贫困村村级互助资金发展的理论基础与运行条件研究

1、贫困村村级互助资金发展的理论基础与运行条件研究文/ 吕焱级发展互助资金”作为财政扶贫创新模式，已成为农民增收的有效途径，同时也是促进农民组织化、农业产业开发式扶贫在中国取得较大进展的同时，贫困农户因农村金融市场发展滞后，生产性资金缺乏的矛盾越来越突出。上世纪90年代初期以来，以探索缓解贫困农户生产性信贷资金的约束为目标，一些国际组织或国内研究机构在全国各地先后开展了各种小规模的小额信贷和社区基金试点，但都因金融政策的限制和监管不到位等问题没有取得更大的发展。近年来，一些地方的扶贫和财政部门开始尝试将社区基金的模式运用到财政扶贫资金的使用和管理中，在部分贫困村开展了村级互助资金试点，以提高扶贫资

2、金的瞄准性和使用效率。试点实施已有三年多的时间，研究其进展情况、理论基础和运行条件对于在更大范围内推行试点，并结合各地实际情况不断完善管理手段具有重要意义。为此，笔者结合全国情况，重点对湖南省、四川省、重庆市互助资金试点情况进行了调查。化、管理民主化的有效手段，为当地带来了较好的经济效益和社会效益，取得了明显成效：（一）缓解了贫困户生产资金短缺难题，激发了农民群众的生产积极性笔者所走访的村民和基层干部纷纷反映，这笔“出自政府，归于百姓”的特殊扶贫资金，引起了前所未有的重视和关注，农民们纷纷想办法、谋出路，挖掘潜力发展生产，参加培训提升能力，形成了“创业光荣，发展有责”的积极氛围。很多农户告诉笔

3、者，他们用这些1000元5000元不等的从银行贷不到的借款，及时发展了养猪、制豆腐、药材种植、三轮运输等各种适合自家的生产项目，走上了盼望已久的脱贫致富道路。据了解，绝大多数借款农户的生产都收到了不错的效益，不仅能够顺利还款，增收效果也十分明显。（二）提升了农户自我管理能力，丰富了农村民主建设的内涵村级互助资金试点取得的成效2006年5月，国务院扶贫办和财政部联合在14个省（自治区）启动了“贫困村村级发展互助资金”试点工作，探索财政扶贫资金使用管理和农村微型金融发展的新机制和新模式。至2008年底，有扶贫任务的28个省（区、市）已在4122个贫困村建立了互助资金组织，资金总规模达6.6亿元，其

4、中财政扶贫资金4.3亿元，农户配套资金1亿元，其他资金1.3亿元。各地互助资金累计农村金融研究 5OVER STORY封|面|文|章（三）推动了干群关系发展，促进了农村和谐建设在调研中，笔者真切地感受到了基层干部的工作激情、群众广泛参与的热情，以及农户之间真诚相处的友情。在“互助资金”建立运行过程中，一大批财政、扶贫和县乡干部深入村组推进工作，与农民群众的感情不断加深；小组成员在管理资金的过程中增长了才干，锻炼了能力，并体会到了一种难得的荣誉，一批有热情、肯钻研、勤奉献的农民带头人不断涌现；农户们也纷纷表示，有了各方面的关心和扶持，发展生产的路子宽多了，他们感谢党和政府的关怀，以及省市县乡的好

5、干部。这些方面都是“互助资金”设立以来带来的良好效果，对建设服务性政府、培养新型农民、建设新农村都有着深远意义。（四）创新了财政扶贫开发机制，探索了保证资金安全、提高使用效益的新途径特别应该提到的是，由于“互助资金”坚持“民有、民管、民用”的原则，资金归参加试点的全体村民所有，各级政府和村委会只有监督指导的职责，在资金使用上一律不得干涉，这一机制使扶贫资金的安全性得以绝对保证，从根本上解决了财政资金容易被挤占挪用的顽疾。另外，“互助资金”试点创造出组织穷人、瞄准穷人、一次投入、滚动发展、互相帮助、效益多样的新模式，能够使扶贫资金的作用持续放大，资金使用效率也提高到一个新的水平。各级财政、扶贫部

6、门都对这一试点的开展予以很高评价，并表示要将其不断完善、继续扩大，促进财政扶贫资金发挥出更大的效益。面虽然低于商业银行，但门槛仍然较高，因此大多数贫困和低收入农户难以获得贷款。信用社认定的信用户只占到总农户的20%。80%的农户（大部分是中低收入农户）很难从任何正规金融机构获得信贷服务。农户的借贷主要依靠社会关系网络，这种网络对基本生活的支持和应急方面较为有效，但很难从这种网络中获得生产性资金。因此，贫困地区农户对生产性信贷的巨大需求基本没有得到满足，这为互助资金建立和发展，提供了前提条件。二是贫困村资金有较高的边际回报率。经济学的基本原理告诉我们，越是稀缺的资源边际回报率越高，由于生产性资金

