美国公立大学取消补偿教育的政策分析

1、    美国公立大学取消补偿教育的政策分析          以纽约城市大学为案例 摘要：纽约城市大学系统在美国公立高等教育系统中具有很强代表性，围绕补偿教育，纽约城市大学经历了从实施开放入学政策到取消补偿教育的转变。议程的形成、备选方案提出到最终政策出台，是市长、州长、律师、教授、学生和各种团体组织参与并施加影响下的政策制定过程。该政策对纽约城市大学乃至对整个美国高等教育系统的影响深远。关键词：补偿教育，美国公立大学，多源流理论 一、问题提出补

2、偿教育孕育于美国高等教育的历史发展进程之中。可以说，美国大学历史从来就没有一段所有学生都准备好了或者所有课程都是“大学水平的”课程的黄金时期。早在17世纪哈佛学院时期，学校为未准备好的学生开设希腊文和拉丁文的补习课程，以至到20世纪“退伍军人”法案的颁布，为准备不足的学生提供补偿教育已经成为美国高等教育的一部分。根据1995年美国国家教育统计中心调查，有78%的高等教育机构新生至少需要阅读、写作和数学各一门的补偿课程，100%的二年制学院和94%的有较高比例的少数群体入学的学院提供补偿教育课程。然而在过去若干年里，人们围绕补偿教育是否在四年制公立大学课程体系中具有合法地位以及是否把它们转移到社

3、区学院去完成而不断进行讨论和争辩。这些讨论逐渐对教育政策产生了相应的影响，许多州和大城市公立大学系统开始考虑实施新的政策，以把补偿教育转移到专门的社区学院完成，例如佛罗里达州、加州、马萨诸萨州、乔治亚州、得克萨斯州、弗吉尼亚州和纽约城市大学系统。在这些州公立大学系统中，纽约城市大学因其所处纽约是最为多元化的城市以及作为全美第二大公立大学和第一大城市大学，在开展补偿教育以及相应改革方面具有代表性。纽约城市大学（The City University of New York，CUNY）可以追溯到1847年建立的自由学院，该机构后来成为城市学院。目前，纽约城市大学系统由23个机构构成，其中包括11个

4、高级学院，6个社区学院，威廉·麦考利荣誉学院，研究生院和大学中心，新闻学研究生院，法学院，以及专业研究学院和苏菲·戴维斯生物医学研究中心。纽约州教育法案对纽约城市大学的规定如下：作为一个独立和综合的高等教育系统，纽约城市大学承担着大学应致力于维护和扩展学术成就，并且为所有种族和性别的学生、教师和职员提供平等机会的神圣使命。1970年，纽约城市大学系统在少数群体的要求下，建立了开放入学政策。这一政策为少数种族、低收入群体和年龄大的学生提供了入学机会。从当年的统计数据看，少数群体的入学比例有了很大提高。 因为这些群体对上大学准备不足，他们的阅读、写作和计算等基本知识技

5、能并不能满足大学课程要求。在这种情况下，大学不得不对这些学生进行补偿教育。根据1996年美国国家教育统计中心数据，当年有69%的美国四年制大学提供补偿教育，在公立大学中，提供补偿教育的大学占到8l%。尽管开放入学政策还只是限于单一的大学系统内，但它对于整个高等教育政策有着普遍意义。纽约是全美少数种族比例最高的城市，这些人群如何接受高等教育对纽约城市大学系统产生了深刻和难以逃避的影响。但在整个20世纪90年代，补偿教育一直成为人们批评的对象，1995年纽约城市大学规划委员会计划在高级学院取消补偿教育，这引起了轩然大波，市长、议员、律师、教授、学生和各种人权组织纷纷加入到这一新政策的论辩之中。而在

6、1995年当年约三分之二的高级学院的学生至少需要一门补偿课程，在1994年秋季学期有15000名学生接受补偿教育课程，这意味着每年的花费是1700万美元。一方面是数量庞大的准备不足的大学新生需要补偿教育，另一方面是大学财政紧张以及政府要求取消补偿教育的压力，新政策经历了一波三折的从酝酿、辩论到最终出台的过程。二、理论框架美国著名政治学家金登的代表作议程、备选方案与公共政策对“问题是如何引起政府官员关注的、备选方案是如何产生的、政府议程是怎样建立”这样一些被人们长期忽视的问题进行了系统的分析和回答。他提出了三个主要的政策溪流，即问题流、政策流和政治流，这三个源流是相互独立运作的。第一类是问题源流

7、。政府官员以一系列指数形式反映项目情况和重要程度。问题引起政府决策者关注的原因常常在于“某些指标完全表明那儿本来就有一个问题存在”；二是一些重大事件或危机事件导致对某个问题的关注，因为政策问题通常不会因为一些指标而自动出现，它还需要一些推动力量来引起政府内部及其周围人们的关注；三是关于现行项目运作情况的反馈信息，常常使一些问题受到决策者的重视。官员们有时是以系统的监控和评估研究报告得到这种反馈信息的，但通常也会通过一些非正式渠道来获得反馈信息，而且官员会根据自身的管理经验对问题进行过滤。问题源流讨论的是公共问题是如何被政府注意到的。第二类是政策源流。在“原始的政策鲜汤”（primeval so

