孙元凯,试论法治建设进程中的人民陪审员制度改革

1、试 论 法 治 建 设 进 程 中的人民陪审员制度改革作者：孙元凯（安徽黄淮律师事务所，律师）摘要：人民陪审员制度是人民主权原则的内在要求，是人民群众理性表达民意、有序参与司法的有效途径；建立符合司法规律的人民陪审员制度能有效弥补现行司法审判制度的缺陷与不足。人民陪审员制度具有增强社会法治意识、保障司法公正、提升司法权威的重要作用。人民陪审员制度在我国历经了几十年的适用，初步建立了具有中国特色的人民陪审员制度，在人民法院审判实务工作中发挥了重要的作用，得到了社会各界的普遍认同。但是存在诸多缺陷和不足，应积极改革。关键词：人民陪审员、陪审团、选聘机制我国的人民陪审员制度，是指国家审判机关审理案件

2、时吸收社会经验丰富的非法律人士作为陪审员, 与职业法官（审判员）一起审理案件的一种司法制度。任何权力都需要监督，不受监督的权力，必然导致腐败。司法权是我国一项重要的国家权力，牵涉到人民的生命、财产、自由和荣誉，因此必须对司法权进行监督。人民陪审员制度是主权在民、司法民主原则的表现，也是人民监督司法权的重要表现形式。建立适合我国国情的人民陪审员制度，必须充分研究我国人民陪审员制度的司法现实和经验，听取人民群众和各界人士的意见和建议，同时借鉴发达国家陪审团制度的先进性，结合我国国情，对我国现行的人民陪审员制度的不足和缺憾研以改进，才能建立适合我国国情，符合现代司法理念的人民陪审员制度。目前，我国正

3、在根据党的十八届四中全会的司法改革精神，推动人民陪审员制度改革试点工作，以完善人民陪审员制度。笔者作为一名法律工作者根据实际工作所了解、接触的人民陪审员参与陪审的司法实践，从司法实务角度对我国的人民陪审员制度改革进行初步研究的探析和建议，以推动我国人民陪审员制度的完善。一、我国人民陪审员制度的基本情况（一）人民陪审员制度的现有法律依据我国现行的人民陪审员制度是以中华人民共和国人民法院组织法第三十八条的规定为依据而得以保留下来的，目前的法律规定还散见于我国三大诉讼法的简单法条。2004年8月28日，全国人民代表大会常务委员会通过的关于完善人民陪审员制度的决定，是国家权力机关对人民陪审员制度提出改

4、进和完善的详尽规定。2015年初，最高人民法院和司法部联合颁发了人民陪审员制度改革试点工作实施办法，进一步对人民陪审员制度改革做了试点部署。（二）我国人民陪审员参审的形式目前，我国司法实践中的人民陪审员参审有两种形式：一种由1-2名人民陪审员参加合议庭与职业法官一起审理一审案件，包括刑事案件和民事案件，在审理案件时人民陪审员与职业法官行使同等的权力的参审形式；还有一种是人民陪审团制度，由若干人民陪审员组成陪审团，与合议庭一起审理案件，案件结束时，陪审团公开宣布陪审团意见，意见供人民法院合议庭合议案件时参考的参审形式。二、我国的人民陪审员制度存在的问题（一）人民陪审员的权责不清“陪而不审、审而不

5、议”是大多数地方法院人民陪审员参与审理案件时普遍存在的现象，在缺少法官员额无法组成合议庭，导致普通程序的案件无法审理的情形下，选用人民陪审员的初衷只是弥补法官员额的不足。但在法庭审理过程中，多数陪审员一言不发，在庭后的合议庭合议时，多数陪审员也顺从主审法官的意见不敢发表自己的独立意见，甚至根本不参加合议庭合议直接在合议庭笔录上签字走过场。形成以上状况的主要原因是陪审员的权责不清。权责不清，归根结底还是定位不准。现行法律规定的人民陪审员行使与审判员一样的权力，可以对全案的事实认定和适用法律同时发表意见，并按照少数服从多数的原则进行裁决。从以上司法现实看，人民陪审员均有权对事实认定和法律适用发表意

