从基层管理体制改革到社区善治——社区建设的主要研究视角述评

1、从基层管理体制改革到社区善治社区建设的主要研究视角述评    2009年第1期社会主义研究No.1,2009 (总第183期) SOCIALISM STUDIES Serial No.183 研究综述 从基层管理体制改革到社区善治 社区建设的主要研究视角述评 于莉 【摘要】20世纪90年代社区建设在我国兴起,在实践和理论领域,出现了从城市基层管理体 制改革、“单位理论”、国家与社会关系理论、治理理论等不同视角就社区建设及其发展所进行的深 入探讨,展现了社区建设从基层管理体制改革走向社区善治的发展方向。 【关键词】社区建设;基层管理体制改革;社区自治;社区

2、治理 【中图分类号】D035【文献标识码】A【文章编号】1001-4527(2009)01-0133-05 【基金项目】国家社会科学基金项目“舆情汇集分析和疏导机制与城市社区居委会建设研究” (项目批准号07BSH015)阶段性成果。 【作者简介】于莉(1976-),女,天津师范大学政治与行政学院讲师,博士,主要从事社会学 研究。 随着社区建设在我国兴起,越来越多的社区工 作者和学者对社区建设及其发展予以关注,他们从 不同视角对社区建设进行深入探讨,不仅揭示了社 区建设的产生背景和深层蕴义,而且昭示了社区建 设从基层管理体制改革走向社区善治的发展方向。 本文试图梳理社区建设的主要研究视角,并对

3、其潜 在问题进行反思。 一、城市基层管理体制改革视角下的社区建设 探索 我国城市社区建设研究源于政府对城市基层社 会管理体制的改革,在这一过程中,一些从事实际工 作的政府主管部门及其工作人员为解决工作中的问 题提出了诸如社区服务、社区建设、社区自治等 概念。 20世纪80年代随着社会主义市场经济体制改 革的深化,中国城市社会发生了一系列的变化,使得 传统的城市基层管理体制不再适应新时期的要求。 为了应对社会变化带来的新问题,1986年我国民政 部提出在城市中开展社区服务,试图通过社区服务 体系的建设弥补经济体制改革所导致的社会服务功 能的欠缺,从而将“社区”概念引入城市管理。 随着社区服务的拓

4、展和延伸,出现了很多深层 次的问题难以在原有框架中解决,一方面社区服务 的内容已超出其范围,另一方面社区服务模式已无 法满足社会发展的需要。在这一背景下,谋求社区 综合发展的社区建设应运而生。1999年民政部开 始社区建设试验,26个城区参加了全国试验,100多 个城区参加了省级试验。 随着社区建设试验在全国范围的展开,各地在 结合本地实际的基础上进行了大量的改革和创新, 出现了“上海模式”、“沈阳模式”、“江汉模式”、“青 岛模式”等各具特色的社区建设典型,也标志着城市 基层管理体制进入全面转型时期。 这一时期出现了行政导向和自治导向两种不同 的社区建设模式。前者以强化基层政府和街道功能 为

5、导向,运用政府及其所控制的资源实现自上而下 的社会整合,最典型的是上海的“两级政府、三级管 理、四级网络”;后者以强化基层社区功能为导向, 通过下放政府权力,建立社区自治组织,动员社会参 与进行社会整合,最典型的是沈阳根据自治原则对 微观社会的再造和武汉江汉区强调权力下放给社 区,形成促进政府职能转变的社区自治。 在城市基层管理体制改革的试验中,社区自治 被认为是一种节省管理成本的更优模式。基于这一 133认识,民政部开始在全国性的试点社区开展社区自 治的试验。 2000年11月19日,中共中央办公厅和国务院 办公厅发布民政部关于在全国推进城市社区建设 的意见,对“社区”和“社区建设”进行了明

