江苏现代：地方政府融资平台风险管理之三 ----- 平台债务风险管理

1、知识是浩瀚的海洋 地方政府融资平台风险管理之三 - 平台债务风险管理【摘要】地方政府融资平台的一个主要风险就是负债水平过高，因而对于地方融资平台债务风险的管理是风险控制的一项重要内容。【正文】一、政府融资平台债务风险管理原则和目标（一）政府融资平台债务风险管理遵循的原则1、全面性原则。政府融资平台债务风险管理体系的内容应该全面地反映所有影响地方政府融资平台风险的各项要素。不但要考核过去的情况，而且还要预测未来的发展趋势；不但要考虑对象本身的情况，而且还要研究环境对其产生的影响。2、科学性原则。是指根据经济金融的联系，政府融资平台债务风险管理体系应当反应两者之间的关联性，遵循客观经济规律，符合科

2、学理论和依据。3、时效性原则。要求政府融资平台债务风险管理体系能全面反应经济金融的最新动态，在时间上具有连续性，内容上具有连贯性和可比性4、可操作性原则。是政府融资平台债务风险管理体系选取的指标、函数、临界值等要较容易取得资料来源，易于分析，有利于操作，对平台的风险情况及时做出预警，对于通过预警函数得出的数值，能相应的找到风险源与控制风险的措施。5、系统性原则。是指政府融资平台债务风险管理体系要从整体上考虑，相互衔接比较密切，不能片面，以免使各个步骤之间相互独立。6、柔性原则。主要是指风险预警的数值标准，要留有一定的伸缩空间和变动余地，使得地方政府融资平台的经营活动有一定的灵活性，又不会影响地

3、方政府融资平台的整体状况。（二）政府融资平台债务风险管理的目标1、准确反映当前政府融资平台风险状况。从政府投融资平台风险内涵入手，反映政府投融资平台运行状态和风险程度。2、准确预测政府融资平台债务风险运行走势。政府融资平台债务风险管理体系应该能从现行的投融资风险状况的基础上预测未来走势，从而在出现重大风险之前及时发出信号，起到预测和预警作用。二、政府融资平台债务风险评估在现有债务风险评估手段中，主要贷款分类法、财务分析法等，这些方法能够较为真实、客观的反映出平台承债规模、财务风险等。但是，值得我们关注的是，通常的企业债务风险评估体系有一个前提条件，即企业的经营具有明显的市场行为，或者说是以盈利

4、为目的的企业，自身的财务指标和管理能力是其经营业绩的一种真实反映。但是政府融资平台具有明显的政府行为特点，其经营业务主要是公益性质或准公益性质的，项目本身并不直接创造现金流。如此以来，脱离了前提的通用债务风险评估方法可能无法真实反映平台的债务风险状况，进而导致无法对平台债务风险做出充分判断。基于上述分析，在评估政府融资平台债务风险时，运用传统评估手段不能全面、真实、客观反映出债务风险，为平台发展埋下了潜在风险。在此基础上，结合政府融资平台面临的现实问题以及经验积累，现代集团提出对政府融资平台的债务评估，除对平台自身债务评估以外，仍应重点分析地方政府财政财力、收支关系、负债水平和履约意愿，从而弥

5、补现有评估手段的不足。（一）政府融资平台自身债务风险评估1、财务分析：财务分析通过测算对政府融资平台近几年的核心财务指标，并将指标与本行均值进行比较来揭示平台面临的财务风险。但是，这仅仅是从指标的表面上来分析，财务分析更要关注其实际融资规模和隐性融资规模，是否存在通过应收款与其他应收款、应付款与其他应付款等对集团及子公司进行往来款融资。2、项目资金流转模式分析：对项目的资金流转模式进行分析，包括项目建设期的财政拨付、银行融资、项目发债等资金投入情况、以及对运营期与还款期的回购资金或项目经营收益等的资金回笼情况。（1）对于以配套土地出让为还款来源的自平衡项目，主要关注土地储备中心收储、土地交易中

