开拓创新扎实推进农村集体三资管理制度化规范化建设

1、政策法规加 入 时 间 ： 201 0-11- 24lzsjgz点击：277?这次座谈会的任务是， 认真贯彻党的十七届三中、 四中全会精神和 全国农村党风廉政建设工作座谈会精神，全面总结近年来农村集体 “三 资”管理工作经验，研究部署今后的工作。下面，我讲三点意见： ? 一、充分肯定近年来农村集体 “三资 ”管理工作取得的成效 ? 中央历来高度重视农村集体资金、资产、资源管理。进入新世纪， 随着农村改革发展特别是适应农村党风廉政建设的需要，农村集体 “三 资”管理工作摆上更加重要位置。在各级党委政府的领导下，农村经营管 理部门不断强化农村集体资产管理工作，创新管理方式、拓展工作内容， 开始实现

2、从单纯抓财务管理向民主管理、民主监督转变，从重点抓资金 管理向全面加强资金、资产、资源管理转变，从注重指导集体直接经营 资产向承包、租赁、股份合作等现代经营方式转变，农村集体“三资 "管理水平在不断提高，工作在不断深入。? 一是初步构建了农村集体 “三资 ”管理制度体系。为了规范村集体 经济组织资产财务管理，近年来，我部配合中央纪委、国务院纠风办， 联合财政部、监察部、民政部、审计署等部门，相继制定下发了加强农 村集体资产财务管理的一系列文件，从财务公开、民主管理、会计委托 代理、农村审计监督、征地补偿费管理、村级债务管理等多方面提出规 范性要求。去年，按照十七届三中全会的要求，我部

3、又专门制定了关 于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见，提出建立健全 农村集体 “三资 ”管理十四项制度，努力形成较为全面的管理制度体系。各地不断加大工作力度，制定完善集体资产财务管理规章制度。目前， 全国有吉林、辽宁、广西、重庆、贵州等 1 6 个省（区、市 ）制定了农村集 体资产管理条例，河北、内蒙古、黑龙江、福建、甘肃等 5 个省 （区）制订 了农村集体财务管理条例，山西、 广东、宁夏等 8 个省 （区）制定了农村集 体经济审计条例。在农村集体 “三资 ”管理上，初步形成了用制度管人、 管权、管事的制度体系，促进了有章理事、按章办事的落实。? 二是农村集体财务管理规范化建设取得了

4、可喜成绩。为推动村级 财务管理和监督向经常化、规范化、制度化迈进， 2004 年以来，我部部 署开展了农村集体财务管理规范化建设工作，从健全财务会计制度、规 范账务处理程序、建立民主管理机制、加大审计监督力度等方面，全面 推进农村集体财务管理规范化建设。各地按照我部的统一部署，扎实工 作。江苏省组织开展了为期三年的农村集体财务规范化管理合格乡、村 创建工作，并从 2009 年起部署开展村级集体财务管理薄弱村治理， 目前， 全省 90的乡、村集体财务管理达到规范化要求。浙江省以完善村级会 计委托代理制为抓手，着力构建起村级民主监督、乡镇会计核算监督、 政府审计监督、网络实时监督、责任落实监督 “

5、五位一体 ”的村级财务监 管制度，并组织开展 “万村审计 ”活动，实现审计监督经常化。云南省制 定了农村财务管理规范化示范推广实施方案， 用典型示范推动面上工作。 福建省大力推进村级财务电算化管理， 89的乡镇实现村财网络监管。 为了总结推广各地的成功经验和做法，我部进行了两次全国农村集体财 务管理规范化示范单位评选，确定了 326 个全国农村集体财务管理规范 化示范单位，起到了很好的典型引路和示范带动作用。通过规范化建设， 长期以来农村集体财务管理前清后乱、 边管边乱的现象得到了有效遏制。 截至目前，全国村集体财务公开的比例从 1998 年的 80上升到 98， 提高了 18个百分点；实行村

6、级会计委托代理制的比例由 2004 年的不足 50%上升到 78.7%，提高了 28.7 个百分点；超过 90%的村成立了民主理 财小组。农村集体经济审计基本实现了经常化、制度化， 2009 年对近 40 万个单位进行审计，涉及资金 5670 亿元，查出违纪资金 8 亿元。经过多 年的努力，目前初步形成了财务管理机制比较健全、财务公开比较全面、 民主理财比较规范、审计监督比较有效的新局面，农村集体资产财务管 理经常化、规范化、制度化正在扎实推进、不断深化。? 三是农村集体经济组织产权制度改革稳步推进。推进农村集体经 济组织制度创新，是强化农村集体 “三资 ”管理的重要方面。? 2007年，我部

