论我国自然资源法的几个问题

1、论我国自然资源法的几个问题    【作 者】姜建初 【作者简介】姜建初郑州大学法学院副教授 在世界上，自然资源法以单行法规形式出现以来，发展至今，已有近200年的历史了。20世纪中叶，资源危机、环境问题所唤起的资源合理利用主义和资源保护主义，推动自然资源法进入了一个新的发展时期。我国自然资源法是法制建设的重要方面之一。但从发展来看，当前仍然处于初期建设阶段，与先进国家相比，自然资源法在体系结构、法权配置、制度建设、立法技术、司法实践、法学理论上都还有着相当的差距。如何完善、发展我国自然资源法，是自然资源法学的基本课题。从对现行法律的分析和发展方向来看，我

2、国自然资源法中的下列问题，是需要进一步深入研究的。 一、资源物权的专门和定型化。 资源物权，是开发、利用、营造、保护自然资源的各种权利，是自然资源法的基本内容。从土地物权的基础上分化出各种资源物权，如水权、林权、矿权、渔权等，再从各种资源物权的基础上产生各种专项的资源利用权，是资源物权的专门化发展，结合资源上承载的社会公益和权属主体利益，对各种资源物权的各个方面，如权益内容、保护方法、转让限制、权利相向的资源义务，权利的取得、变更和终止，资源物权与资源管理的关系等，给以完整的规定，是资源物权的定型化发展。资源物权的专门化和定型化发展表明了资源物权的发达，反映了日益发展的资源社会经济关系，同时也

3、为日益发展的资源社会经济关系提供了相应的法律规范和法律保护。我国自然资源法关于资源物权的规定，仍是比较简单粗陋的，除受到经济体制改革尚未完成的影响之外，与我国资源利用的社会经济关系的不发达也直接相关。正如社会分工的发展促进了经济进步一样，资源物权的专门化和定型化也可以促进资源的开发、利用和保护。随着经济阶段从粗放型转为集约型，我国资源开发、利用、保护的社会经济关系已经并将进一步发展，自然资源法适应这种发展，把资源物权进一步专门化、定型化，是一个必然的趋势，也是自然资源法制建的重要任务之一。 二、资源作为商品流转的必要性。 按我国现行的自然资源法规定，大部分资源是不能作为商品进入市场流转的，这对

4、保护社会关系的稳定，保障社会主义公有制有一定的意义，但却对资源的开发、利用造成了一定弊病。资源不能作为商品流转，意味着资源将长久被一定主体占有，其他能更好地利用这一资源的主体则不可能通过流转获得资源，从而限制了资源最佳利用的可能性。资源不能作为商品流转，在一定的意义上意味着无价，无价则不能计入成本，不能进行经济核算。从而使资源的浪费、破环、闲置、废弃的现象大量发生。资源作为商品进入市场，通过市场规律的作用，可以增强经济核算，促进开发利用；通过流转，具有了能向最佳利用主体移转的可能性，对于资源的合理利用、开发和保护有着不可低估的意义。不仅如此，资源大多属于不动产，在市场上流转的实际上是资源物权而

5、非资源本身。在社会主义公有制的基础上通过一定的价格、一定的期限转让资源物权，并增加资源转让税，也是增加国家财政收入的重要途径。资源作为生产要素的一种，进入市场，意味着生产要素市场的拓展，也意味着商品经济的深化。我国城镇的国有土地使用权已开始进入市场，在经济改革的过程中，逐渐让更多的资源进入市场，是社会主义市场经济的一个重要方面。在自然资源法中，如何把保护社会关系的稳定，保障社会主义公有制与通过商品流转使资源的开发、利用完善地结合起来，促进资源流转关系的发展，是我国自然资源法面临的又一项重大任务。 三、资源产业的崛起。 资源产业，是通过社会投入进行保护、恢复、再生、更新、增殖和积累自然资源的生产

