外资主体进入与资本市场风险管理

1、本文基于实证考察的基础上，对 WTO背景下外资主体进入中国资本市场的路径选择和 方式，以及所涉及的风险管理法律框架进行了全面和深入的分析，指出了外资主体进入中 国资本市场所面临的公司法、证券法、外汇管理法、并购法等的法律困境，以及监管机构 和司法机关等所存在的问题。法学与实践外资主体/公司法/证券法/外汇风险/、中国的入世承诺对外资主体进入的影响在入世承诺中，中国正在逐步允许外资银行、合资证券公司和外资保险公司进入我国 金融中介服务业。有人中国证监会有关部门尚未收到一家拟设立中外合资基金管理公司的申报材料。这个情况的确让人感觉意外。除了在谈判合作双方最为焦点的敏感问题时，迟迟不能达成合意，一些

2、法律问题也是 障碍，例如，公司法和证券法等法律中的有关规定。工具方式：QFII、QDII、CDRs和A、B股合并的探讨外资主体以“工具方式”进入中国证券市场是指，外资主体本身并不进入国内证券市 场，而是凭借金融工具进入国内证券市场。QFII、QDII和CDRs和A B股合并问题是现在我国证券市场探讨的热点问题之一。我国应采取一种“渐进路径”达到证券市场国际化和自由化，已基本上达成一种共 识。但如何保持着这种渐进路径的平稳和有效，并在制度尤其是法律程序以及行政部门之 间、行政部门与司法部门之间接口的落实，仍在探讨阶段。我国大陆证券市场结构和制度框架同台湾和香港地区有着较大的区别，这也是中国大 陆

3、证券市场出现QFII、QDII和CDRs以及A B股合并等制度探讨的重要原因之一。总之，“外资主体进入我国证券市场”、“国内主体走向国际市场”和“境外中资主 体进入国内市场”必然是中国证券市场国际化的三个方面。我国证券市场存在着A、B股市场的分割，处于不同的发展阶段的香港、台湾和大陆 证券市场的隔离，再加上中国大陆市场转轨时期自身特点，以及外资在WTOT景下的逐步市场准入，使得中国证券市场国际化的“渐进路径”更加复杂。1.A、B股合并问题B股市场是我国证券市场在现有外汇管理条件下的一次尝试，在当时的历史情况下, 采取B股方式是适当的。自2002年1月开始，为了履行我国证券业入世承诺，中国证监会

4、已先后发布实施了 外资参股证券公司设立规则和外资参股基金管理公司设立规则。其后，沪深证交所也分别制定实施了上海证券交易所境外特别会员管理暂行规定 和深圳证券交易所境外特别会员管理规定，规定突破了原来只有在境内从事证券业务 的法人机构才能申请成为交易所会员的限制，为境外证券经营机构参与我国证券市场，尤 其是B股市场交易，提供了规范依据和技术手段，是我国证券业对外开放的进一步发展。人们倾向认为，A、B股应随着市场化的发展而合并，业内人士认为回购应是 A、B股 合并的一条途径。2.QFII、QDII和CDRS制度的选择尽管QFII、QDII和CDRs制度探讨已有较长时间，但直到 2002年4月份，中

5、国证监 会副主席史美伦女士仍明确指出 Q制度推出尚没有时间表。）作为外资进入中国证券市场的管道，人们对于其优点已了然在心，但由于制度等方 面的原因，他们仍停留在讨论中。三、实体方式进入证券市场的法律困境依据设立规则规定，外资参股基金管理公司设立的主要法律依据有公司法、 证券投资基金管理暂行办法和中国证监会的有关规定。外资参股基金管理公司的名称、注册资本、组织机构的设立及职责，应当符合公司 法、暂行办法和中国证监会的有关规定。设立规则规定，中国证监会负责对外资参股基金管理公司的审批和日常监管。其主要的法律问题涉及如下方面:有关公司法的法律问题1. 发起人问题自2002年7月1日起施行外资参股基金

