干货美国PPP发展及对中国的启示

1、干货 美国 PPP 发展及对中国的启示政府和社会资本合作( Public-PrivatePartnership ， PPP) 已成为我国经济社会发展新引擎。 2016 年二十国集团会议 中，中美双方承诺向各自的地方政府宣传推广政府与社会资 本合作(PPP)模式的最佳实践，并进一步加强在公共服务 设施投资和运营领域的交流与信息共享。梳理美国PPP的发展历程、发展现状，总结美国PPP发展的主要特点，分析美国PPP发展存在的问题以及发展前景，提出美国PPP发展对中国的启示及对策建议， 对于中美两国政府在 PPP领域的合 作与交流大有裨益。一美国PPP发展历程19世纪美国已有由私营部门提供公共设施如收

2、费公路和桥梁的做法，但PPP并非常用模式，到 20 世纪初除公路以外的公共交通设施几乎全部依赖于政 府提供。当时美国财政部通过一般基金资助公路建设，直到 1956 年美国颁布了联邦资助公路法案和联邦公路税收 法案，这两个法案为州际公路的建设提供了筹资机制，州 际公路发展的资金来自于由燃油税、轮胎税、车辆购置税等 构成的联邦公路信托基金( Highway Trust Fund ， HTF ) 。联 邦公路税收法案 规定当时的燃油税为每加仑 3 美分。 1982 年出台地面交通资助法案 ( SurfaceTransportation Assistance Act)，加上设立公共交通账户，燃油税进一

3、步提高。后来为 弥补资金缺口， 里根、布什和克林顿政府一再提高该税， 1993 年达到汽油每加仑 18.4美分和柴油 24.4 美分的水平并保持 至今。从 20 世纪末开始，联邦公路信托基金收入持续低于 国会批准的每年的支出水平。不断扩大的缺口源于三个主要 因素：一是通货膨胀导致联邦燃油税收入的实际购买力下 降；二是美国人开车少了，车辆的总行程数下降，尤其是人 均行车里程大幅减少；三是车辆燃料的利用效率提高了。美 国政府通过制定公司平均燃料经济( Corporate Average Fuel Economy)标准，强制性要求提高车辆燃料利用率，这无意 中减少了基于油耗征收的燃油税。另外由于电动

4、车的发展， 开车人不需要支付燃油税及相关税费。而与此同时，美国对 基础设施的需求不断增长，基础设施不断老化，需要大量资 金进行维护修复与更新。在此背景下，美国各级政府开始探 索 PPP 模式。自 20 世纪八、九十年代以来，借鉴英国、澳大利亚 及加拿大发展 PPP 的成功经验， 美国开始更多地利用私人部 门资源，加快公共产品和服务的供给速度，节约资金，提高 创新能力，提升服务质量， PPP 得以在美国快速发展。 1998 年弗吉尼亚州采用私营公司设计并建成花费 4200 万美元的 监狱为美国 PPP 的发展树立了成功的典范， 据估计运用 PPP 模式为这一项目节约了 15%20%的建造和运营成

5、本。 6 年后弗吉尼亚州通过了 公私教育法案 ( Public-PrivateEducation Act),允许运用PPP模式建设幼儿园至高中阶段的学校。不 久之后，该州通过法律将 PPP模式扩大到供水、停车场、大 学宿舍和医院等领域。其余的州参照弗吉尼亚州的做法，将 PPP的立法范围涵盖住房、水、交通等领域，并允许不同层 级的政府如郡、市级政府和教育局采用PPP模式。2007 年爆发金融危机后，由于经济衰退和高企不下 的油价导致较低的燃油消费， 20082010 年间大约 350 亿美 元的联邦公路基金缺口只能通过一般基金来弥补，可这并非 长久之计。为了刺激美国经济恢复和发展，各级政府将注意

