关于建立我国国有资本经营预算制度的框架设计(1)

1、关于建立我国国有资本经营预算制度的框架设计(1)(1)内容摘要：我国国有资本经营预算制度设计的目标应当 是提高国有资本经营效率。我国国有资本经营的预算制度应 是一种克服了政府的社会管理者职能和资本所有者职能的 双重矛盾的“政府预算制度”，是一种明确了国有资本产权 主体并实现了产权主体人格化的“出资人预算制度”，是一 种实现了两权分离和克服了国有资本代理人问题的“法人预 算制度”。关键词：国有资本经营预算制度制度设计国务院国有资产管理委员会目前正积极协调有关部门， 抓紧研究建立国有资本经营预算制度的方案，以落实中共十 六届三中全会提出的建立国有资本经营预算制度的任务。鉴 于此，笔者提出一个建立国

2、有资本经营预算制度的框架设 计，以供各界讨论。一、我国国有资本经营预算制度设计的目标应当是提高 国有资本经营效率国有资本经营预算制度可以定义为对国有资本这种经 济资源进行配置的规范性制度安排系统。为什么要建立国有 资本经营预算制度从世界各国管理国有企业和国有资本的 一般实践来看，建立国有资本经营预算制度的目标是提高国有资本和国有企业的运营效率。同样，我国建立国有资本经 营预算制度的目标也应当是提高国有资本和国有企业的运 营效率，而不是借此加强对国有经济的计划管理或强化国有 企业的垄断等等。关于这一点，中共十六届三中全会的有关 文件已经明确了这一思想。中共十六届三中全会决定提 出：要“建立国有资

3、本经营预算制度和企业经营业绩考核 体系”， “积极探索国有资产监管和经营的有效形式，完善授权经营制度”，“督促企业实现国有资本保值增值，防 止国有资产流失。”中央的这一精神已经体现了建立国有资 本经营预算制度是提高国有资本和国有企业的运营效率的 指导方针。从现实看，我们只有把建立国有资本经营预算制 度定位于提高国有资本和国有企业运营效率这一目标，才能 消除目前有关建立国有资本经营预算会导致“国有企业改革 走回头路”，“经济领域的计划、集权方法会死复燃”等等 担心和模糊认识。国有资本经营预算制度是对国有资本经营与监管体制进行的制度创新；它已经脱离了传统经济体制的 本意，表达的是一种在市场经济条件

4、下的政府如何驾驭国有 资本的方式，即国有资本经营的监管方式；它以提高国有资 本和国有企业的运营效率为使命。二、我国国有资本经营的预算制度应是一种克服了政府 的社会管理者职能和资本所有者职能的双重矛盾的“政府预 算制度”政府预算是政府的基本财政收支计划。国有资本运营的 预算制度作为一种政府预算制度，它依然存在于政府预算范 围之内，政府必须作为国有资本的所有者行使必要的运营与 管理职能，以促使资本的保值增殖。但是，这一预算制度不 同于现存体制下的把政府的公共管理职能和资本所有者职 能合二而一的政府预算，而是将两种职能严格分开的新型政 府预算，即国有资本经营预算是政府复式预算或多元预算的 一个相对独

5、立系统，是政府管理国有资本的一种工具。正是 在这一意义上，国有资本经营的预算制度即是国有资本经营 的政府预算监管制度，这种制度可以从根本上克服政府在同 时履行社会管理者职能和资本所有者职能上的矛盾处境，实 现两种职能的实质分离，并为彻底剥离资本所有者职能创造 制度条件。其特点是：第一，宏观性，即它是政府对国有资 本的宏观管理制度。它安排的是国有资本经营的主要收支项 目。第二，总量性，即它是政府对一定范围内全部国有资本 经营的收支预计。其范围可按中央政府和地方政府事权的划 分而定。第三，指导性，即政府对国有资本经营的预算不是 像政府公共预算那样具有强制约束力，而是一种激励性约 束。这种激励性约束