6、管理公司设立规则第 4条规定“外资参 股基金管理公司的组织形式为有限责任公司”。外资参股证券公司设立规则第 4条规定“外资参股证券公司的组织形式为有限责 任公司。”因为公司法第75条规定“设立股份有限公司，应当有 5人以上为发起人，其 中须有过半数的发起人在中国境内有住所”。因此，中国证监会规定中外合资证券公司和中外合资基金公司的形式为有限责任公 司。但是，随着我国加入 WTO勺外资开放的承诺逐渐实现，外资主体除了以参股的方式进 入我国的证券市场外，也会与中方股东合资设立股份有限公司，这显然便是极大的法律障 碍。这也是我国中外合资企业改制成为上市公司的法律障碍之一。2. 资本金问题公司法第12

7、条规定“公司向其他有限责任公司、股份有限公司投资的，除国务 院规定的投资公司和控股公司以外，所累计的投资额不能超过本公司净资产的50%”公司法中关于不得对外投资 50%勺规定，面对进入我国境内的国际跨国公司而言，或 者是外国集团公司情况下，法律如何解释“对外投资的50%便有很大的模糊性。其中，一个问题是，应当按哪个标准来定 50%是按母公司的报表，还是按母子公司的 并表合并来计算不同的财务报表计算的结果，显然要有很大区别。此外，1993年规定的“对外投资不能超过 50%的限制，也不适应现实的发展。公司法第137条规定“公司发行新股，必须前一次发行的股份已募足，并间 隔一年以上”由于公司法规定一

8、年内不得二次融资。这样，上市公司一次发的时候，他们就拼命发个够，犹如赌博。再如，根据公司法137条“公司发行新股，公司在最近三年内连续盈利，并可向 股东支付股利”，以及公司法第 175条“公司最近三年连续亏损，国务院证券管 理部门可决定暂停其股票上市”；公司法第185条规定上市公司在限期内未消除上述条件，不具备上市条件，亏损三年就要退市。公司法这些规定对生产的周期性考虑不够，尤其是在扩大生产时，可能非但盈利 少，甚至可能亏损，这样上市公司短期行为和盈利造假的动机很大，这样，即使我国努力 引进机构投资者，也不见得就会建立证券市场长期、稳健的投资理念。3. 公司治理结构问题笔者在调研中得到的普遍反

9、映是：1993年的公司法是“该粗的不粗，该细的不细”。由于这种情况，一方面法律限制了目前的发展，另一方面法律又没有可操作性。例如合资基金管理公司的战略发展方向，股权设立的比例安排，管理层人士安排，以 及基金经理人任命等，如果基金管理公司合资的双方分歧较大，法律就没有可操作性了。因为公司法对于外资董事方面规定得不多。遇到双方发生分歧的时候, 些法规对董事的资格做了规定, 责问题，规定得不具体。尽管可以适用公司法有关董事等的规定，另外也有一 但是我国公司法目前对股东大会、董事会、经理层职外资方代表进入股东大会、董事会和监事会的方式、人数、权利的行使，独立董事的 聘选等细节问题，仍很模糊，而外资主体

10、对控制权很看重，这将是中外双方争夺的焦点。4. 银证分业与混业目前，按照我国商业银行法第 42条“商业银行在中华人民共和国境内不得从事 信托投资和股票业务，不得投资于非自用不动产”；保险法第104条“保险公司的资金运用，限于在银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他资金运用形 式。保险公司的资金不得用于设立证券经营机构和向企业投资”；证券法第 “证券业和银行业、信托业、保险业分业经营、分业管理。证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立”，确立了银证分业的格局。然而2001年12月20日发布的中华人民共和国外资金融机构管理条例第21条规定“外资金融机构在中国人民银行批准的业务范围内，

11、开办新的业务品种的，应当在开办 之前向中国人民银行提出书面申中国人民银行应当自收到书面申请文件之日起60日内作 出批准或者不批准的决定。中国人民银行作出不批准决定的，应当书面通知申请人并说明理由。” 2001年12月12日中华人民共和国外资保险公司管理条例第18条“外资保险 公司的具体业务范围、业务地域范围和服务对象范围，由中国保监会按照有关规定核定。外资保险公司只能在核定的范围内从事保险业务活动。”从上述两个有关外资金融机构的法律规定来看，将经营范围等问题交给了监管机构 来审批，这实际上留了一个口子：是否只要监管机构同意，外资金融机构也可以混业经营 但中资金融机构显然不在此列。另外，商业银行