8、up）周围“漂浮”着多种意见主张，意见主张由政策共同体中的专家们提出，政策共同体是一个包含着官僚、国会成员、学者、思想库中的研究人员的网络，他们共同关注某一政策领域中的问题。此外，这些意见主张并不是简单地漂浮在“原始政策鲜汤”之中，它们互相碰撞，与其他事物结合，有的生存下去，有的消亡。这些意见存在与否的标准是技术的可行性、价值上的可接受性以及政策社区本身的融合。第三类是政治源流。包括国民情绪、压力集团的争夺行动、行政或立法上的换届。在政治源流的三种因素中，国民情绪和行政当局的变化这两个因素的结合，会对议程产生最有力的影响。决定政治窗的因素还包括压力集团。政治家们或者官员为推动某项议程，必须权衡

9、利益团体的反对或支持。此外，行政当局的变化也会影响政治窗开启，首先是关键人事的调整，而人事调整最重要的影响就是立法和行政部门的换届，“新政府上台的第一年显然是关注变革这个主题的黄金时期”。其次是管理权限问题，“在政策方向的争夺战中所占有的位置往往反映了有关机构的权限和利益”。这三种源流都是相互独立的，都是按照各自的动态特征和规则发展的。然而在一个关键的时间点上，政策企业家抓住了机会促成了三大源流的汇合，问题就会被提上议事日程。这个时间点称为“政策之窗”。三者的结合使一个问题获得政策制定者高度关注的可能性大大地提高了。三、政策分析过程纽约城市大学取消补偿教育是一个复杂的过程。本文首先总结了政策事

10、件的发展历程，见表2。在纽约城市大学决定实施新的补偿教育政策之后的18个月，这一政策终于被提到董事会投票的议程上，投票结果赞成和反对票比例是9:6，这反映了董事会对取消补偿教育的政策谨慎态度。一个明显的妥协是，城市学院和拉曼学院可以在2001年9月再实行新政策。纽约城市大学被议会允许于2001年1月在四个高级学院实现取消补偿教育的政策，它们是国王学院、布鲁克林学院、布鲁克学院和亨特学院。 1.问题流：取消补偿课程进入政策议程20世纪90年代，纽约城市大学补偿教育已经成为众矢之的，但直到1995年大学计划委员会才建议把补偿教育从高级学院转移到社区学院或者夜校。而那时在高级学院新生中，需

11、要接受补偿教育课程的人数已经达到总入学数的23。最初，计划委员会取消补偿教育不是出于学术水平的考虑，而是因为当时纽约城市大学财政紧张。到了1998年关于补偿教育的争论开始白热化。起因于纽约市市长朱利亚尼要求纽约城市大学取消补偿教育项目。1997年期间，市长朱利亚尼和州长帕达克都认为纽约城市大学的入学记录和学术表现糟糕。虽然他们没有直接采取行动的权力，但他们利用自身的委任权在大学董事会中安排与他们相同立场的新董事。那么，取消补偿教育的问题是如何被政府认识而成为公共议题的？实际上，纽约城市大学取消补偿教育的计划是在美国高等教育界要求提高公立大学质量标准的背景下提出来的。纽约城市大学董事会意识到大学

12、学术表现不断下降的事实，并且想通过修改入学政策来提高学术水平。在过去十年内，中学教育阶段的标准化测验得到了全国公众的广泛关注。布什总统的“不让一个孩子掉队”法案让通过标准化测验来管理学生学业成绩更加合法化。相似的趋势也出现在高等教育领域，但却很少引起公众的关注。梅佐指出，许多州近些年已经开始提高大学入学标准。在此背景下，把公立大学取消补偿教育和中学阶段学生学业水平提高结合起来，让补偿教育问题更容易得到公众关注。早在1995年纽约城市大学就在酝酿取消补偿教育课程，但直到1998年市长朱利亚尼和州长帕达克要求取消补偿教育，这一问题才被广泛关注。大学内部各管理机构和相关人员不断对问题进行界定和认识。

13、董事会通过报告说明，由于开放入学，大学教育质量下降，同时在大学财政紧张的情况下，仍要把大量的经费投入到补偿教育项目上。此外，大学管理者试图把补偿教育和更大范围的提高学生学业水平的趋势联系起来，使问题更容易得到公众关注。此外，管理者还把补偿教育和高等教育肯定行动（Affirmative Action）结合起来。董事会把二者结合起来，使大学能够获得更多的支持联盟和利益群体的支持。在问题流中，并不是所有的问题都被公众关注进而进入到政策议程的。除了问题本身重大之外，通过数据、故事、反馈也可以对问题进行测定和描述，从而吸引公众注意。另外，与社会价值观的结合以体现问题的符号意义也可以引起公众对问题的注意。