6、事业。在以往历史上，人类进步和社会发展经历了长期的自然资源相对充裕的时期，形成了自然资源取之不尽，用之不竭的观念，但资源危机使人们不得不正视一个严酷的现实：地球上的资源是有限的，人类对自然资源无休止的索取，而不给以相应的回报，会使自然资源遭受破坏、耗竭，同时也危及了人类自身的生存，通过人力改善、提高、强化自然资源的再生能力，从而发展资源的供给能力，是消除资源危机，改善资源状况，改善人类与自然关系的一条必然途径。从物质生产领域划分出新的产业资源产业，已是势在必行。资源产业与现行经济产业的一个根本不同，在于其它产业都是以利用资源为生产内容的，而资源产业却是以生产资源为生产内容的。由于其它产业的始端

7、（索取资源和能量）和终端（抛弃废物）都与自然资源有关，生产资源的产业就处于其它所有产业的终端和始端，不仅成为其它产业的基础，而且还是最终完成者。更精确地讲，应是转换者，即把原来被废物破坏的自然资源经过改造后，再使其进入生产领域，资源产业的崛起，不仅必要，而且使人类的生产活动的概念有了一个重大变化，改变了人类单纯利用自然资源的状况，使被动地保护资源转变为主动地发展自然资源，开拓了人与自然关系的新内容和人类活动的新方面。我国是一个历史悠久的大国，悠久的历史使自然资源破坏的状况十分严重，众多的人口更加重了现有资源的承载，发展资源产业是解决我国资源问题、环境问题的根本出路，对于整个经济和社会的发展都是

8、意义深远的。 四、资源管理体制的改革。 长期以来，我国经济体制中的经济行政是以行业和部门管理为重心的。进行自然资源法制建设以来，资源管理与行业管理以何者为重心，以什么方式相结合，中央管理与地方管理相互关系如何等问题，并没有真正地解决。在现行的自然资源法所设立的资源管理体制中，资源管理、资源行业管理与其它经济行业、部门管理之间的关系，中央与地方的管理关系是模糊的，资源行政与资源物权的关系是不完整的。因此，资源管理的职责难以全面确立，各种资源管理关系难以规范化、制度化、统一化，造成资源管理实践中的许多重大缺陷。其一，资源管理政出多门，不分主次，各部门之间在权力配置上互相纠缠、攀比竞争、各不相让，地

9、政、矿政、水行政中多方行政主体并存、各自为政的混乱局面，严重地破坏了资源管理的统一性；其二，资源管理内容遗漏、职责空缺，许多重大的资源管理事项尚属空白，许多重要的资源管理职责无人承担，在资源管理的整体方面，仍缺乏完整性、严密性；其三，资源行政与资源物权的关系极为混乱，各自为政的资源管理令人无所适从、晕头转向；多方管理的资源事项，手续繁琐、重不堪负；无人管理的资源事项，不是放任自流，就是使资源权益得不到有效保护，混乱的资源管理体制使资源法律的遵守和执行两方面都困难重重，直接影响了资源法律在社会中的全面实现；其四、资源管理中缺乏社会参与，在重大的社会事项上实行社会参与，不仅是政治、经济民主化的重要

10、内容，也是沟通资源主体与资源权属主体相互关系的重要方式，社会参与是资源管理体制所应给予体现和发展的，但在我国自然资源法中，这一原理却是付之阕如的，所设立的资源管理体制仍囿于传统行政管理的方式和范围。自然资源，是人类社会的自然基础，资源效益不仅关系到经济效益，而且关系到其它的社会效益和环境效益。这样，把发生管理的基点立足于经济行业和部门管理的原理，就显得陈旧和片面了。自然资源所显露出来的越来越多的重要性，要求人们把管理的重心建立在资源管理上，并发展资源管理中的社会参与，这是现代资源管理的基本原理。按照这些原理确立新型的资源管理体制，必然带来资源管理体制的改革，必然引起自然资源法中资源行政内容的更