6、确界定, 成为推进社区建设的纲领性文件。该文件指出:社 区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会 生活共同体。目前城市社区的范围,一般是指经过 社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区; 社区建设是指在党和政府的领导下,依靠社区力量, 利用社区资源,强化社区功能,解决社区问题,促进 社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展,不断提 高社区成员生活水平和生活质量的过程。 民政部关于在全国推进城市社区建设的意见 的下发,拉开了社区建设在全国全面推进的帷幕。 以“拓展社区服务,发展社区卫生,繁荣社区文化,美 化社区环境,加强社区治安”为内容的社区建设工 作,在“以人为本、服务居民,资源共享、共

7、驻共建,责 权统一、管理有序,扩大民主、居民自治,因地制宜、 循序渐进”的原则指导下,在全国各个城市轰轰烈烈 的展开。 二、“单位理论”视角下的社区建设分析 20世纪90年代末开始的社区建设是在理论准 备严重不足的情况下由政府推向实践的,然而,社区 建设一经提出便立即引起学术界的关注,并由此形 成“政府推动、学者昭引”的社区建设动力机制。社 区建设不仅成为我国改革进程中的一个崭新的实践 过程,也成为一个日益吸引学术界重视的崭新的理 论课题。 城市社区建设开展以来,学术界一些学者开始 利用“单位理论”对城市社区建设的背景和城市基层 社会管理体制的变迁进行了分析,按照陈伟东的梳 理,可以作如下归纳

8、: 计划经济时期,中国城市社会管理由“单位制” 和“街居制”组成,其中“街居制”管理的是边缘社会。 经济体制改革要求社会管理逐步从“单位制”转向 “街居制”,这是社区建设的直接原因。 首先,经济体制改革使国有企业在职人员从“单 位人”变成“市场人”,下岗职工变成“脱单位人”,非 公有制企业职工和进城农民工成为“非单位人”,城 市社会由“单位社会”转向“非单位社会”,国家已不能再通过“单位”将社会成员整合在国家体系中,因 此,需要社区将自主而分散的社会成员重新组织起 来,由“单位制”社会转向“社区制”社会。 其次,现代企业制度的建立,使企业目标转移到 追求效益,原有的社会职能逐步剥离出来,而城市

9、政 府缺乏相应体制来承担这些职能,只能通过政府层 级的“漏斗”效应,落入到街区,从而有了社区建设的 必要和动力。 再次,“单位制”的解体,使失业人员、困难群众、 老年人等弱势群体的实际生活困难无法再依托“单 位”这一传统的社会支持网络解决,需要通过社区建 设,形成以社区为载体的新型社会支持网络。 此外,“单位制”的解体使得党必须将自身的生 长和活动的主要空间从单位转向社区,通过社区建 设实现党员的组织和发展及社会的动员和整合。 最后,加强社区建设可以使社区成为企业制度 改革和政府职能转变过程中分离出来的社会职能的 承接者,以满足进一步推进“单位制”改革和政府体 制改革的需要。 综上所述,单位理

10、论认为社区建设是“单位”和 “单位制”解体及其带来的社会后果而导致的中国城 市基层社会管理体制的变迁,这一过程中,迫切需要 建立新的城市基层管理体制以代替传统的“单位 制”。陈伟东认为,这种分析贴近中国现实,能够揭 示社会变革中各种具体的社会问题,也较为深入地 区分了传统“单位”与现代社会组织之间的区别,以 及“单位”与社区的区别,为社区建设提供了理论 依据。 三、国家与社会关系理论视角下的社区建设 研究 单位理论作为一种微观理论较为贴切地对社区 建设的背景进行了分析,但一些学者认为,社区建设 更具有宏观上的意义,它体现了我国社会结构以及 国家与社会关系的转型,随着体制改革和社区建设 的深入,

11、学术界对于改革所带来的中国社会变迁和 国家与社会关系的变迁给予了越来越多的关注,许 多学者以国家与社会关系理论为基础对社区建设进 行了分析。 (一)社区建设是国家与公民社会分野的契机 一些学者认为计划经济体制下的中国是“强国 家弱社会”的格局,国家与社会几乎是同质同构 的。国家垄断着全部重要资源,并对社会生活实行 严格而全面的控制,“到50年代中后期,一个相对独 立的、具有一定程度自治性的社会已不复存在”, 本来应当由政府、单位、社会分别承担的各种功能活 动,都与行政权力有了密切的关系。这种国家与社 会合一的结构严重压抑了社会自主活动的空间。 134改革开放以来,市场经济的发展、政府权力的下