6、 力集中到基础设施投资上。 2009 年实施的 美国复兴和再投 资法案( American Recovery and Reinvestment Act-ARRA ) 规定 ARRA 的资金很大部分专用于公路和桥梁的投资， 并以 此为杠杆带动私营资本进入。 近年来推动美国 PPP 发展的一 个最重要的因素是奥巴马政府在 2014年 7月提出的建设 美国投资提案 ( Build AmericaInvestment Initiative )，这是在 政府层面采取的旨在促进联邦和地方政府与私营部门合作 以增加基础设施投资并扩大PPP市场的重要举措。二美国PPP发展现状根据美国基础设施研究机构(Infr

7、a Americas )的计算，20052014年，美国有 58个总价 值为 610 亿美元的 DBFOM 项目达到正式宣布阶段，已完成 40个项目(占 80%)，价值为 390亿美元。 同一时期 GDP 约 为美国 1/10 的加拿大也发展了相似数量的 PPP 项目，说明美 国的ppp发展没有体现出与其世界超级大国地位相称的速度 和规模。美国公共政策研究机构 BrookingsInstitute 的研究表 明，19852011年，美国在基础设施 PPP模式投资仅占全球 的 9%。美国 PPP 在不同行业的应用存在明显差异。19862012年，就达到完成融资阶段的 PPP项目而言，主要 集中在

8、交通运输 （ 295 个，占 42.5%）、饮用水和废水处理 （232 个，占 33%）和建筑（ 161 个，占 23% ）三大领域（图一） 。 PPP在美国基础设施投资中的比重仍然较低，据美国财政部 统计，20072013年PPP交通项目投资额为 227亿美元，仅 占同期美国高速路总投资额的 2%。美国PPP的发展也存在区域差异。实施PPP比较活跃的州包括加利福尼亚州、 佛罗里达州、德克萨斯州、马萨诸塞州、纽约州和弗吉尼亚 州等。截至 2015年 6月，美国有 21 个公路 DBFOM 项目达 到融资完成阶段，三分之二集中在四个州：德克萨斯州（ 4 个），弗吉尼亚州（ 4个），加利福尼亚州（

9、 3个）和佛罗里 达州（3个）。这 21 个项目总投资为 246亿美元，其中这四 个州占大约79%。美国PPP已被运用于各种基础设施和服务方面。交通运输行业中 PPP用途广泛，包括公路、桥 梁、铁路、公共交通、航空、轮渡和港口项目。与此同时， PPP也在学校、医院和其他健康保健设施、可再生能源、饮 用水和污水处理、政府建筑、监狱、警察局、消防站和国防 等项目中发挥越来越重要的作用。美国 PPP 理事会( NationalCouncil for Public -PrivatePartnerships)目前认可18种PPP模式，归为新建项目和已 有设施和服务两大类(图二) 。三美国PPP发展特点1

10、、管理架构。美国作为联邦制国家，各个州和地方政府具有较大的自治权， 这也体现在 PPP 的发展上。各州及地方政府会根据自己的特点和需求采取不 同的PPP模式，独立推进。没有一个全国性的统一推动PPP的政府机构，但以下一些非政府组织和机构正在积极推动美 国PPP的发展。(1)美国PPP理事会1985年成立的非盈利、非党 派组织，为其会员提供有关 PPP的咨询和培训，通过社交活 动如会议和论坛，以及针对性强的参与形式如委员会、研究 院和网站等，宣传和推动联邦、州和地方各级的公私合营， 提高政府和企业实施 PPP 的实效。 也通过专家顾问为公众提 供准确、及时的PPP信息，参与公众有关PPP的对话，

11、消除 实施PPP的民间障碍，并推动有关 PPP发展的国际对话。( 2)市长商业理事会 ( the Mayors Business Council )。 美国市长联合会 ( The United States Conference of Mayors )是 成立于 1932 年的非盈利、非党派组织，成员为 1200 多个人 口在 3 万以上的美国城市的市长们。市长商业理事会是该组 织的核心部分，主要目标是改善城市的商业环境。通过“最 佳案例中心”宣传 PPP,市长和企业领导人认为推进有创造 性的PPP模式将是21世纪城市发展的主要决定力量。( 3)联邦公路管理局( Federal Highway