11、新和发展。五、资源行政职责的规范化。 在资源利用活动中，资源职能主体的行为机制和权属主体的行为机制是截然不同的。权属主体的行为机制是资源权属和资源利益的相关性，是资源权益与资源义务的相对性。资源权属与资源利益不相关，资源权属便是无意义的；资源义务不与资源权益相对应，资源义务就容易落空，资源物权的规定就不能实现利用和保护自然资源的立法目的。资源行政的内涵，是资源之上的社会公益，它与职能主体及其成员个人没有直接的相关利益，资源之上的社会公益的损害并不意味着职能主体及其成员个人的利益损失。因此，推动资源行政行为机制的不是资源权益的直接相关，而是基于社会公益而设立的各种制约关系：上下级之间的相互制约，

12、同级各部门之间的制约，资源权属主体基于个体权益与资源职能主体的制约，社会公共团体基于自身所代表的社会公益对资源行政的制约，资源行政人员自身的奖惩责任和职务升降对资源行政的制约等，共同构成了行政行为机制的发生条件。没有这些制约的行政，是不受拘束的行政，是为所欲为的行政，也是不负责任的行政，我国自然资源法中有关资源行政的内容，没有完整地体现行政法的制约原理，由此而造成的一个突出问题，是与行政诉论法的脱节。资源行政职责，是资源合理利用和保护的重要方面，是实现和维护资源之上的社会公益的基本内容，也是资源利用中的社会公共秩序的基本保障。资源职能主体及其成员能否合法、正当、尽职地履行行政职责，无疑是关系重

13、大的，而保证资源行政职责履行的，则是资源行政职责的规范化。资源行政职责的规范化，不仅是指职责内容的完整确立，还包括在制约原理基础上的职责履行的规范化，资源行政之间关系的规范化，资源行政与资源物权之间关系的规范化，资源行政法律责任的规范化等，这些内容均是我国自然资源法进一步发展、完善的重要内容。 六、资源特别职能主体的设立。 从单行法规形式的自然资源法发展以来，在资源行政中，资源特别职能主体的设立一直是一个重要内容。资源管理、资源监督、资源保护等不仅是一项社会管理，而且是一项专业性很强的技术。对一批专业人员赋于特别公职的身份，使其担负起日常、定期、不定期的资源管理工作，维护资源开发、利用、保护的

14、正常秩序，监测资源状况的变化，对于自然资源是非常重要的，也是自然资源执法活动的重要内容。在我国现行的自然资源法中，特别职能主体的设立及其职责内容、职责履行方式、职责权限的规定，是十分不足的。除森林法设有护林员，渔业法设有渔政检查员外，地政、矿政、水行政、草原行政等基本的资源行政中，都缺乏特别职能主体的内容，这对我国的资源管理和资源保护是非常不利的。在一定的意义上，资源特别职能主体的有无，其专业素质的高低，是一个国家的资源管理水平的一个重要侧面。我国资源利用率不高，资源保护活动难以深入、持久地开展，资源经济活动秩序混乱，自然资源法的执行不力等，在一定程度上与缺乏特别职能主体是不无关系的。虽然，我

15、国资源特别职能主体的设立在当前所遇到的主要阻碍是财政经费不足和劳动人事制度的牵制，但更长远、更潜在的困难，是专业训练、社会实践和相应制度的缺乏。在不太长的时期内，尽可能快地进行我国资源特别职能主体的组织建设和制度建设，是我国自然资源法中有待发展的主要任务之一。 七、资源法律制度和自然资源法学的发展。 在现代自然资源法的发展中，把社会实践中资源合理利用的成熟方式和资源保护的成功经验总结出来，把资源理论中可操作的资源合理利用和资源保护的科学方法提练出来，规定在自然资源法中，与资源物权、资源行政、资源行政与资源物权的相互关系等方面结合起来，形成各种完整、严密、有效、相互联系的资源法律制度，是现代自然