7、关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试 点的指导意见下发后，各地高度重视这项工作，北京、江苏、浙江、 湖北、广东等省 （市 ）专门出台了指导文件。 北京市在前几年工作的基础上， 今年提出全市农村要全面推行农村集体经济组织产权制度改革。江苏省 为进一步推进农村集体资产产权制度改革，开展了农村社区股份合作社 “有规范组织章程、 有明晰股权结构、 有稳定经营收益、 有合理分配机制、 有健全财务制度 ”的“五有”创建工程。湖北省选择 100 多个城中村、城郊 村、园中村进行产权制度创新试点，并总结出了分权不分产、发展不征 地、营运不经营、分红不分利的 “檀溪模式 "。浙江省在深化集体产权

8、制 度改革、全面构建村经济合作社治理结构方面进行了有益的探索和实践， 省人大制定了浙江省村经济合作社组织条例，明确村经济合作社 “三 会"（ 社员大会、管理委员会、监督委员会 ）职责，确立了村经济合作社的 法人地位。目前，各地改革的推进力度越来越大、覆盖范围越来越广， 全国有 20多个省 （区、市 ）开展了改革试点工作，有 1.75 万个村已经完成 改革或正在进行改革， 量化资产总额 2210.6 亿元，村均 2067万元，设立 股东 10638 万人（个），累计股金分红 365亿元。实践证明，集体经济组 织产权制度改革，破除了不适应生产力发展的传统体制和机制，强化了 民主管理和民主

9、监督，维护了集体经济组织及其成员的合法权益，实现 了农村集体 “三资 "的保值增值，壮大了集体经济实力，增加了农民收入， 促进了农村社会稳定和谐。?四是涌现出一批加强农村集体 “三资 "管理的经验和典型。 各地结 合实际，积极探索、勇于创新，实践中涌现出许多加强农村集体 “三资 ” 管理的好做法、好典型，极大地丰富了农村集体 “三资”管理模式。在创 新管理方面，河北省建立健全村级集体财富积累机制，探索集体经济有 效实现形式， 增强了村级组织服务功能； 福建省在乡 （镇）成立了村集体会 计委托代理服务中心、招投标委托中心、村公有资产监管中心，构建起 覆盖全省的 “一个网络、一

10、个枢纽、三级监管 ”的网络监管系统；河南、 吉林、黑龙江、安徽、湖北等省积极推行农村集体 “三资 ”委托服务制度。 在完善制度建设方面， 江西省在近 1000 个乡镇建立农村公共资源交易阳 光机制，设立交易台账，对村集体资产、资源处置全程公开，进一步完 善自我管理、自我监督、自我约束的机制；山东省在全省开展村级资产 资源及工程建设统一招投标试点；浙江省出台浙江省违反财务管理规 定行为责任追究办法，严肃查处农村集体 “三资 ”管理中出现的违纪违规行为。在推进组织建设方面，浙江省为农村集体经济组织颁发证明书 作为法律主体资格证明；江苏省颁布的江苏省农民专业合作社条例， 将社区股份合作社注册登记纳入

11、条例调整范畴，使集体经济组织有了进 一步发展的空间。在扶持集体经济发展方面，云南省政府从2005 年起，每年都安排专项经费对集体经济 “薄弱村 ”进行扶持；有的地方在征用土 地时安排一定面积作为村级集体建设用地，用于发展集体经济。? 多年来，在不断强化和推进农村集体 “三资 "管理工作进程中，我 们也得到了一些有益的示： ? 一是要始终围绕党委、政府的中心工作去 推动农村集体 “三资 ”管理，把“三资”管理工作纳入到 “三农”工作总体格局 中一起部署、一起落实。二是把 “三资 ”管理工作的出发点和落脚点放在 维护农民的合法权益上，充分尊重和体现农民群众的主体地位，保障农 民群众对集体