12、 Administration )。作为美国运输部的一个机构，联邦公路管 理局提供技术和资金支持州和地方政府对公路的设计、建设 和维护，鼓励运用 PPP模式改善交通运输。其下属的创新金 融支持中心( TheCenter for Innovative Finance Support )提供 有关不同的 PPP 模式的信息和专业知识， 以及协助利用相关 的政策工具包括SEP-15，私人活动债券(privateactivity bonds，PABs)和TIFIA联邦信贷，以促进 PPP在交通运输项 目的发展。2、政策法规。 美国实行联邦制 ,联邦法律为各州实施 PPP提供基本指导，而具体细节以及是否

13、准许采用PPP模式都留给各州自行决定。近20年来美国颁布的与 PPP相关的联邦立法和政策主要包括：1998 年：进入 21 世纪交通公平法案( Transportation Equity Act for the Twenty - First Century,TEA-21 );交通设 施金融与创新法案 ( Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act ， TIFIA )；2005 年：安全、 可靠、灵活、高效的运输公平法案： 留给使用者的财产 (Safe， Accountable ， Flexible，EfficientTran

14、sportation Equity Act ： ALegacy for Users ，SAFETEA-LU ）；2014 年：收费公路 PPP 模式特许经营合同核心指南 ( Model Public -Private Partnerships Core Toll ConcessionsContract Guide);水设施金融创新法案 (WaterInfrastructure Finance Innovation Act ，WIFIA) ； 2015 年：高资质公共基础设施债券 (Qualified Public Infra-structurebonds, QPIBs );修复美国路面交通法

15、案(Fixing America s Surface Transportation (FAST)Act );从州层面来看，通常需要通过立法以赋予公共部门 与私营部门合作的法律权力。 1989 年加利福尼亚州通过了第 一个针对交通项目的公私合营法令，佛罗里达州和密苏里州 在第二年紧随其后， 1995 年弗吉尼亚州通过了内容丰富的 公私交通运输伙伴关系法案。2010 年以来， 康涅狄格州、俄亥俄州、马里兰州、宾夕法尼亚州和哥伦比亚区等都通过 了 PPP立法。如图三所示，截至 2016年4月有37个州和哥 伦比亚区已经实现了PPP立法，即接近75%的州通过法律准许在某个项目或某类项目上采用PPP模式

16、。其中23个州和哥伦比亚区准许一定程度上的横向和纵向PPP， 3 个州仅准许一定程度的纵向 PPP，11 个州仅允许一定程度的横向PPP。横向PPP主要是指在交通运输项目中运用 PPP,纵向PPP则 指在社会性基础设施如学校和政府建筑项目中运用PPP。根据实践修订PPP法规也很常见，比如佛罗里达州1991年立法以来针对该州运输部的PPP法规已修订过七次。由于在美国大多数 PPP项目与交通运输有关，所以 这方面的法规较多，许多州在立法中明确规定合作关系中的 公共部门是州的交通运输部。全国州立法联合会（ National Conference of State Legislatures ， NCS

17、L ）的交通资金和金融 法规数据库跟踪收集 50个州的PPP立法数据，这些数字表 明交通PPP法规数量在过去6年明显增加，尤其是 2013年 和 2014 年立法数量比之前两年增加一倍还多。自 2009 年以 来与交通PPP项目有关的立法数量如下6 :（ 1）2015年， 25 个州和哥伦比亚区 47 项法规；（2） 2014年， 21 个州和哥 伦比亚区 68项法规；（3） 2013年， 28个州 81 项法规；（4） 2012 年， 16个州 30项法规；（5） 2011 年， 20个州 40项法 规；（ 6） 2010 年， 9 个州和哥伦比亚区 22 项法规；（ 7） 2009 年，

