严重。生态环境现状不容乐观,土地资源的可持续利用前景令人担忧。 5、土地规划实施取得一定成效,但土地利用制度和管理的创新仍需努力 丽江市土地利用总体规划体系初步建立,土地用途管制取得明显成绩,建设用地总规模得到有效控制,节约集约用地水平得到提高,土地整理复垦开发力度加大,实现了耕地占补平衡,规划在经济社会发展宏观调控的作用明显增强,实现了耕地保护和经济发展双促进

51、的目标。但根据经济社会发展要求,解决好建设用地供应与耕地保护、城乡建设与生态建设之间的矛盾,创新土地利用制度、实现本次规划修编确定的目标还需付出极大努力。第三章 土地利用战略与目标一、指导思想和原则 (一)指导思想 1、严格保护耕地和基本农田,坚持数量、质量和生态全面管护 从保证粮食安全、社会安全和生态安全的高度,正确处理好保护耕地与发展建设的关系,按照稳定和提高农业基础地位的要求,立足解决农村民生问题,加大土地整理复垦开发补充耕地力度,提高农业综合生产能力。进一步强化对基本农田的保护和管理,推进耕地保护由单纯数量保护向数量、质量和生态全面管护转变。 2、严格控制建设用地总量,坚持合理有序开发 新增建设用地规模一定要与当地人口增长、经济发展、城镇化、工业化进程水平相适应,不能单纯依靠扩大用地规模来推动经济社会发展,要切实挖掘存量土地利用潜力,大幅提高用地率和用地水平。 3、大力推进节约集约利用土地,促进经济发展方式的转变 按照建设资源节约型社会的要求,立足保障和促进科学发展,积极拓展建设用地新空间,努力促进建设用地增长从外延式发展向以内涵挖潜为主转变,推进土地利用方式由粗放型利用向集约型利用转变,提高土地集约利用水平,推动产业结构优化升级,促进经济发展方式的转变。 4、统筹区域及