12、经济事务的知情权、决策权、管理权、监督权、收益权。 三是坚持改革创新，遵循资金、资产、资源管理的规律和特点，积极探 索建立健全农村集体 “三资 ”管理新机制，实现集体资产的保值增值和收 益不断增长，让农民群众随着集体经济发展壮大得到更多的实惠。? 二、进一步提高认识，增强做好农村集体 “三资 "管理工作的紧迫 感和责任感 在充分肯定农村集体 “三资 ”管理工作取得成绩的同时，我们也必须清醒 地认识到目前存在的不足和问题，主要表现在：农村集体“三资 ”管理工作进展不平衡，有的地方管理制度不健全、不落实，账目混乱、集体 “三 资”底数不清；有的地方监管缺失，民主程序不履行，集体资金被贪污

13、、 挪用、侵占、挥霍，集体资产和资源被低价承包、租赁、出让；有的地 方工作力度不大，存在畏难情绪，财务管理规范化建设和产权制度改革 推进力度不到位。这与中央的期望、各级党委和政府的要求有着很大差 距，与农民群众的诉求还有很大差距。我们还要看到，在统筹城乡发展 和推进城市化、工业化过程中，农村集体 “三资 "管理工作面临许多新情 况、新问题，必须与时俱进、勇于实践、开拓创新。切实增强做好这项 工作的紧迫感和责任感，把农村集体 “三资 "管理抓紧抓好抓出成效，是 农经战线义不容辞的责任。（一）加强农村集体 “三资 ”管理是完善和巩固农村基本经营制度的需 要。党的十七届三中全会指

14、出，以家庭承包经营为基础、统分结合的双 层经营体制，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持；同时也明 确提出，要顺应现代农业发展的要求，推进农业经营体制机制创新，实 现“两个转变 " ，即家庭经营向采用先进科技和生产手段方向转变，着力 提高集约化水平，统一经营向发展农户联合与合作、形成多元化、多层 次、多形式经营服务体系的方向转变，着力提高组织化程度。这是今后 完善农村基本经营制度的方向， 是推进农业经营体制机制创新的着力点。 在促进 “统"的层次上实现转变，一个重要的方面就是发展壮大集体经济， 增强集体组织服务功能。实践证明，只有集体经济发展壮大了，有实力 了，集体经济

15、组织才能够有效地开展为农户的服务，办那些一家一户办 不好、办不了、办起来不合算的事情。农村集体 “三资 " 是发展壮大集体 经济的物质基础， 是确保集体组织不断提高服务能力和水平的物质基础， 我们一定要从稳定和完善统分结合的双层经营体制，推进农业经营体制 机制创新的高度，来认识和谋划农村集体 “三资 ”管理工作。（二）加强农村集体 “三资 ”管理是探索集体经济有效实现形式的需要。探索集体经济有效实现形式，是中央对发展壮大集体经济的基本要求。 集体经济的有效性本质上体现在两个方面，一是经济的发展，二是实现 全体成员的共同富裕。只有发展了、促进了农民的增收、实现了全体成 员共同富裕，集体

16、经济才有生命力。目前，虽然大多数地区农村集体经 济发展相对滞后，但也要看到， “三资 ”总量是非常大的。据统计， 2009 年底全国农村集体资产总额巳达 16 万亿元，平均每个村 270多万元； 另有大量 “四荒地 ”、机动地等资源。这是一笔巨大的财富，切实管理好、 运营好这笔宝贵财富，实现其保值增值，对于发展农村经济、实现农民 群众共同富裕，都具有非常现实的意义。（三）加强农村集体 “三资 ”管理是促进农村党风廉政建设的需要。 加强 农村集体 “三资 ”管理是农村党风廉政建设的重要内容和重要工作。何勇 书记在全国农村党风廉政建设工作座谈会上的讲话中， 明确提出 “要进一 步研究加强农村集体

17、三资 '管理的具体措施， 加大督导检查力度， 推动这 项工作取得新的进展 ”。农村集体 “三资 '规'模大，与农民群众的利益密切 相关，与地方的社会经济发展密切相关，是党委、政府和群众普遍关心 的热点，也是基层干部违纪违法行为的多发领域。当前，仍然有一些基 层干部民主法制观念淡薄，致使农村集体财务管理不公开、不规范，甚 至贪污挪用集体资金；在集体资产和资源的发包、租赁等过程中暗箱操 作、以权谋私、优亲厚友等。这些违纪违法行为，不仅造成集体资产流 失，侵害了集体和农民群众的利益，也严重损害了干群关系、党和政府 的形象，群众对此反映强烈。我们要从巩固党在农村执政基础的高度来