6、主要是既刺激国有资本经营的各种机构 和实体努力达到预算目标，又约束其经营过程各种人为偏离 目标的因素。第四，规范性，即国有资本经营预算是法律性 文件，是对国有资本经营机构和实体以及预算主体本身都具 有法律约束力的规则。如果违犯则必须承担相应的法律责 任。第五，政策性，即国有资本经营预算是政府国有资本经 营的年度政策菜单，表现为国有资本各机构、实体以及预算 主体在预算年度内可以运用的各项政策。第六，独立性，即 国有资本经营预算独立于政府多元预算中的其它预算而存 在，具有自己的独立体系。三、我国国有资本经营预算制度应是一种明确了国有资 本产权主体并实现了产权主体人格化的“出资人预算制度” 出资人即

7、资本的投入者。国有资本的出资人是谁市场经 济条件下的国家作为公众政治选择的结果是民意的代表和 公共管理者，应不能拥有自身的利益。但作为全民财产的国 有资本又只可能由国家承担所有者的职能。这两大职能的矛 盾决定了国家必须将国有资本的所有者职能剥离出来，出让 给另外一个机构-这个机构是一个依法成立并依法运作的 受托了国有资本实际所有权和国有资本的占有、使用、处分、收益等项权利的国有资本运营组织，即法定的国有资本出资 人。出资人是国有资本的法定所有者和国有资本的法定产权 主体，具有法律上独立的人格和自身独立的利益取向；它既 不具有政府及其部门的属性，也不具有完全的企业属性，而 是一个专司国有资本经营

8、的具有赢利性质的事业化特设社 会机构。人格化的出资人机构的存在克服了传统体制下国有 资本产权主体模糊乃至虚置和产权主体难以实现人格化以及委托人问题严重等等弊端，为国有资本独立运营提供了理 论依据和实践支持。出资人一方面依法受托于政府行使对国 有资本的实际所有和占有、使用、处分、收益权，另一方面 又必须将这些权利的相当一部分剥离出去，委托给国有企业 和其它国有资本控股参股的各类企业。因此，出资人必须对 其经营的国有资本的收入、支出和国有资本的存量、增量及 流量进行预算监管。这种出资人预算具有如下特点：第一，中观性，即出资人预算是出资人对所辖范围的国有资本经营 状况的收支预计。政府委托的出资人可以

9、有中央和地方两 级，地方又可根据实际情况分为省市县等层次；同时，出资 人机构还可以分领域和行业进行组建。所以，出资人属于中 观层次的预算主体，其对国有资本经营的预算监管也属于中 观预算监管。第二，可操作性，即出资人预算是一种可执行 的具体预算。出资人对于国有企业和国有资本控股参股的企 业进行预算监管，并对国有资本的存量、流量、增量进行预算运营。第三，法律约束性，即国家立法机构制订的“国有 资本出资人法”、“国有资本经营政府预算法”对出资人及 其预算进行法律约束。出资人依照“出资人法”并以预算的 形式对委托人负责和行使法律赋予的权利，承担应有的法律 义务。第四，独立性，即出资人是独立的预算主体。

10、第五， 可监管性，即接受同级具有法律效力的“国有资本经营政府 预算”规范性监管而不是行政性管理。四、 我国国有资本 经营预算制度应是一种实现了两权分离和克服了国有资本 代理人问题的“法人预算制度”国有资本经营效率低下的症结一方面是作为国有资本 经营组织的国有企业将不可避免地产生代理人问题，即代理 前的逆向选择，代理后的道德风险和内部人控制；另一方面 是作为国有资本所有者的政府部门总是易于过度干预企业 事务，导致政企不分。而法人预算制度彻底克服了来自这两 大方面的矛盾。法人预算制度有两方面的含义：一方面是国有企业和国 有控股企业作为法人必须按照出资人的要求进行预算管理，建立起严格的法人预算制度；