12、法第80条规定“外资商业银行、中外合资商业银行、外国商业 银行分行适用本法规定，法律、行政法规另有规定的，适用其规定。”保险法也有类似规定，而外资金融机构管理条例和外资保险公司管理条 例都没有规定他们与商业银行法之间的关系。因此，根据法律，外资金融机构反而比内资金融机构有更大的活动空间，处于竞争的 优势地位。有关证券法方面的问题1. 收购的法律和监管在加入WTC后，外资金融机构可以收购我国的上市公司吗我国证券法中的有关收 购条款适用外资金融机构吗这个问题尚没有规定，单从法律上看不到明确的答复。最近推出的上市公司收购管理办法第 13条规定“中国证监会依法对上市公司收 购活动进行监督管理。证券交易

13、所依据中国证监会赋予的职责对上市公司收购活动实施日常监督管理。”这里，仍存在着模糊的地方。首先，日常监督管理的内涵如何界定交易所与中国证监会的监督管理之间如何分工如 果外资金融机构就此问题提出申请的话，向哪里申交易所，或中国证监会法律规定得不十 分明确。此外，交易所的监管存在缺陷，其管理手段有限，监管权限也十分缺乏，另外交易所 监管与发展市场的目标存在内在矛盾，证券法没有很好地解决这些问题。上市公司收购管理办法和上市公司股东权益变动披露管理办法对于大股东的约束中，吸取了已往的经验，对“股份持有人”、“权益控制人”、“一致行动人”、“实 际控制上市公司”的概念予以了明确，并进行了相关的规定。但大

14、股东通过划转的方式转让股权，仍然可以不披露。这些问题对外资金融机构如何解释呢目前还没有明确答案。根据上市公司收购管理办法第 44条，收购人通过国家国有资产管理部门行政划 拨，无偿取得一个上市公司股份超过 30%勺，可就具体豁免事项向中国证监会报送备案材 料，只要中国证监会在规定的5个工作日未提出异议的，收购人无须履行本办法的40条的强制收购义务。上市公司股东权益变动披露管理办法第 25条规定“披露义务人因行政划拨取得 上市公司股份达到本办法第21条、第22条规定比例的，自国有股权的直接主管部门做出 划拨决定之日起3日内，应当按照第21条、第22条的规定作出报告、抄报、通知和公告。行政划拨或者协

15、议转让须经国家国有资产管理部门批准的，应当自取得国家国有资产 管理部门批复之日起3日内就有关决定的内容予以公告。”从这些条款来看，仍考虑到我国现实的国有股问题，带有很明显的过渡性特点。这些规定与外资金融机构将来进入市场应该有所考虑，对外资金融机构进入我国的资 本市场会不会带来影响产生怎样的后果，现在看来都是不明确的，而且更重要的是，加入 WK后，留给我们考虑的时间并不多了。2. 外资并购价格的法律约束关于国有股减持的问题，外资并购也是其中的选择之一。依照股份有限公司股权管理暂行规定，国有股的转让必须通过国家或省级国有资 产管理局批准，2002年7月27日发布的上市公司收购管理办法第 50条规定

16、“协议收 购中，涉及国家授权机构持有的股份或者取得相关主管部门批准的，应当按照国务院和有 关部门的相关规定，在获得有关主管部门批准后方可转让。这里仍然保留一定的行政干预，在目前来说是必要的。问题在于，外资并购国有企业的时候，政府干预如何操作例如，首先遇到的一个问题 是并购价格，即，并购的国有资产价格的确定，按照我国现行的法规关于加强国有企业 产权交易管理的通知，国有资产评估管理办法及其实施细则，国有企业向外商出售 必须经过国有资产评估，而评估机构的评估和国有资产管理部门的确认往往以帐面资产为 准，而外资习惯做法是接受市场价格，两者之间有较大差距时，如何解决呢这不但是国有 股减持时遇到的重大障碍

17、，也将是外资并购国有企业时同样遇到的重大阻碍。3. 国有上市公司和国有金融机构问题中国目前的证券公司、基金公司等目前还带有比较明显的“政府主导”的痕迹，多数 本身就是国有公司，在加入WT（后对它们应如何监管已经需要重新考虑，中外合资基金公 司和中外合资证券公司仍然会遇到同样的问题。例如，资金及比例管理，高级管理人员管理，员工劳动合同管理，经营范围管理，税 务管理，外汇管理，分支机构及子公司管理，财务报表方法及披露管理，收购与兼并管理, 退出市场管理等。这些问题对国有上市公司还没有完全解决，对外资及中外合资公司也没有解决。4. 券商与交易所的关系交易所是以监管为主，还是以发展为主，这涉及到交易所