12、放和职能的转变,私人利益的承认和鼓励,以及基层 民主政治的发展都表明,个人活动空间已明显增大, 政治国家与市民社会之间的界限变得明晰起来,一 个相对独立的市民社会正在中国逐步出现。 有学者提出,正在形成和发展的城市社区就是 国家与社会分离的产物。随着单位制的解体和大量 无单位人员的产生,城市社区成为无单位归属人群 行为控制、思想教育、社会保障和社会服务的依托; 随着城市居民在社区中活动时间和内容的增加,居 住区域对人们日常生活的重要性日益增强,居民逐 渐形成对居住区域的共同性利益和要求;随着居住 小区的大量出现,靠行政力量约束和整合社会成员 的机制发生改变,社区成员之间将逐渐形成建立在 平等基

13、础上的新型关系纽带。所有这些都显示出, 改革开放以来我国城市社区建设过程中正在形成的 以共同利益和特定亚文化为联系纽带的城市居民生 活共同体社区,实质上就是具有中国特色的市 民社会。 (二)我国国家与社会关系的理想模式 国家与社会关系理论,尤其是市民社会理论是 基于西方经验现实提炼的,许多学者在运用它分析 中国社会时,发现中西方在国家与社会关系上存在 着差异。首先,当代中国市民社会不是自下而上产 生的,它是改革开放的产物,是政府有意识地放松对 社会资源的垄断与控制,提供自由流动资源和自由 活动空间的结果。其次,中国国家与社会的分离属 于“非对抗性”的,而不是“社会对抗国家”的产物,它 是国家自

14、觉培育和塑造具有自主能力和权利意识的 现代社会的过程。从国家与社会关系来看,西方偏 重于国家与社会的矛盾和对立,而中国则偏重于国 家与社会的相互融合。 因此,有学者提出中国要确立的国家与社会关 系的目标模式必定要超越“国家主义”和“自由主 义”,而主张一种国家与社会之间“良性互动”的结 构关系。在这种关系模式中,国家与社会都保持各 自的相对独立性,有明确的权力界限,但它们主要不 是对立和冲突,而是一种相互制约又相互合作、相互 独立又彼此依赖的有机统一体。10学术界将这种国 家与社会关系的理想模式称为“强国家强社会”的 关系模式。 一些学者指出,中国社区建设实践实际上显示 了中国政府与基层社会的

15、关系正在朝着“强国家 强社会”的模式发展,他们认为,当前在城市社区,政 府权威正通过两条路径来建立合法性,一是通过正 式权力秩序加强行政建设,即通过超地方的行政网 络的构建和完善,提高其正式行政效率,以促使市民 认同其权威;二是扶持和建设支持政府的社会组织 网络,通过以居委会及其他地方性的社会中介组织 构成非正式的行政管理来使政府获得市民支持。这 样一个合法性建设过程,决定了基层社会中国家与 社会关系正朝着强国家与强社会的方向发展。社会 与国家并不是一个此消彼长、完全对抗的关系,而是 一个共生共长相互融合的过程。11(三)对国家与社会关系分析模式的反思 国家与社会关系分析框架所采取的一般预设认

16、 为国家与社会是相互独立的权力实体,它们之间存 在着权力分化与平衡的关系,并构成相互对应的关 系结构。因此,它往往特别关注国家与社会双方的 权力边界,强调维护公民社会的独立性和抵御国家 权力的专横。 然而,在对中国现实状况的研究中,一些学者发 现,国家与社会往往是“你中有我、我中有你”,其疆 界难以区分,甚至不存在。所以有学者指出,在中国 与其说是国家与社会的两个独立实体的分野,不如 说在政府与家庭之间有一个公共的领域,或者说社 会空间。从而构成政府社会空间家庭的三层图 式,其中政府与公共空间的权力趋向是一致的,都关 注于治理民众。12这意味着关于中国国家和社会的 研究可能不能够依据西方的国家