6、见，与法官的权力范围是相同的。既然人民陪审员作为非职业法官参与审理案件，如果设置与法官同等的权力，那么这是混同了两个司法群体的职权范围！如此一来，不仅没有发挥人民陪审员的优势，反而是要求其作出与其能力和经验不相称的决定，显然不符合司法客观规律。（二）人民陪审员的选拔机制不合理1.聘任条件不合理。（1）年龄标准过低。根据全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定，成为人民陪审员必须具备以下条件：拥护中华人民共和国宪法，年满二十三周岁，品行良好、公道正派，身体健康，一般还应当具有大学专科以上文化程度。全国人大常委会的上述决定，其中年龄的规定年满23周岁，来源于法官法的规定，是比照法官的

7、标准而设立的标准，显然不妥。如果按大学毕业计算，23岁也就是刚刚走出校门走上工作岗位，此时其作为一个自然人向社会人的过渡，严重缺少社会阅历和经验。（2）学历限制不合理。学历要求人民陪审员必须是大学专科以上学历，排除了基层人民当中的多数人选，不符合我国国情。人民陪审员需要的是丰富的阅历和社会经验，参加陪审更需要的是陪审员的社会实践经验。2.选聘存在不公平现象公民自荐途径缺失。目前我国人民陪审员的选聘依据是关于完善人民陪审员制度的决定第八条的规定，虽然规定了公民申请的途径，但目前司法现实中的人民陪审员，主要是靠组织推荐，基本上阻断了公民个人自荐产生途径。组织推荐，主要靠领导不公开推荐，人民群众缺乏

8、参与的程序，直接后果是，目前的人民陪审员来源单一，主要是各级国家机关事业单位的人员和基层组织、政协委员等界别的人员较多，普通群众极少，实际剥夺了大多数人民群众参与监督司法的机会。甚至不少人民陪审员将陪审员的身份看作一种权力的象征，陪审员的资格成为炫耀的资本，甚至变成插手干预司法案件审理结果的途径。故，目前的选聘机制，极易被个别组织、个别人员或既得利益阶层利用垄断对陪审员的选拔。（三）人民陪审员参审程序不规范1.人民陪审员参加陪审机会存在乱象目前多数地方，部分人民陪审员大有成为专门、专职陪审员、变相成为不是法官的法官的趋势，许多合议庭个别法官已经与个别陪审员组成了固定搭档，成为常驻法庭的陪审员，

9、简称驻庭陪审员；或常驻法院的陪审员，成为专职陪审员。从参加法庭陪审的机会来说，人民陪审员不是随机抽取产生的，主要是由管理者或驻院专职陪审员挑选的，更没有考察陪审员是否对案件当事人存在喜好或厌恶的偏见，能否公正的参加庭审均缺乏事先考察和筛选、剔除机制。2.人民陪审员参审时廉洁自律与他律机制匮乏司法实践中，人民陪审员在陪审过程中，法院一般会通知各方当事人参加合议庭的人民陪审员名单，履行告知义务。在履行告知过程中，当事人就可能提前知悉了陪审员的基本情况；有不正当企图的当事人可能会在庭外找到陪审员私下做工作甚至贿赂，或者是在庭审后合议前，当事人看到庭审情况不好，可能会利用关系找到陪审员活动，企图改变裁

10、判结果。笔者就曾遇见过，案件的当事人亲口说已打听清楚了参加庭审的人民陪审员，也已私下沟通好了等等。笔者以为，从选聘陪审员到庭审，再到裁判结果过程中，人民陪审员的活动过程没有受到监督，也无法排除干扰，不利于案件的公平公正审理。人民陪审员的自律意识谁来夯实，谁来具体监督？人民陪审员职业监督机制匮乏现状令人堪忧！三、完善我国人民陪审员制度的建议（一）修改宪法和制定单行法规范人民陪审员制度1.把人民陪审员制度作为一项宪法原则写入宪法。人民陪审员制度在我国现行宪法中未作任何规定。作为国家根本大法的宪法，应当规定的是国家基本经济、政治制度和公民的基本权利义务等。而作为司法民主的重要内容和标志的人民陪审员制

