国外社会保障制度研究与借鉴

1、社会保障制度的研究与变革一直是国际社会十分关注的重大问题， 其研究成果的转化直接 关系到国计民生。我们在关于社会保障的研究过程中， 应当纵观国内外社会保障的理论与实 践，依据国际惯例和国民经济核算体系（简称SNA），在国内生产总值（GDP）再分配层次的界定规范， 围绕建立具有中国特色的多层次社会保障体系的总体要求，博采众长、 改革创新。鉴于上述思考， 笔者对国外社会保障制度有了一些理解和认识， 并谨借本刊与同行们进 行交流，以期对社会保障问题的深入探讨。一、英国社会保障制度的基本框架英国的社会保障制度是迄今世界上历史最悠久的社会保障制度之一。 英国现行的社会保 障制度包含社会保险、社会补助（住

2、房、儿童、食品、高龄老人） 、社会救助（低收入户、 贫穷老人、失业者） 、保健服务、社会服务。社会保障资金来源、支出方向和行政管理三方 面内容构成英国社会保障制度的基本框架。即资金来源有个人缴费、雇主缴费、财政预算、 国民保险基金投资效益等四个渠道；支出方向体现“全民保障”和“全面保障”；行政管理由全国社会保障部门统一负责。 此外， 近年来英国政府社会保障制度的调整和变革， 主要是 通过鼓励发展单位保险和商业保险、 调整运行机制、 项目实行支出限额管理等方式， 达到减 轻政府负担的目的。、德国社会保障制度的基本原则德国社会保障制度的确立迄今已有一百多年的历史，其社会保障体系包罗万象，仅社会 保

3、险项目就有100多种。 择其要者， 德国社会保障制度包括社会保险、 社会救济、 家庭补贴 等三个方面， 其中以社会保险为核心内容。 在市场经济体制下， 建立德国社会保障制度的基 本原则有三项： 第一，社会保障要有利于发挥市场经济的作用；第二， 社会保险要保持在收 入再分配的合理范围内， 以维护经济效率与社会公正二者的内在统一； 第三， 社会保障应由 国家、 企业和个人三者合理分担， 其将社会保障视为一个维护社会稳定的过程，并将国家提 负的社会保障任务与每个人根据其能力自主决定命运的天然义务严格分开。三、美国社会保障制度的主要特点美国社会保障制度由社会保险、社会福利、社会救济三部分组成。美国自3

4、0年代建立保障制度以来，已形成庞大的社会保障体系，其主要特点是：（1）适时建立和逐步完善社会保障体系。本世纪初，随着工业化的发展、生活水平的 提高，在美国引起了人们对老年生活的普遍关注。30年代的经济大萧条，使老年人生活处 于最困难境地，社会退休金成了老年人的希望所在。1934年，罗斯福成立了经济保险委员 会，1936年公布了社会保障法，1939年增加了伤残保险和老年配偶养老保险。经过几年准 备。在积累了一大笔基金后，于1942年付诸实施，开始支付退休金。二次大战中没有新的 变动。50年代经济有了很大发展，1965年增加了老人医疗保险，1972年又增加了残废者医 疗保险。经过50多年的逐步发展

5、与健全，形成了庞大的社会保障体系。（2）老年法定退休保险具有强制性、贡献性和福利性，退休和医疗保险基金有正常来 源渠道， 能自我调整和自我调整。 其退休金的收与支是按照现收现付、 收支平衡的原则确定 的，根据人口老龄化的预测、退休费支出的需要， 不断调整保险税税率，通过自我调整达到自我循环正常运转的目的。（3）发展保险公司经营的自愿投保退休金保险，吸收闲散资金增强经济实力，为人口 老龄化做准备。 美国的一些人寿保险公司除经营人寿保险、财产保险、 死亡保险外、还大力 经营集体和个人自愿投保性质的私人退休金保险， 作为法定退休保险的补充。 集体退休保险， 由企业雇主为雇员投保， 根据企业经营好坏和

6、雇员个人情况投保可多可少， 雇员退休后逐月 领取。 政府通过对退休保险金免税手段予以支持。 并通过投资获取的利润， 用来弥补膨胀使 投保金额贬值的问题，以保证退休者收入，增强老年人的社会保障感。（4）严格控制失业救济金发放标准和发放时间，以利于失业者积极再就业。联邦立法 规定由企业雇主缴纳失业保险税款， 雇员不缴。利率由各州自行确定， 全国不统一。救济发 放时间，大多数规定需经一周等待期后方可使用，最多支付26周，联邦法规定在失业高峰 期可延长合乎法定救济周数的50%，即最多追加13周。严格限制发放周数的目的在于促使 失业者积极再就业。（5）采取措施，增收节支，迎接老龄化的严重挑战。其研究采取

7、的主要措施是：注重 研究管理与效率、保障目标与水平问题， 逐步提高保险税税率； 退休金也要纳入个人所得税 范围之内， 把负担加在高收入者身上； 适当降低各项福利待遇水平， 使之不要紧跟工资水平 的增长；利用退休基金搞投资经营，增中储备，减少年轻人的社会负担。四、日本社会保障制度的宗旨与内容日本社会保障制度的宗旨是： “对疾病、负伤、生育、残疾、死亡、失业、多子女及其 他原因造成的贫困，从保险方面和国家直接负担上寻求经济保障途径，对陷入生活困境者， 通过国家援助，保障其最低限度的生活。同时，谋求公共卫生和社会福利的提高。日本社会保障制度主要内容包括： 社会保险、 国家救济、 社会福利和公共卫生等