16、资源法发展的主流趋势和基本特色。自然资源法中所设立的资源法律制度是否完整、严密、行之有效，能否形成资源社会活动中长期、稳定、富有综合效益的资源合理利用的社会机制，能否实现自然资源法律的立法目的，是评价一国自然资源法质量高低的基本标准。在资源法律制度的建设方面，我国与资源法律发达的先进国家相比，存在着一定的差距，主要表现在两个方面：其一、已经设立的法律制度的完整性、严密性有缺陷，在法权配置、主体关系、事项内容、履行程序、实现方式、法律责任等方面的制度内容、制度原理上有遗漏、空白、不明确、不协调、不统一之处，这与我国自然资源法学研究的不发达是直接相关的；其二、在吸收国外先进的资源法律制度方面存在着

17、不足，这与对国外自然资源法的历史发展、现行状况、发展趋向的研究及国情研究和制度原理研究等方面的基本缺乏是直接相关的。任何一种法律都是人的创造物，而非自然存在物。从法律的发展来看，它既是一种发现也是一种创造，法律制度的发展，受着两方面的推动：法律实践的发展和法学理论的发展。仅从法学理论来看，我国自然资源法学研究的现状是极难令人满意的。自然资源法的研究机构、研究人员寥如晨星，无论是单项自然资源法，还是自然资源法的整体研究，其成果犹如凤毛麟角，这与我国自然资源遭受严重破坏、毁损、浪费、闲置的状况形成鲜明对照，与我国自然资源法的发展任务形成一种极具讽刺意味的强烈对比。没有理论指导的实践是盲目的实践，是

18、混乱的实践，自然资源法律制度的发展有待于自然资源法学研究的发展。 八、资源诉讼的专门化。 我国自然资源法规定了资源纠纷的行政处理在先原则，规定了可以选择行政处理、行政复议等，这对保护社会公益，及时解决权属主体之间的纠纷是很有意义的，但也使资源诉论复杂化了。在许多情况下，权属主体之间的纠纷、权属主体与职能主体的纠纷纠缠在一起，难以确定诉讼关系的确切性质。资源本身的特殊性，资源利用活动的特殊性决定了资源诉讼与一般的行政诉讼、民事诉讼有着一定的差异。自然资源是一国经济和社会发展的物质基础和环境条件。我国虽然是一个资源大国，但人均占有资源量却远低于世界平均水平，说明我国的资源状况是不容乐观的；生产力水

19、平、社会文化水平的低下所带来的资源严重破坏的状况走向现代化的过程中的经济发展和社会生活水平提高必然造成的沉重资源负载，都有加剧我国资源状况恶化的可能性。自然资源的重要性，我国资源状况的严重问题和资源诉讼的特殊性联系起来，使得把我国的资源诉讼给以专门化，就成为一个值得考虑的问题。法律发展的重要实践之一是诉讼实践，资源诉讼的实践是自然资源法发展的重要过程，资源诉讼的专门化将更有利于发挥自然资源法的作用。土地法院、水事法院、矿业法院等专业法院的存在，表明资源诉讼的专门化有一定的社会基础。我国也有设立森林法院的意图，把自然资源的概念引进诉讼之中，把森林、土地、水事、矿业等法院合并一体，成立资源法院（或资源环境法院），应该是自然资源法的一种水到渠成的历史发展，也是与资源诉讼的特殊性和自然资源的重要性相适应的具有重大意义的发展。九、自然资源法与环境法的部门化。 自然资源和自然环境的概念在意义上是相通的，自然资源的合理利用、保护、营造的各种制度，既有经济的意义，也包含了环境保护的意义。社会事实已表明，仅仅把环境保护局限于对污染的环境进行治理上，是过于狭隘了，环境保护的含义还深深植根于资源的合理利用和保护之中。自然资源的合理利用和保护同时意味着环境的保护，自然资源的