11、度，无论是作为公民的基本权利，还是作为国家司法制度的一个基本原则，就其地位和重要作用而言，都应当在宪法中加以规定。2.在试点总结经验后，全国人大应及时制定具有可操作性强的人民陪审员基本法律制度，内容应当包括建立陪审员入库和出库机制，建立陪审员管理机构和机构设置，并规定管理机构的职责和法律责任；建立陪审员的电脑随机抽取机制、事先剔除补充机制和回避机制，特别是规定陪审员的职权范围，陪审员的权利保障和义务，对陪审员的司法保护及庭审时的隔离措施，及规定对人民陪审员的监督制度和自律机制等各方面的具体制度。有了人民陪审员制度的单行法律，更有利于人民陪审员制度的良好发展。（二）明确区分职业法官与人民陪审员的

12、职责人民陪审员参加案件审理，有独到的优势，或具有专业知识，或具有丰富社会经验，其应当运用其独到优势对其能力范围内的事实认定进行决断。比如利用掌握的其专业知识和丰富的社会经验等优势来判断案件事实，以弥补法官的阅历不足问题，而法律适用问题就应当留给职业的法官来决定。2014年10月，党的十八届四中全会决定提出，逐步实行人民陪审员不审理法律适用问题，只参与事实认定的规定，明确了改革的方向。人民陪审员制度既可确保“审判中心”，强化控辩对抗，也可杜绝“人情案”。改革成功的核心在于设立科学民主的“随机遴选”制度，真正赋予人民陪审员认定事实的权力，对此权力法官无权干涉。纵观国外发达国家成熟的人民陪审团制度，

13、我国完全可以借鉴其先进经验，建立适合我国国情的人民陪审团制度。比如在美国司法制度中，陪审团认定事实问题，法官裁定法律问题，两者的分工和职能泾渭分明。这种制度设计之目的，恰恰在于排除陪审员的法律专业化倾向，使司法过程中的事实问题与法律问题有所区分。根据审判的司法规律，我们应当考虑到陪审员的经验优势和职业法官的法律优势、庭审经验，对陪审员和职业法官进行分权是符合司法规律的。笔者以为，我国应当建立由法官主持庭审，由若干名陪审员组成陪审团参加案件审理的制度，对陪审团权力范围定位在仅对事实认定行使权力，规定职业法官只对适用法律行使权力。这样，陪审员和职业法官二者权力分工明确，不存在交叉和矛盾，充分调动了

14、两个司法群体的积极性，权力范围也符合二者的身份和经验的司法规律。 (三)去除人民陪审员的员额管理和聘任制。目前人民陪审员的来源主要来自基层组织的推荐，由人大进行考试任命，任职期限五年。就人民陪审员选任程序，目前的改革思路是建立和完善人民陪审员随机抽选机制，将陪审员由个人申请和组织推荐，改为基层和中级人民法院每五年从符合条件的当地选民或者当地常住居民名单中随机抽选当地法院法官员额数5倍以上的人员作为人民陪审员候选人，制作人民陪审员员候选人名册，建立人民陪审员候选人信息库。基层和中级人民法院会同同级司法行政机关对人民陪审员候选人进行资格审查，征求候选人意见，从审核过的名单中随机抽选不低于当地法院法

15、官员额数3至5倍的人员作为人民陪审员，建立人民陪审员名册，提请同级人大常委会任命。说明我国实行的是人民陪审员员额制和聘任制。 笔者以为，既然是人民监督司法权，人民陪审员就应当以具有选民资格的选民为基础建立普遍性的陪审员库，建立广大的陪审员队伍，充分发挥人民的力量。陪审员资格和陪审员是两个不同的概念。凡是具有陪审员资格的人员，都可以进入陪审员数据库，只有被抽中选上后才能上庭担任陪审员。当然，对该数据库的人员，还应当剔除一些不符合陪审要求的陪审员，对此最高人民法院在人民陪审员制度改革试点工作实施办法第三条和第四条中做了明确规定。笔者以为除此之外的人员均应具有人民陪审员资格，不需要考试和任命，直接把