18、的性质和定位。目前我国交易所定位于不盈利的事业法人，深交所注册为事业法人，上海则注册为企 业法人。我国交易所目前定位还是公益性和不盈利的，加之交易所每天处理大量交易，比较充 分，所以应当、也可以履行部分监管职能。目前，中国证监会也习惯将交易所称为“一线监管”。但是在加入 WTC后，交易所监管方面职权将越来越多地遇到问题：外国的交易所越来 越多的从定位为公益性与非盈利性，转变为非公益性和盈利性。如欧洲的许多交易所等，美国的 NASDA也发生了转化。这些变化必然对加入WTC后的我国证券所定位产生挑战。类似我国目前交易所这样的，不但公益性与非盈利性，而且还高度依附于证监会，成 为证监会的“一线”的“

19、基层单位”。这样的发展趋势将导致我国交易所监管比重越来越重，负担也越来越大，本来应该由 政府承担的监管成本，转移到交易所会员身上。而会员都是以盈利为目的的证券公司，它们为什么要有监管公益性的义务呢这些问题 在经济学和法律学理论上都找不到适当的逻辑。反而将越来越多的出现：交易所监管与交易所发展，甚至未来外资券商的利益产生矛 盾。这些矛盾的解决目前还不是缺乏法律规定的问题，而是法律规定的方向需要调整的问 题。在WTO以后，外资券商作为交易所会员是必然趋势，交易所应当是会员民主地致力于 维护会员的权益的机构。熟悉外国公司制的交易所体制的外资券商，更加认为交易所本质 就应当如此。但现在我国的交易所将自

20、己当做“大猫”，却老是把券商当作“老鼠”管将 起来。成为“大猫”的交易所实际上是行使着政府职能，因而政府控制比较严重：高层领导仍是中国证监会行政任命。例如，交易所的总经理是中国证监会任命的，因为有法律根 据。交易所的理事长形式上是选举的，实际上是内定的。这一点没有法律根据，却有行政 习惯。交易所的监管职权主要应当是引导上市公司的，但现在交易所似乎是券商的“老 板”，而忽略了券商作为股东的权利。此外，券商的席位转让也不明确，会员的产权诉求 不强烈。因为国有产权的特点，产权对券商的收益的影响不明显。但是，在WT（后，当外资主体，中外合资券商和外国独资券商一旦进入中国的市场，上述问题便会凸现，外资主

21、 体有着强烈的产权诉求，同时也有着明确的利益保护诉求，到那时如果法律不做重新调整， 我国的交易所将常常会面临法律条款与经济逻辑的冲突，同时，法律规定也会同市场经验 发生矛盾。四、工具方式进入证券市场的法律困境外汇管理问题首先，加入WT（后，外资银行依照国民待遇和我国入世的承诺，将会遇到我国的外汇 管理政策与国际游资投机影响的平衡。如果搞不好的话，我国的承诺将成为国际游资投机 的借口。在亚洲新兴市场经济国家和地区，几乎都遇到过这类问题：外资要求市场开放与 自由化的压力，使得新兴市场经济国家和地区不得不以此来交换贸易与吸引外资的条件。但是，如果金融市场对国际游资没有任何限制的话，如果遇到金融危机，

22、可能会重蹈 泰国国际银行便利的覆辙。韩国、泰国、马来西亚、印度尼西亚、我国的香港特别行政区 等，都遇到过这类的问题。这些国家和地区的经济规模比我国要小， 人口压力也比我国小, 如果遇到同样问题，我国市场的感受要更加强烈。我国允许外资银行分地域市场开展人民币业务后，由于其于外汇资本金，对其外汇资 本金和营运资金结汇做人民币业务没有限制。其实就相当于部分资本项目可兑换性质，外 资银行可以进行本外币套利活动。而且，金融机构在外汇业务经营活动中，自身资金的出 入境及与人民币的互换，都会对人民币汇率和国际收支平衡产生重大影响。汇率将直接影响我国的B股市场，B股市场也将间接影响我国的 A股市场。另外，外