18、20 个州和波多黎各 37 项法规。PPP 立法也有范围差异， 可以仅针对交通行业或者包 含其他行业，可以有不同的被授权使用该法规的机构，可以 仅限于州一级或包含地区、郡或市级范围。美国在州PPP立法方面有以下一些成功做法:（ 1）确定政府的责任重点； （2）赋予州的一个行政部门（如州长办公室）适当的法律权力；（ 3）为顾问专家配备充足的人员和资金支持；（ 4）州政府对于支持PPP的人或事予以鼓励；（5）详细规定招标流程;6)明确要求政府在购买土地、达到环境要求方面承担责任；(7)明确规定如何确保州政府获得所需的资金。3、融资机制。在美国 PPP 发展过程中，联邦政府提 供的以下三个融资工具发

19、挥了重要作用：私人活动债券(Private Activity Bonds , PABs)、交通设施金融和创新法案( Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act ， TIFIA) 信贷计划，以及水设施金融和创新法案 ( Water Infrastructure Finance and Innovation Act ， WIFIA) 信贷计划。私人活动债券是免税的债务工具，由州或地方政府 发行， 其收入用于支持私营部门参与较多的项目。 2005 年美 国颁布的安全、可靠、灵活、高效的运输公平法案：留给 使用者的财产规定将 150

20、 亿美元的私人活动债券收入由运 输部决定用于公路、公共交通和多式联运项目。私人活动债券是许多PPP项目的重要组成部分。20082013年PABs占全部PPP项目介值的17%和项目负债的25%。为了符合免税 条件， 95%以上的债券收入必须用于适当用途，如用于地面 交通项目。运输类PPP项目逐渐把私人活动债券视为项目融 资的高级借债工具。TIFIA 向公路和公共交通项目提供长期、 灵活的融资 渠道。它的重点在于通过提供补充资金以吸引重要的私人和 非联邦机构的共同投资。 20082013 年， TIFIA 占大约全部 PPP项目值的23%和PPP项目债务的35%。符合这种信贷支持申请条件者包括州和

21、地方政府、铁路公司、公共交通部门 和私营实体。 TIFIA 提供三种形式的资金支持：一是达到项 目总成本的 49%的定期贷款，按国债的固定利率；还贷必须 于项目实质性完成的五年后开始，并要在项目实质性完成后 的 35 年内或被资助的资产在此前失去用途时付清。二是联 邦政府对机构投资者的贷款担保。三是为项目发展的第一个 10 年提供信贷支持，不超过项目成本的33%。与 TIFIA 功能类似， WIFIA 是由美国环境保护署管 理的低利息贷款。主要支持与饮用水和污水处理有关的项 目，包括管道更新、水处理厂的建设和维护、地下水、节约 能源等项目。针对较大的项目， 成本必须至少 2 千万美元（对 于不

22、超过 25000 人的社区需要达到 5 百万美元）。政府提供 贷款担保和直接的长期国债利率贷款。贷款必须在项目实质 性完成的 35 年内付清， WIFIA 的贷款额不能超过项目成本 的 49% ，所有形式的联邦支持不超过成本的80%。四美国ppp发展问题与前景目前，美国PPP发展过程中存在如下几个方面的主要问题。一是公共部门对 PPP模式缺乏足够的了解。有些美 国政府部门不愿意考虑运用PPP模式，源于他们对PPP的具体细节缺乏充分的了解。2009年Halcrow咨询公司针对美国 州和地方政府官员做了一项调查，61%的受访者没有PPP的直接经验，并不充分理解其运作条件和潜在利益。掌握了一定ppp

23、知识的政府官员认为实施 PPP项目很难，而没有经验 的官员则担心未来会失去现金流，并认为政府会比私营部门 更擅长管理基础设施项目。不论是否对PPP有所了解，他们都担心私营部门以牺牲设施使用者的利益为代价谋取高额 利润，没有经验的官员尤其担心私营部门会在设施维护和修 复方面敷衍以扩大利润空间。二是公共部门的技术和能力需要提升。美国很多州没有一个专门负责 PPP发展的部门，不能将国家在基础设施 方面的发展政策与 PPP项目联系起来，人员也缺乏谈判和实 施PPP项目的技术能力和专业知识，而私营部门往往非常重视，配备专门的人员、技术参与 PPP项目。这使得公共部门 在与私营部门谈判合作关系时处于劣势，