18、认识加强农村集体 “三资 ”管理的重要性，加强制度建设，加强民主管理和监督，形成农村集体 “三资 ”管理长效机制，做到给农民群众一个明白、 还基层干部一个清白。（四）加强农村集体 “三资 " 管理是夯实农村经营管理工作基础的需要。 农村集体 “三资 ”管理、农民负担监督管理、农村土地承包管理是农村经 营管理工作的三大职能，三者实质上是一个相互联系、相互促进的有机 整体。这其中农村集体 “三资 '管'理历来就是农村经营管理工作的基础， 也是我们的看家本领。农村经营管理工作最初就是从合作化时期的财务 会计管理工作起步的， 人民公社时期形成的 “四大管理 ”加“分配 &qu

19、ot; ，以后随 着改革和发展的深入，农村经营管理工作逐渐发展为现在 “三项管理、三 项指导 ”的格局，在这一格局的发展和形成中，农村集体 “三资"管理始终 是我们基础性的工作，这项工作做好了，就能够促进农民负担监督管理、 农村土地承包管理等工作。回顾历史，什么时候农村集体 “三资 ”管理工 作这个基础稳固了，农村经营管理工作开展得就比较顺利，事业就发展； 什么时候这个基础动摇了，农经事业就受损失。因此，我们要抓住历史 赋予的重要机遇，切实做好农村集体 “三资 ”管理，夯实农村经营管理工 作的基础，提高农村经营管理工作的权威，推动整个农村经营管理事业 不断发展。三、开拓创新，切实做好

20、农村集体 “三资 "管理工作当前和今后一个 时期，农村集体 “三资”管理工作要以邓小平理论和 “三个代表 ”重要思想为 指导，深入贯彻落实科学发展观，立足于稳定和完善以家庭承包为基础、 统分结合的双层经营体制，切实维护好、实现好、发展好农民群众的根 本利益，按照党的十七届三中全会提出的 “健全农村集体资金、资产、资 源管理制度，做到用制度管权、管事、管人 ”的要求，健金制度、规范管 理、强化监督、加强服务，形成产权明晰、权责明确、经营高效、管理 民主、监督到位的农村集体经济管理体制和运行机制，促进集体经济发 展壮大，促进农民收入增加，促进农村经济社会又好又快发展。当前，要重点抓好以下

21、几项工作：（一）加强农村集体 “三资 ”管理制度的建设。 制度是构建长效机制的基 础，贵在落实。各地要结合实际，切实贯彻落实农业部关于进一步加 强农村集体资金资产资源管理指导的意见，指导和帮助集体经济组织 建立健全 “三资 ”管理制度。在资金管理制度方面，进一步建立健全财务 收入管理制度、财务开支审批制度、财务预决算制度、资金管理岗位责 任制度和财务公开制度；在资产管理制度方面，进一步建立健全资产清 查制度、资产台账制度、资产评估制度、资产承包租赁制度和资产经营 制度；在资源管理制度方面，进一步建立健全资源登记制度、公开协商 和招投标制度、资源承包租赁合同管理制度和集体建设用地收益专项管 理制

22、度。省、地（市）农经部门要加强集体 “三资 "管理制度落实的督促检查， 把制度建设以及落实情况与农村党风廉政建设结合起来、与落实 “四议两公开"工作法结合起来、与村务公开民主管理工作结合起来，一同部署、 一同检查，切实做到落实落实再落实。要加强调查研究，不断完善制度。 近几年，各地为加强集体 “三资 "管理制定了很多规范性的制度，全国已 有超过一半的省 （区、市 ）出台了集体资产、财务管理方面的条例和办法， 但大部分的条例和办法都是税费改革前出台的，有些内容已经不能完全适应新形势和新要求。因此，已经出台农村集体资产财务管理法规的地 方，要根据新形势、新情况、新问题

23、完善相关规定；尚未出台的地方， 则要抓住这一有利时机，抓紧制定有关集体 “三资 '管'理的法规和制度。 要积极配合纪检、监察等有关部门，抓紧研究出台违反集体“三资 ”管理的责任追究规定或办法，更好地维护农民群众和集体经济组织的合法权 益。（二）在稳步开展农村集体 “三资 ”清产核资工作的基础上， 切实强化经 济合同管理。石家庄市建立村级集体财富积累机制的实践，生动地反映 了清产核资、强化经济合同管理在推进集体 “三资 "管理上的重要性，他 们的经验对资源性资产较多、管理不太规范的地方，更具有借鉴意义。 当前，一些地方在资产和资源的管理上还比较薄弱，不少地方村集体到 底