7、这个稀缺资源的瓶颈作用，其他资源（如劳动力、山区的牧草）在贫困地区没有得到充分利用，处于闲置或半闲置状态。增加稀缺资源就能增加生产，其他成本却不会大幅度提高，从而能产生很高的边际效率。这也正是小额信贷在较高利率下能够发挥扶贫作用的重要原因。小额度资金的高回报是互助资金在贫困村成功的条件。三是利用贫困村广泛的社会资本能减少资金风险。正规金融部门与农户之间存在严重的信息不对称，在农户缺乏有效抵押品的情况下，信贷风险是相当大的，而且贫困农户小额度贷款也增加了银行的交易成本。为大客户设计的商业信贷模式为小农发放贷款必然因为拖欠和交易成本高而出现亏损。这是商业银行不愿给农户，特别是贫困农户提供金融服务的

8、根本原因。互助资金最大限度地接近了农户，是他们自己的“银行”，大大减少了信息不对称。社区的信息优势和联保的制度安排大大提高了互助资金的安全贫困村村级互助发展的理论基础从试点运行情况看，互助资金能够在贫困地区取得成功，可以达到既扶持贫困和中低收入农户的目的，并能保证资金安全的双重目标。互助资金能取得成功有其自身的理论基础。一是贫困村的多数家庭缺乏政府提供的有效金融服务，主要依赖个人社会关系网络获得资金。在调查中发现，除农村信用社外，只有很少的商业银行向农户发放贷款，而信用社由于在争取储蓄方面与商业银行相比处于劣势，资金规模有限，同时在贷款条件方性。在中国的传统伦理强调名声的道德约束下以及农村“熟

9、人”社会的传统治理下，互助社有了不依靠正规制度安排而保证资金安全的条件。四是农户有自我组织和管理的能力。互助资金的开展，将在家庭承包分散经营条件下的小农通过互助社的平台联系到一起，充分调动了蕴含在农户中潜在的民主意识、自我管理和自我组织能力，大大提高了农户参与村级事务决策的积极性，增强了互助合作的精神，增强了农户的主人翁意识。在实施和管理互助资金过程中，通过不同形式的培训和项目活动的开展，进一步提高了农户自我组织、自我管理的能力和水平，为互助资金成功运行奠定了基础。五是互助资金借贷产品有自动瞄准穷人的机制。在互助资金借贷产品的设计上，借鉴了小额贷款的理念。穷人在任何社会都是弱势群体，为保证优惠

10、资源到达穷人手中，需要高昂的监督成本。小额信贷的出现，在一定程度上改变了这种状况，主要原因是利用了其自动瞄准机制。首先，资金由贫困人口自己拥有和管理，减少漏出的可能性。其次，利用小额度、市场化的利率和分期还款等技术，一方面减少穷人使用资金的风险并提高了可持续性，另一方面提高了富人使用资金的成本。从而使穷人受益的可能性大大提高。的村开展互助资金项目，其互助资金的使用率远远高于政府直接安排、条件较好、产业发展有一定规模的村。2、充分的宣传发动利用参与式工作程序和扶贫资金互助社的民主组建程序，实实在在地发动和动员群众，是村级互助资金成功启动和可持续发展的关键。通过这样的过程，广大村民或互助社社员才能

11、够把这样的项目或组织看成是自己的，从而产生主人翁感和管理好互助资金的责任感，才会在自己参与、受益的同时，主动监督自己选出的理事会成员是否能按照互助社宗旨和规章制度办事。从试点情况看，越是宣传发动做得好的村，村民和互助社成员的参与程度也越高，他们的发言权和决策权就越能得贫困村村级互助资金进一步发展需要的运行条件(一)村级互助资金发展的内部条件1、合适的项目村以信贷为基础的互助资金成功的先决条件是农户对小额度的资金有需求，且不能从其他渠道得到满足。从试点地区的情况看，对小额资金的需求不仅受到当地农村经济发展水平和经济结构的影响，而且也与当地金融机构（特别是信用社）现有的金融服务有关。一般而言，经济

12、发展水平较高和信用社覆盖农户比例高的村不适宜开展互助资金项目。在这样的村发展互助资金，如果借款额度小，基本上没有需求。在资金总额一定的情况下，提高借款额度就只能服务少数农户，而这些农户一般都能从信用社借到资金。最终的结果是不仅不能扶贫，而且与信用社形成竞争。在少数条件好的试点村和部分推广村中，已经发现小额资金贷不出去或者为了把资金贷出去而变相垒大户的情况发生。所以，在全国更大范围试点时应优先选择缺乏金融服务的贫困村发展村级互助资金。同时，应避免在一些各种矛盾突出的村实施项目，否则很难利用社会资本来减少资金的风险，成功的可能性很小。已经发现，有部分推广村村内矛盾严重影响互助资金的运行，而且容易产