14、例如，把补偿教育和结束肯定行动结合起来，在纽约这个移民城市很容易引起公众注意。但值得注意的是，对补偿教育的关注并不像交通、健康方面那样广泛。根据梅佐的研究，公众的广泛关注并不存在，几乎没有人给报纸编辑写信，也少有任何其他形式的关注，这与大学相对中学而言具有更大的自治性有关系。虽然公众关注范围有限，但与问题相关的利益群体（法院、民权组织、律师协会、学生、教师团体等）对新政策仍起到了重要的作用。2.政策流：各种备选方案的提出取消补偿教育进入政策议程后，政策社区提出了很多备选方案。第一个备选方案是由董事会成员卡拉瑞提出来的，他认为应该在1998年9月份之前在三个高级学院先取消补偿课程，其余的学院在一

15、年之后取消。这个提案本身并未被大多数董事会成员接受。其中一些董事谋求更为综合性的方案。方案包括提高入学标准以及要求SAT入学考试；要求学生在进入大学水平课程学习前通过能力测验；扩展“当代大学”计划，即促进高中和大学合作以减少学生对补偿课程的需要；从高级学院取消补偿课程，把它们限制在社区学院的第一年内。此外，鼓励建立校外的暑期补习项目。纽约城市大学的一些行政人员认为，大学有责任为学生提供补偿课程，尤其是针对该校外国移民人口比例很高的情况。行政部门和社区则认为应该着力改进K-12教育；认为大学应该扩张，但考虑到补偿教育带来的压力，因此应该大力和高中合作，保留补偿教育，而又不依赖补偿课程。根据金登的

16、理论，备选方案应符合技术可行性、价值可行性标准。一些政策社区内人士对在高级学院取消补偿教育的方案的评论是，这并没有考虑到高级学院入学率下降的影响，也没有认识到社区学院入学人数激增的后果。而这样做可能的后果是财政问题，高级学院失去了大量学费收入，社区学院因为大量学生涌入而增加了收入。但这种评论并没有得到充分的讨论。其他几个州也采取了相似的措施，把补偿教育转到社区学院，包括佛罗里达、马塞诸萨、得克萨斯、弗吉尼亚、乔治亚和加利福尼亚州。此外，为支持纽约城市大学消除补偿教育，市长建议委员会的1999年报告提出，纽约城市大学比类似的公立大学有更多的补偿教育项目，在补偿教育上的花费占总支出的911%，而全

17、国平均水平是12%。”如果取消补偿教育将有利于学校节省经费，这个报告具有明显的技术可行性。价值可接受性是成功的方案的第二个要满足的标准。主流声音充分利用了学术质量下降的事实去定义补偿教育问题。当时一直争论的价值问题都涉及到与肯定行动有关的社会项目。人们认为正是由于肯定行动这样的政策造成了大学教育质量下降，应该取消这样的政策，以提升大学教育质量。结果这些价值争论被政策社区主要行动者利用，最终提到政策议程之中。3.政治流：政治压力与参与者间的互动在取消补偿教育的政策产生过程中，纽约城市大学董事会在多个方面运用了自身的权力。纽约城市大学作为一个相对自治的机构，董事会做出了在四年制学院取消补偿教育的决

18、定。尽管这遭到了法院和议会的质疑，但最终这一决定被赋予了合法性。此外，董事会在决定被各界质疑之后，能够采取措施把有限的政策选项摆到桌面上，作为机构内的自治组织，也没有理由要求董事会必须对任何外界团体开放，这无疑限制了能够进入议程的问题的数量和内容。当然，除了董事会之外，各种利益团体都试图运用自己的权力。纽约律师协会、纽约城市大学教授会、学生团体等都要求董事会采取新的决定，保留补偿教育。例如律师协会认为董事会违反了纽约州开放会议法，要求其决策会议能让外界参加旁听；民权组织则向民权办公室投诉，认为纽约城市大学歧视少数种族学生；学生则举行游行和会议，要求大学保留补偿教育课程。针对这些情况，纽约城市大学董事会采取了劝说、谈判等政治策略以实现自身的政策目标。当然，纽约城市大学最终能通过取消补偿教育政策乃是充分利用了“管辖权”问题。尽管州教育委员会和州大学理事会都试图改变董事会最初的决定，大学董事会认为有权对大学内部学术事务进行独立决定。加上市长和州长的压力，州大学理事会最终还是同意纽约城市大学取消补偿教育的新政策。4.政策窗开启：政策企业家的作用董事会中有几个关键人物把取消补偿教育问题推到政策议程上，这些人物即是金登理论中所论述的对政策出台产生关键影响的政策企业家。首先是纽约市市长朱利亚尼强烈要求纽约城市大学取消补偿教育。此外纽约州长帕达克也是重要的