16、符合要求的陪审员全部入库建立人民陪审员数据库。对人民陪审员，既不需要聘任，也不需要聘期，在需要陪审员参加陪审时，直接电脑随机机选选出。充分发挥平时藏陪审员于民众之中，随时可以拉出来陪审的作用。这样，不但减轻了人民陪审员管理机构的考核聘任压力，也避免了陪审员的固定化、专职化倾向。现有的聘任制陪审员，虽然体现了对陪审员的管理，但是导致了陪审员的固定化倾向，存在诸多不公现象，特别是剥夺了大部分符合人民陪审员的资格公民的参审权利，陪审员成为部分阶层和人员的垄断品，不利于人民监督司法、参与司法的权利实现，更不利于提高基层公民的法律意识和权利意识的培养。据笔者了解，目前聘任的人民陪审员大多数都是城市居民，

17、即使农村法庭存在的人民陪审员，也是专职的人民陪审员，实质上变相剥夺了农村居民参加陪审的权利，侵害了宪法规定的公民权利平等原则。在目前我国的基本国情下，人民陪审员的范围应当尽力扩大，所有符合条件的人士均应当有机会参加陪审。当然为便于参加陪审，可以根据法院和法庭的地理位置，辐射周边居民建立相应的陪审员数据库，方便周边居民的参加陪审活动。一方面扩大了人民监督司法的范围，另一方面极大的普及广大居民法律知识和遵守法律的意识。另外，现有的人民员额制和聘任制管理，也导致了部分陪审员成为专职陪审员，其在法院有固定的办公室，每日按时上下班，成为了不是法官的法官。专职陪审员长期在法院工作，有了对法官办案说情的机会

18、，干预司法审判的机会，甚至作为一种权力炫耀，造成新的司法不公。对人民陪审员员额上的不管理，恰是最好的管理，体现了充分尊重司法规律，公平司法，这样才能真正把人民陪审员制度建设好。当然废除人民陪审员员额制管理，并不是任何人都能参加陪审。在每一个案件抽取陪审员时，管理机构应当对抽取的陪审员进行询问、填表调查，从陪审能力、意思表达、与各方当事人利害关系上、公正庭审上等方面再次进行考察筛选，均符合条件后，将陪审员名单提交法官组成陪审团参加庭审活动。（四）建立随机抽取人民陪审员的制度现有人民陪审员的抽取机制，据笔者了解，一般是个别常驻法院的人民陪审员在法院设立办公室作为管理者，由其在陪审员名录上挨个打电话

19、通知有时间的陪审员出庭，或者直接由法官通知熟悉的陪审员参加庭审。从上述司法现实可以看出，抽取人民陪审员的制度不完善。笔者以为，对人民陪审员的抽取，首先应当具有随机性，以保证合格的人民陪审员均有参与陪审的机会公平性，对此应当采用电脑随机抽取方式，并记录在卷备查。人民法院应当建立法庭附近社区或乡村的陪审员库，由附近的居民就近参加陪审工作。其次，对抽取到的人民陪审员，人民法院应当进行事先简单必要培训，以保证陪审质量；第三，对抽取到的人民陪审员应当事先审查其是否具有能公正审理案件的心态和心理，是否具有回避的情形；第四，对抽取到合格的人民陪审员拒不愿参加陪审的，还应当设立一定的惩罚制度，比如连续三次不参加不履行公民义务的，可以予以训诫、警告、拘留等处罚，以增强公民参加国家管理、服务社会的法律意识。（五）进一步完善人民陪审员参审案件的范围和人数单行法律应当规定陪审员参与案件的范围和参与人数。笔者建议普通案件一般不需人民陪审员参与审理，人民陪审员参加案件审理的适用范围应控制在重大、疑难、复杂、分歧大、社会影响重大的特殊案件或当事人自愿选择的案件。这不仅可以减少司法办案成本，