13、生新的矛盾。通过公开竞争来选择项目村是排除矛盾比较突出村的较为有效的手段。根据笔者调查发现，在通过竞争产生的、对小额资金有需求、村内人际邻里关系正常和农户参与积极性高到保证，互助社的运行便越正常。只有这样，才可能形成民主和有效的决策及监督机制，避免资金被少数人控制，减少和消除社会矛盾，保证项目目标的实现。3、合理的管理制度（1）内部控制制度。互助社内部需要合理设置岗位，确保不同岗位之间责权分明、相互制约、相互监督，形成相互制衡机制。从试点的情况看，难点是建立有效的内部监督制度。这不仅需要有专门的监督人员，还需要有明确的监督机制和程序，如对借款的发放和回收以及互助资金的财务情况进行定期公示。监督

14、人员的能力也至关重要，如能看懂财务报表和理解信贷程序。而解决监督人员的能力和水平问题往往比提高管理人员的能力还要重要。（2）资金管理制度。包括借款条件、审批、发放、回收、公示及报表等制度。重点是要把握好借款条件和控制借款额度，杜绝人情借款和防止少数人受益。及时填制和上报各种借款和还款信息表以及收支情况表，并定期公示，接受群众监督。（3）财务管理与核算制度。包括现金管理、印鉴管理、会计档案管理、会计移交和核算制度等。财务制度既要尽可能符合国家相关规定，同时要尽量简化以便适合村级的管理能力和水平。互助社需要建立起基本的会计核算体系，如农户借还款台账、简单的会计分类账及会计报表等。财务制度不健全或没

15、有得到执行已经在部分推广村造成了账实不符的严重的后果，为违规操作留下了空间，也为资金安全留下了隐患。（4）风险防控制度。使用财政扶贫资金扶持的村农村金融研究 7OVER STORY封|面|文|章级互助资金，要坚持“不出村、不吸储、不分红”的原则，一方面要符合当前国家金融政策的规定，更重要的是防止金融风险。通过入社社员缴纳一定规模互助金（一般不低于借款额的1/10）来增强所有权意识和参与意识。还要提取一定比例的风险准备金，以应对借款农户（特别是贫困户）在生产、经营过程中因不可抗拒而出现的风险。同时，应建立互助社的退出机制，对未照章办事、管理混乱、运转不正常的互助社予以警告和退出，同时追究相关人员

16、的行政和经济责任。对于试点规模较大的省（市），还可考虑在村以上的层面按照互助资金总额提取一定比例的风险防范资金，以抵御自然灾害等因素所带来的大面积风险。4、必须的小组联保制度在早期发展阶段，互助小组具有重要的作用，不仅能进一步减少信息不对称，而且能充分利用农村“熟人”社会的相互制约力量，强化社会监督并有利于相互帮助，有利于形成农村新型的互助合作关系。5、适用的借款产品设计一是小额短期。可以更好地瞄准贫困人口，满足更多中、低收入农户在生产、经营过程中对资金的临时需求，在近几年内，贫困村互助资金借款的最高限额应不宜超过5000元，借款期限不超过12个月。二是分期还款。采取整借零还的方式有利于减轻借

17、款人一次性还款压力，加快资金的周转，提高农户当家理财的能力，普遍受到试点村农户的欢迎。同时，分期还款还可以降低风险。三是相对较高占用费率。根据湖南省试点情况分析，要确保占用费收入能够覆盖互助社的操作成本，保证管理人员每人每年有500元1000元补助，并弥补工作经费，互助社一年占用费收入应该在8000元10000元左右。因此合理确定占用费率下限（不低于同期农信社利率，一般应在8以上），才能实现互助社内部运行的可持续。联保、小额、分期还款和适当的高占用费率是保证互助资金扶贫性质的重要手段。借款产品不是固定不变的，需要根据不同的发展阶段设计不同的产品，以满足变化了的市场状况和需要。这都需要理事会的管

18、理人员不断提高管理能力，在基本原则和灵活性方面达成合理的平衡。同时，也需要得到外部监管机构在技术和政策方面的指导。6、坚持“互助资金”的扶贫性质。一些村的借款对象与典型扶贫对象之间还存在偏差。资金管理小组成员解释，低收入农户的资金营运能力较弱，借款安全性和运转速度均不及较高收入农户，为保证资金的安全可持续，批准意见往往会倾向于较高收入农户，这是资金运行过程中自然选择的结果。但是，“互助资金”作为财政扶贫资金的一部分，其用于扶贫的性质不能改变，一定要在实践中把握瞄准贫困人口的原则，确保贫困农户切实受益。这一客观现象，可从贫困试点村的选择、试点村内贫困户的选择这两方面予以约束。各地可采取公开投票评选贫困户、细分法保证最贫困村民入选、为特困户配送“阳光股”、扶贫对象“年度轮换制”等各类措施加以解决。更要防止村民在使用过程中把“互助资金”随意乱借甚至私分。(二)村级互助资金发展的外部条件1、地方政府的高度重视由于村级互助资金项目需要做许多细致的工作，需要大量的人力和物力投入，没有地方政府的支持，仅靠扶贫主管部门是没有能力完成的。根据调查的试点情况看，当地党委和政府对试点项目都高度重视，书记、县长亲自抓。在党委、政府的督促下，有关部门特别是扶贫办、财政局及各项目乡政府，都调动了大量的力量并在财力上给予必要的保障。一些试点