24、有多少资产和资源都不清楚。家底不清产生了暗箱操作、以权谋私、 优亲厚友等行为，导致了集体资产流失、农民群众利益受损害。所以， 摸清家底是做好集体 “三资 ”管理工作的前提。今年中央纪委印发的 （2010 年农村党风廉政建设工作要点明确提出要 “切实抓好村级清产核资 "。 最近召开的全国农村党风廉政建设工作座谈会上，何勇书记特别强调加 强“三资 ”管理必须抓住清产核资这个基础环节，要求 “结合实际部署开展 清产核资工作 "。我们要以此为契机， 认真贯彻落实 工作要点 的要求， 贯彻落实全国农村党风廉政建设工作座谈会的要求，推动开展清产核资 工作。清产核资是一项复杂细致的工作，

25、关系到农民群众的权益，关系 到集体经济组织的权益， 各省（区、市）要认真研究、 统一部署、稳步推进， 争取用两到三年的时间，摸清底数、建立台账，在此基础上切实完善各 项制度，夯实集体 “三资 "管理基础。已经开展清产核资的地方，要巩固 成果，定期进行资产清查，做到账实、账款相符，在建立长效机制上下 工夫。清产核资是基础，关键还要清理规范农村各业承包合同，这是确 保集体资产安全、实现保值增值的重要工作，也是农民群众最关注的工 作。各级农经部门要积极行动起来，深入基层，指导和帮助集体经济组 织依法清理合同、规范合同，指导签订合同、履行合同。学习借鉴石家 庄市的做法，指导制定集体资产有偿使

26、用方案，公开有偿使用项目和标 准，建立健全集体经济发展的积累机制。做好这方面工作，对增加集体 经济收入可以产生事半功倍的效果。（三 ）稳步推进农村集体经济组织产权制度改革。按照中央提出的“鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革试点 ”要求，各地要稳步推进 以股份合作为主要形式，以清产核资、资产量化、 股权管理为主要内容的农村集体经济组织产权制度改革。尚未启动改革 的地方，要有计划地开展试点，力求有突破、有进展。已经开展试点的 地方，要在总结和运用好经验的基础上扩大试点，在完成城中村、城郊 村和园中村等经济较发达村改革的基础上，将改革的对象引向经济发达 程度一般的村，让更多的村集体经济组织和成

27、员享受到改革和发展的成 果。目前共有 175 万个村已经完成或正在进行改革，各地要继续关注 这些村，指导其建立和完善股东大会、董事会、监事会 “三会 ”制度，建 立健全内部经营管理制度，逐步形成激励约束有机结合的现代企业管理 运行机制。深化农村集体经济组织产权制度改革，有两个问题需要引起 大家的重视：一是改制后集体经济组织的发展问题。改制不是分光吃尽， 目的是为了发展，是为了实现共同富裕，完成改制只是第一步。要抓紧 研究探索解决法人地位、注册登记、股权流转等问题，为集体经济组织 创造包括法律法规、政策、资金、项目等多方面扶持的发展环境。一些 地方在这方面已经做了许多工作，要多交流、多研究、多借

28、鉴。二是关 于农村产权交易市场问题。目前，集体资产、资源的发包、出租，集体 资产变卖处置、集体工程项目购建等村级公共资源配置和交易，缺少正 规的公共交易平台，客观上使得集体资产、资源的优化配置不能有效实 现或者便捷高效地完成。 破解这些问题的办法是建立农村产权交易市场， 上海、重庆、成都、武汉等地已经有了积极的探索，并取得了很好的效 果。各地可选择有条件的地方进行试点，以农村土地承包经营权流转服 务中心或者集体 “三资 ”服务中心为依托，构建农村集体产权交易的平台， 为农村经济发展做贡献。（四）继续推进农村集体财务管理规范化建设。要巩固规范化 建设的成果，拓展规范化建设的内容，提高规范化建设的质量。一是强 化民主管理和民主监督。保障农民物质利益和民主权利，是推进农村改 革发展必须坚持的重大原则。一定要让农民群众广泛参与集体“三资 ”管理，严格做到凡涉及集体重大的经济事项、集体 “三资”的使用、维护和 收益分配等，都要依法履行民主程序，实行民主决策、民主管理和民主 监督。二是深化财务公开。要适应形势发展，结合各地实际，不断丰富 公开的内容和