6、心招牌挂、财政局回拨等资金流转环节；（2）对本身产生经营收益的项目，关注其现金流向是否由平台自身控制。3、管理模式分析：管理模式分析主要是政府融资平台在经营管理上问题所导致的一系列风险因素，它包含有政策风险、信息不对称风险和挪用资金风险。4、偿债能力分析：政府融资平台的偿债能力是最主要风险点，原因是资金都投向了公益性的基础设施项目中，政府的偿债能力和银行的持续融资大小构成了偿债风险的高低。（二）当地政府相关情况分析1、政府信用：（1）当地政府近三年来在各家金融机构的信用状况；（2）当前该地区的金融生态等级。2、政府财力：（1）财力总量分析，当地人口、经济总量、地方财力、本级可支配财力等地方经济

7、与政府财力；（2）财力结构分析，包括可持续性财力分析和城建计划与财力对比分析；（3）偿债能力分析，包括债务负担率、债务依存度、债务率、偿债率。3、还款计划：（1）还款来源，对项目经营收入还款；专项偿债基金；土地出让捆绑；政府财政兜底；再融资能力等进行综合分析；（2）贷款期限：合理确定贷款期限。该期限应该与政府实际履约能力、出让计划、回购协议、收益现金流测算相一致；（3）保障措施。三、政府融资平台债务风险管理（一）政府融资平台风险控制从上述债务风险评估内容看，政府融资平台债务风险评估本质上是各种数据资料的结构化、条理化、系统化过程，也就是对债务风险涉及主要变量的逻辑化过程。基于此，政府融资平台债

8、务风险控制的总体思路是：依据政府融资平台现有数据，把未来资金需求以及债务发生源分解为建设债务模块、运营收支模块和新增债务模块。首先，在把建设期还本付息、运营现金流(包括运营收入和支出)、借新债还旧债等参数结构化的基础上，得出一系列参量指标的初始赋值；其次，根据研究对象、研究目的需要，构建基于特定范围的测算模型，得到一个有确定结果的情景分析参照系。该参照系揭示了基础设施建设债务风险爆发时点、爆发强度和现金流变化趋势等一般性规律特征；第三，在情景分析参照系基础上，通过调整模型关键参数指标的赋值，描述不同情景下基础设施建设过程中的债务数量、债务结构和风险爆发时点等变动趋势；最后，从多情景分析测算结果

9、中提炼出债务风险变化一般性规律，确定对债务风险总是起支配作用的变量、参量指标在重要时间节点上对债务影响的相对强度，从而为地方政府、金融机构、投融资平台等主体应对平台债务风险控制提出相关政策建议。债务风险控制思路如图1所示：图1 政府融资平台债务风险控制思路（二）政府融资平台风险预警风险预警制度(Early Warning System)是通过选定若干变量而订定的一套预警函数、指针、临界值或基准值或判别模型等，对于数据，利用计算机处理数据并进行统计分析与审查，对不符合规定，超过警戒范围的异常数值在测试与核算后，均会发出警报信号，以促使机构提早注意并加以防范，及时纠正改善的制度。政府融资平台风险预

10、警系统相对于一般公司而言，更加复杂。所以对于政府融资平台的风险预警系统，应该结合上文的债务风险评估，从宏观层面、中观层面以及微观层面建立政府融资平台风险预警系统，全面掌握地方政府投融资平台的风险情况。风险预警系统由指标体系、预警值、数据处理和信号显示四个部分组成。政府融资平台投融资的风险在爆发之前，会有先兆，具体表现在特定的指标上。对于选取风险预警的指标，要在事先加以筛选，指标以定量指标为主，定性指标为辅，预警指标必须可以估计政府融资平台投融资风险爆发的概率，起到良好的预警作用。具体来说，政府融资平台风险预警系统的构造从三个层面展开：第一是宏观层面上，将地方融资平台风险结合国家宏观经济政治状况，分析政府融资平台风险；第二是中观层面，即区域经济层面，主要从地方政府的信用状况、区域经济发展状况、区域制度环境等，考察政府融资平台风险；第三是微观层面，从平台本身来说，主要从投融资平台自身财务状况和非财务状况入手，具体来说就是平台公司的资产规模和质量、债务和权益资本、盈利能力和现金流量、平台公司的管理以及与地方政府的关系等方面。地方融资平台风险是在以上任一个层面上形成和积累的，而且风险显现可能是三个层面的综合，因为他们相互影响，存在因果关系。建立地方投融资平台风险预警体