17、和社会概念做出应 然性判断,而应该注重探求在中国社会中独特的制 度框架下形成的行动结构。13 四、治理理论视角下的社区自治研究 (一)社区自治 在中国城市基层管理体制改革的创新中,社区 自治被认为是一种节省管理成本的更优模式,而成 为社区建设的核心和目标。与此同时,许多学者从 国家和社会关系的视角指出城市社区是具有中国特 色的市民社会,并由于市民社会与自治有着天然的 历史联系和同质共生的关系,因此,有必要实施社区 自治的组织创新和制度创新,形成新型社区自治 体制。14 在对社区自治的研究中,学术界一般采用布莱 克维尔政治学百科全书中的“自治”概念,强调行为 主体的“自主权”。这一概念引入社区研

18、究,学术界 提出了流行的社区自治定义:社区自治是政府管理 之外的社会自治,即政府管理行政事务,而社区居民 通过自己选举产生的自治组织来管理社区公共 135事务。15 这种观点将社区公共空间分割为两个相互独立 的“政府管理板块”和“社区自治组织管理板块”,其 潜意识是:政府做政府的事,社区居民做社区居民的 事,二者互不相干。16它强调社区自治组织作为一个 独立的权力主体实现与政府组织的分权,并认为社 区自治面临的首要问题就是如何让社区自治组织成 为一个不再依附于政府组织的、独立的权力主体。 另一些学者认为,这种观点产生了理论上的困 惑和实践中的不利倾向,卜万红对其进行了归纳:17 首先,很多学者

19、认为既然要实现社区自治,就应该通 过相关的制度配置确保自治的实现,而不是强化社 区的行政性质,基于这种认识,他们对于我国正在进 行的社区建设实践是否是在实现社区自治,社区有 没有自主权,社区能否在社区公共事务中发挥主体 作用,社区自治目标能否实现等问题提出置疑,并由 此产生“是社区自治还是社区行政化”的争论;其次, 在实践中产生了两种不利倾向,18其一是政府组织 与社区组织之间的对立化倾向,主张在社区建设过 程中,政府组织和社区组织各行其是,互不干涉,从 原来政府对居委会的绝对控制走向政府与居委会的 绝对分离;其二是社区“全能化”倾向,认为社区组织 可以包揽政府行政事务之外的所有社区公共事务,

20、 可以独立地解决所有社区公共问题,这使社区组织 在处理社区公共事务时遇到了各种难题,很多社区 公共问题得不到解决。 (二)社区治理 一些学者已经认识到,在社区领域存在着以下 的特点:第一,社区中国家与社会的关系常常是复杂 交错的,其中有许多公共服务既属于政府职能,又需 要社会自身力量开展,如社区治安、卫生等等,因此, 在社区中常常会出现行政事务与社会事务相互纠 缠,其边界无法明确划分。所以,政府组织不可能完 全退出,反而应该直接参与治理外部性极强的公共 事务。第二,社区公共事务具有复杂性、多样性和动 态性特征,它包括公共安全、公共生态环境、公共医 疗保健、公共社会保障、公共设施、公共文化体育、

21、公 共人口管理等,需要各类组织的分类治理,任何一个 组织都不可能包揽社区公共事务。19因此,社区自治 并不仅仅指社区组织的自治或者对政府干预的排 除,而应该是在一种治理机制下的自治。 社区治理思想源于治理理论,它有别于传统的 统治理论。20世纪90年代初治理理论在西方国家 兴起,现已逐渐发展成为社会管理的重要理念和价 值追求。俞可平认为,治理一词的基本含义是指官 方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用 公共权威维持秩序,满足公众的需要。治理的目的 是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制 和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利 益。所以,治理是一种公共管理活动和公共管理 过程。

22、 社区治理的提出是治理理论在社区建设研究中 的运用,史伯年将社区治理的涵义归纳为以下几个 方面:20 首先,社区治理的行为主体是多元化、多样化 的,政府行为虽然仍是具有决定性影响作用的因素, 但不是唯一的和具有最终决定权的因素。在社区范 围内,政府机关与非政府机关、公共机构与私人机 构、个人与组织之间通过建立协商与合作机制,共同 决定和处理社区的公共事务。 其次,社区治理的行为指向是社区公共事务,它 包括关系社区成员切身利益的范围广阔的领域。社 区公共事务的治理,必须最大限度地挖掘和整合社 区内外的各种资源。 再次,社区治理是一个长期的过程,其目标更注 重社区基本要素的培育,其中包括社区组织体