24、不能充分保护公共 利益。三是需要更多联邦政府的支持。由于实行联邦制， 美国对PPP的管理比较松散，以各州为主，自治性很强。比 如，联邦公路管理局的创新项目办公室对各州发展 PPP可以 提供一些指导，但仅限于那些有联邦性质的少量项目。 2008 年政府责任办公室在其报告中提出警告，尽管运输部一直在 推动公路PPP项目的发展，但在帮助各州评估那些项目的潜 在成本和收益方面则无所作为。再比如，有些早期的PPP项目并不成功，还有的项目提前终止了，在项目遇到这些麻烦 时需要重新谈判合同条款，可目前美国的法律和 PPP实践都还没有认真地考虑相关的解决机制四是公众持怀疑态度。有些美国民众对PPP 持怀疑态度

25、，尤其是当合作方来自于外国的情况下，他们担心美国 的重要资产和基础设施被外国控制，国外的私营公司会要求 设施使用者支付更高的使用费而获得超高利润。德克萨斯州 的居民曾经拒绝 PPP,原因之一是担忧丧失公路的国家主权 和牺牲国家安全。五是来自工会的抵制。 一些PPP项目难以实施是由于公共部门工会的阻力，他们不愿意看到由于私营部门拥有和 运营公共设施而使原有的工作机会减少。例如，加利福尼亚 州打算重修通向金门桥的公路使其更具抗震性，但该州的工 程师工会起诉，试图阻止该项目实施，不过最后以败诉而告 终。尽管美国PPP应用存在上述问题，但其发展前景乐观，这是基于其基础设施的现状和未来经济增长对基础设施

26、 的需要而作出的判断。 2013年由美国制造商协会针对 401 个 成员所做的一项调查显示， 70%的成员认为美国的基础设施 状况一般或很差，需要完善。一些专业组织和研究机构也对 美国基础设施投资规模做了预测。 据美国土木工程协会 2016 年 5 月估计，到 2025 年美国需要花费 3.32 万亿美元用于基 础设施， 但目前只有 1.88 万亿的资金有保障， 资金缺口将达 到 1.44 万亿美元， 将导致失去 250 万工作机会和 4 万亿美元GDP,如果没有新的资金保障的话，到2040年资金缺口将增至 5.18 万亿美元。从实践来看，过去几年在美国越来越多的州准许运 用PPP模式发展基础

27、设施项目， PPP获得了稳步发展，未来 美国会更加依赖于 PPP解决资金短缺问题。著名的信用评级 公司穆迪在其全球 PPP发展报告中提出鉴于美国的基础设施 规模和不断增加的城市人口，美国有潜力成为世界上最大的 PPP市场。但是，促进美国 PPP市场的持续增长也会受制于 一些因素。除了上述谈到的问题需要逐步解决以外，还要考 虑美国经济总体健康程度和债权债务资本市场的发展状况。 五对我国PPP的启示尽管我国与美国国情不同，体制不同，发展阶段也不同，但美国 PPP发展过程中的经验以 及问题都对我国更好地推进 PPP模式提供了多方位的思考和 启示。一是关于顶层设计。 美国因为是联邦制，PPP项目又 大都集中在各州、郡、市等地方政府层面，所以它基本没有 国家级顶层设计， 包括立法、 实施等主要交由地方政府自定， 但它的全国性非政府组织或行业协会发挥着积极的作用。我 国的国情和体制决定了我们要讲两点论：一是我们必须要有 而且要努力搞好国家的顶层设计，包括PPP的国家统一立法和统一规制，中央政府及其有关部门统一高效的协调推进