11、另一方面是出资人本身也是法 人，它必须对自身进行预算约束，即建立起一种自我管理的 法人预算制度。出资人法人预算制度的建立表明了出资人的 二重任务：一是对所辖国有资本运营的任务；二是对自身的 管理任务，即出资人对国有资本保值增值的追求不仅是受托 运营与搞好监管，而且也是为追求自身利益而努力。出资人在经营与监管自身的过程中同样是一个市场的参与者。出资 人在一定程度上和范围内的赢利性法人性质可能是国有资 本经营预算监管制度不同于一切现存的国有资本经营制度 的根本所在。因为我国现在和过去的国有资本经营制度要么 将国有资本经营的主体作为一个纯粹的政府机关，要么作为 一个类似于政府的行政机关。现在的“国资

12、委”虽被中央明 确为“特设机构”和所谓的“出资人”，但在当前情况下，其行政机关的的属性是显而易见的。国有资本经营主体的行 政性质将永远克服不了国有资本经营过程的弊端。法人预算 制度有这样一些特点：第一，微观性，即法人预算制度是单 元资本预算。国有企业、国有控股企业和国有资本出资人都 是一个单元实体，其预算制度是对微观个体的规范。第二， 指令性，即法人预算制度是国有资本的年度运营任务书，是 出资人和国有企业、国有控股企业根据有关国有资本运营政 策、法规和预算收支安排制定的实施计划，必须尽可能得到 完成。第三，利益性，即法人预算制度就是在既定的约束条 件下追求利润最大化。至于国有资本的公共生产属性

13、则必须 在预算中静态地规定下来，构成既定的约束条件。譬如垄断 企业的价格管制就是公共生产属性的既定约束条件，但垄断 管制价格一旦确定，企业就会通过降低产品成本，追求利润 最大化。五、我国国有资本经营预算制度的组织构架设计国有资本经营预算制度的组织构架由以下三大系统组 成：第一，国有资本经营的政府预算制度的组织系统。各级 政府国有资本经营的预算部门为国有资本经营预算的编制 机构，现阶段的“国资委”可逐步地过渡为这样一个机构；各级人民代表大会常务委员会下设的国有资本经营专门委 员会为国有资本经营预算的审议与监督机构，各级财政部门 为国有资本经营预算的执行机构。 各级国有资本经营预算由 同级政府预算

14、部门编制后，送同级人大国有资本经营预算专 门委员会审议，通过审议的预算草案提交同级人民代表大会 讨论通过并形成法律文件，然后交同级政府财政部门执行。各级人大国有资本经营预算专门委员会负责预算的跟踪监 督。第二，国有资本经营的出资人预算制度的组织系统。各 级政府将国有资本产权委托给若干出资人，出资人成为了法 定的国有资本所有者。出资人机构可设置为“国有资本基金会”或“国有资本控股会”。各级人民代表大会颁布国有 资本出资人法、国有资本经营政府预算法和国有资 本出资人预算法以规范出资人行为及其责权利；出资人预 算制度依法接受国有资本经营政府预算制度的指导和约束；各级人大国有资本经营预算专门委员会和各

15、级政府财政部 门负责依法对出资人预算执行情况进行检查。出资人即国有 资本基金会在接受法制性的外部监管之外还必须设置自我 约束的内部监管机制，以保证预算制度的全面贯彻执行。出 资人机构的领导职位采取社会选聘制，由社会贤达、有关专 家组成临时评委会决定高管人员的聘用和解聘。第三，国有 资本经营的法人预算制度的组织系统。这一系统包括两方 面：一是国有企业和国有控股企业的法人预算制度的组织结 构；二是出资人的法人预算制度的组织结构。一方面国有企 业和国有控股企业的法人预算制度实际是指标化的经营管 理制度。企业预算既是出资人预算的具体化，又是企业自身 经营目标的制度化。高度的计划性是现代企业进行社会化大 生产的特征，企业内部各个机构组织的协同配合是完成预算 的内部保证，出资人的外部控制是企业完成国有资本经营预 算的外部条件。出资