23、系的 发育完善、社区成员参与公共事务积极性和能力的 增长、社区中正式和非正式制度规则的形成、社区中 不同行为主体交往互动方式和机制的磨合等。 此外,社区治理作为区别于政府行政化管理的 社会管理模式,其权力运行是多向度和上下互动的。 它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式实施对公共事务的管理,所需要的社会 秩序和权威,主要依靠人们的接纳和认同而形成。 所以,社区的管理机构和管理人员应该最大限度地 协调公民之间以及公民与政府之间的各种利益矛 盾,以使公共活动取得公民最大限度的认可。 社区治理理论认为,我国社区建设的目标应当 是建立合理的社区治理结构,通过政府与社区组织、 社区居民

24、的共同努力,改善社区环境,促进社区经济 发展,提高社区居民生活质量,促进社区乃至整个社 会的稳定与发展的过程,21也就是通过政府与社区 组织和居民对社区公共事务的合作管理,最大限度 地满足社区最大多数人的公共需要,实现社区公共 利益的最大化,最终走向社区善治。 五、小结 从基层管理体制改革到社区善治,体现了社区 建设研究逐步深入的过程,也展示了社区建设的未 136来发展方向。但在社区建设研究中,存在以下两个 问题需要进一步解决: 首先是如何实现政府与学术界在社区建设研究 中的沟通与共识的问题。对社区建设的研究并不仅 仅存在于学术界,事实上,社区建设研究源于政府在 基层管理体制改革实践中,为了应

25、对社会转型所面 临的问题,并根据实际工作需要而进行的探讨。此 后,学术界才对社区建设予以关注并进行了更为深 入的研究。但是,在对社区建设的研究中,存在着政 府与学术界各行其是的特点。政府围绕着社区建设 实际工作中的需要开展研究,往往注重现实层面问 题的探究,并与其社会行政管理的需求相结合,具有 较强的政治色彩。而学术界则从社会结构深层变迁 和社会管理体制根本变革的角度开展研究,将社区 建设与市民社会的建构和社会治理的实现相结合, 期望昭示社会发展和政府改革的远景目标。学术界 对社区建设未来发展的指引虽然具有前瞻性,但毕 竟目前社区建设的主导者和推动者是政府,政府是 否能够与学术界的理论探讨达成

26、认同,决定着理论 构想成为现实的可能性。如果能够将政府实际工作 需求与学术界的理想模式探讨结合起来,达到彼此 的沟通和认同,将不仅有利于社区建设实际问题的 解决,也会使社区建设理论研究更加贴近社会现实。 其次是如何实现西方理论与中国实际相结合, 构建适合中国国情的研究框架的问题。目前,无论 是政府还是学术界,都没有能够很好地解决将西方 先进理论与中国实际相结合的问题。政府对社区建 设的研究和探索过于局限在中国的现实体制和政治 传统之内,社区管理模式的“创新”也没能摆脱对中 国原有政治管理模式的模仿和延伸,从而导致制度 建构与实际操作之间存在着种种矛盾难以解决。而 学术界对社区建设的研究,大多借用了西方的概念 体系,如国家与社会关系、市民社会、社会治理等,都 是源于西方的理论,借鉴这些概念体系探讨中国社 区建设及其发展,一定程度上跳出了中国原有社会 管理模式的局限,展现了社区建设走向善治的前景 目标。然而,毕竟中国的历史与现实和西方社会有 着较大的差异。社区善治虽是一个理想模式,但应 该看到当前中国的现实是,政府仍是社会管理的主 导者,社会其他主体力量十分弱小,公民意识、治理 理念非常淡薄,社会治理结构与机制尚未形成,所有 这些都显示了社区善治距离中国实际还很遥远。如 何在现有条件下切实有效