8、四个方 面。五、启示与借鉴在建立和健全具有中国特色的社会保障制度过程中， 须在全面研究分析国内社会保障理 论与实践问题的基础上，应科学地借鉴国外的有价值经验。（1）到本世纪末，要基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用于城镇各类企 业职工和个体劳动者。资金来源多渠道、 保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权 利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。（2）各级人民政府应将社会保险事业纳入本地区国民经济与社会发展计划，贯彻基本 养老保险只能保障退休人员基本生活的原则， 把改革企业职工养老保险制度与建立多层次的 社会保障体系紧密结合起来， 确保离退休人员基本养老金和失业人员救济金的发

9、放，积极推行城市居民最代生活保障制度。 在国家宏观政策指导下大力发展企业补充养老保险，同时发挥商业保险补充作用。（3）社会保障应是法定的基本保障。任何公民都应纳入社会保障体系之中，不能无故 游离于这一保障体系之外。同时，这一体系仅是受保障者最基本的保障，不宜期望过高。因 此，这一体系也将是开放性的， 它鼓励社会成员通过储蓄投保等方式参加社会保障体系之外 的个人保险。（4）社会保障水平的基线要低。社会保障是一项系统工程，在确定社会保障水平的基 线时，一定要谨慎，因为社会保障有一个重要特点， 就是某些措施一旦出台， 基线一旦确立， 那只会上升难于下降。 剑桥大学管理学院的学术主任查尔德教授也一再提

10、醒说， 在建立社会 保障体制时一定要注意设计一个花费不是太高的体系。社会保障涉及到利益格局的调整， 所 以一定要谨慎从事， 我国目前经济发展水平不高， 如果初始保障基线定高了， 不但骑虎难下， 而且会使经济背上沉重的包袱。（5）社会保障要与工作业绩挂钩。 社会保障应当是一种 “产业”，而不是一种社会负担， 它应当是一种鼓励措施。 但实际上， 普遍式的福利往往成为惰性的温床， 产生许多漏洞和不 良后果， 这就使社会保障失去了它的真实意义。 社会保障的一条重要经验， 就是要使社会保 障待遇与工作业绩挂钩，这是值得重视的。（6）社会保障的法规和条例要简明扼要。社会保障的法规条款要有透明度，让每个公

11、民都了解他的权利和义务， 这样做便于法规的执行、 监督和修订， 其中重要的是便于监督，防止在社会保障的费用上营私舞弊。有些国家社会保障法规过于复杂繁琐，我国在制定社会 保障法规时应注意简明扼要， 并建立相关的监督运行机制。（7）坚持政企分开，政府主要通过立法和宏观调控推动社会保障事业的发展。政府在 社会保障中的主要职责应是制订和颁布社会保障法律法规，并依法监督社会保障的实施；具 体操作与管理社会保障的事务，则本着政企分开的原则， 可由各类保险公司负责。 事实证明， 将立法者与执法者分开、 行政管理与基金管理分开， 不仅有利于执法的公正性， 更有利于政 府加强对社会保障的宏观管理。这一点也是值得

12、我们认真借鉴的。（8）严格各种保险金的管理，确保基金的保值增值。德国对于各种社会保险金的收缴，是通过金融机构的网点操作，统一集中于“健康账户” 。这样做既方便了群众，也有利于基 金管理。关于社会保险金的运营，其原则是将风险减少到最低限度；按照法律规定，社会保 险基金只能存入银行生息。 或购买短期债券，绝对不允许搞投机性的投资。而我国某些区域 前一阶段对社会保险基金的运营存在不规范的行为，是有待于通过加强统一管理， 严格予以 纠正和杜绝。我国人口多，并面临人口老龄化，社会保障任务繁重，社会保险基金的保值增 值确实是一个大问题。 在这方面我们应该学习德国对基金运用所持的审慎态度， 严格保险基 金的

13、管理。（9）正确处理新增劳动力增速与提高老龄化程度之间的关系。在社会保障体系中，美 国的养老保障原则是： “每一代人都为前一代人支付退休金，而从下一代那里领取退休金。 ” 这一原则本身并没有什么问题，然而，如果经济条件发生变化，这一原则就必然面临挑战。 这个条件就是人口和劳动力的增长。 在经济高度发展和国民生活水平急速提高之后， 美国的 出生率下降，新增劳动力增长速度减慢， 人口老龄化程度提高。这样， 适应于前一代人的养 老保险规划就不完全适应于后一代人了，或者说，同一规则在不同条件下会产生不同效应。 问题是， 福利分配有惯性， 人们一旦从政府那里享受到利益， 如果政府试图削减这一利益分 配就

14、会遭到受益者的反对。 我国随着经济增长方式向集约型的转变， 劳动密集型企业将减少， 而人口老龄化程度将在不断提高， 由此而带来的上述效应， 应引起我们在建立社会保障制度 新型模式中予以重视。（10）建立社会保障部（或委员会）来统管社会保障事宜，包括政策的制定、保费的收 缴、养老金的发放等。政出多门、交叉管理的现状应得到彻底改变。在统一政策指导下，强 由社会保障部门委托其他部门或地方政府代为行使个别管理职能，以减少政府开支。（11）以渐进方式使社会保障制度覆盖全社会。我国目前的社会保险仅限于全民所有制企业职工和部分集体所有制企业职工， 城镇其他工薪阶层、 非工薪阶层和农村广大农民的大 多数没有实行社会保险。 我国是一个拥有12亿人口的大国， 要使社会保险真正覆盖全社会