23、资作为券商与基金后，就可以采用人民币直接进入 A股市场，这样的影响将会更加直接。 如果中外合资基金公司这等类似的合资金融机构，也可以进入证券市场的话，也会发生同 样的问题。其次，我国对外资金融机构和企业实行较中资金融机构和企业较宽松的管理，外资金 融机构和企业境外借贷不纳入外债管理，无需外债借款指标管理。而中资银行境外借款必 须纳入外债管理并且需要事前批准，中资企业借用外资必须经过事前批准和登记。实行严 格的计划和审批制度，对借用短期外债、外资兑换人民币、对外担保和资本输出严格控制。 中外资银行施行双轨制管理，尤其是外资银行享有超国民待遇，既不公平，也有风险所在。再次，对于中外合资基金管理公司

24、的监管，目前还存在法律上的不足。中外合资基金 管理公司的运作主要是管理信托资产及各类投资基金，如果基金管理公司运用旗下基金与 国外资金联手操纵国内市场，贝幷艮可能引起人民币与外汇的汇率大幅度浮动。所以，对合 资基金的监管比国内基金要复杂得多。目前主要依靠托管银行和基金持有人进行监管的模 式显然很难适应未来的发展。而证券投资基金管理暂行办法尚没有关于中外合资基金 监管的专门规定。行业政策导向的立法与反垄断立法如果外资机构收购我国上市公司的国有股时，除了将遇到上述法律与管理问题外，还 将遇到我国的产业政策管理问题。我国政府对经济发展具有强烈的宏观导向作用，调控作 用也比较直接。我国的产业政策与具体

25、操作的批文体系是密切相连的，这表现为我国政府宏观政策与 微观行政操作环节的统一。根据我国加入 WTC所做的承诺以及外经贸部2002年发布的外 商投资产业指导目录和现行的暂行规定，结合我国经济行业的调整和经济发展的需 要，及时地对外资进入的行业和领域进行调整，对鼓励和允许外资进入的领域、限制外资 进入的领域和禁止外资进入的领域有了较明确的规定。对有些领域还有国有控股的规定， 因此，现外商转让国有股股份的监管和审批制度还必须与外商投资法的有关规定相协 调。世界上许多国家都通过抵制性立法在本国的反垄断法中管制或明令禁止外国公司的 限制性商业行为及外国法的域外适用和域外管制。我国尚未制定反垄断法，这对

26、于我 国市场上已经存在的垄断现象，限制市场的顺利发展不利。同时，也对于外资机构进入我 国市场后，逐渐形成垄断市场的势力，也是无法用法律手段来限制的。这也对我国市场发 展不利。外资机构，特别是金融机构的规模大，进入我国市场后将表现出规模大的竞争优 势。在这方面，外国的反垄断法维护市场公平竞争的经验，非常值得我们借鉴。借鉴 外国反垄断法中的一些规定，对国际间限制竞争的行为给予必要的管制。具体说，包 括管制技术引进中的限制性条款和管制跨国公司的垄断行为。从外资的引入角度考虑，有以下几点应该特别考虑：一是，发展中国家不能以长期资 本流入来平衡经常项目逆差。我国目前还不存在这个问题，但是当经济进一步发展

27、，各项 成本有所提高以后，如果不能快速完成产业转型，就可能出现这类问题。同时，在目前我 国经常项目的顺差，外资企业产品出口占有相当大的比重，如果投资环境不好，外资减少 时，经常项目的顺差依靠什么来支撑呢这与我国的外资管理法律与外汇管理政策有直接的 关系。二是，资本本身没有国籍，没有国界，具有很高的流动性，是法律使其具有某些流动 限制。发展中国家应注重产业政策与外资及外汇政策的互动，使法律的规定在符合我国经 济发展的特殊情况时，也要考虑到体现市场经济的发展规律，符合资本流动的天然属性。三是，引进外资的速度与我国市场开放及法律配套保持互动。尤其是国外金融机构和 企业实力远远大于国内的金融机构和企业

28、，制定反垄断法时，尤其不能忽视引入外资 时，外资主体的垄断地位和行为的限制。政府应加快法制建设，以符合国际规则的手段对 民族工业进行保护，如幼稚产业保护、反垄断法、反倾销法等，同时加快外商引资法的建 立和健全，运用有效的手段合理、有序的引进资本。五、共同的困境：监管制度与部门的接口问题在现实生活中，尤其是证券市场上，会涉及到各个市场的各个方面，从而与各个部门 有着千丝万缕的联系，资本市场的监管中，证监会在风险管理中起着举足轻重的作用，但 由于法律制定常常忽视了各部门之间的交接关联，成为了现实生活中法律执行、实施中的 疏漏之处。资本市场中的监管制度与其他部门的接口问题不顺畅，就更明显了。1. 监

29、管与管制的关系证券法承载了太多的管制职能，而监管意味明显不足。例如，证券法第32条、第33条、第35条、第106条、对证券交易的品种、时间、交易方式等规定，反映了 当时我们对市场的认识，以及我们当时的监管能力。在我国加入WTC后，这类狭窄的规定就显得越来越不合适了：这样的规定不但限制了金融创新，也限制了吸引外资的效果。适 度监管的政策对于吸引外资以实体方式，或以工具方式进入我国证券市场都是值得考虑 的。类似现在这样的监管模式，监管内资企业都有问题，监管外资企业其问题将更加凸现。2. 外汇风险管理：央行、证监会、外管局中国的法律在如何协调各监管部门之间，如央行、证监会、外管局等方面仍存在不少“技

30、术漏洞”。以央行与外管局对外汇管理为例，1994年外汇管理体制改革之后，不少外 汇管理权限下放到了银行，银行履行了部分外汇职能，外管局则对银行执行外汇管理政策 法规进行合规性监管。因此，我国外汇管理的各项法规基本上都是以银行等金融机构作为 中介，对外汇收支行为的主体来进行约束的。银行履行的外汇管理职能主要表现为银行结售付汇、外汇帐户的开立和使用、国际收 支统计申报三个方面。再加上银行作为商业化的经营机构，既要追求经济利益，又要履行 一部分经授权的监督外汇收支的职能，监管职能和经营职能可能发生冲突，银行违规操作 的可能性更大，因而银行外汇监管就更加重要。金融机构是否有能力鉴别资本性外汇收付 和经

31、常性外汇收付，并严格按照结售汇规定办理售汇业务，值得怀疑。从实践看，这个环 节的监管有不少问题，加入 WTO后，再加上外资主体的进入，尤其在证券市场上，与国外 资金帐户和股票帐户一对一，而且是与社会保障帐户相对应不同，我国却可以一个人开出 多个户头，再加上银行帐户和银行外汇帐户，多种帐户的存在不利于监管外汇风险。再者，我国目前对资本项目实现的是较为严格的、直接的多头管理制度。我国资本项 目外汇管理主要采取两种形式：一是对跨境资本交易行为本身进行管制，主要由国家计划 部门和行业主管部门负责实施；二是在汇兑环节对跨境资本交易收付进行管制，即对资本 项目有关的外汇收入、汇出及外汇和人民币的相互兑换进

32、行管制，由国家外汇管理局负责 实施。如限制购汇提前还贷，限制中资企业国际商业贷款结汇等。但如何协调不同监管部 门的法规和制度很不容易，尤其是对于外资主体进入的申请及监管，会很复杂。由于中资金融机构和中资企业借用外资须纳入国家计委的利用外资计划，并有外管局 中长期贷款逐笔审批，中国人民银行确定全国短期国际商业贷款余额总规模，在总规模内 有外管局分别给省市金融机构下达余额控制指标。而外商投资企业不需事前审批，因此， 地方和部门为了取得国外资金，禾用监管部门之间的空隙和模糊处，违反外资管理规定， 以中外合资、租赁、远期信用证等方式变相借款。3. 监管机构与责任追究制度根据证券法第186条规定和期货法，证监会的行政执法范围主要是对证券、 期货市场内取得合法资格的证券期货经营机构、证券咨询机构、有证券相关业务资格业务 的会计师和律师事务所、上市公司和基金管理公司等有直接的监管权限，但对于以证券、 期货投资为名从事金融欺诈的非法活动以及参与证券、期货市场的其他法人机构和个人投 资者的监管权限不明确，因此对此类违法行为无法实施有效监管。对于发生在证券监管体制之外的触及刑事违法犯罪活动，它涉及了监管机构、公安、工商等部门，现有的法律法规对这方面的监管职责未予以明确授权。据不完全统计，1