建立和完善被征地农民社会保障制度的法律思考

1、建立和完善被征地农民社会保障制度的法律思考摘要：随着城市化、工业化进程的推进，农村耕地转为非农用地的情况越来越多，这一方面推动了社会和经济的发展，加快了率先基本实现现代化的步伐。但同时也产生了农民征地后的一系列问题，尤其是被征地农民的生活、就业和社会保障问题日益突出，成了当前困扰社会持续、稳定发展的难点、重点。目前，我国被征地农民总数估计在4000万人左右，每年还要以200万人的速度增加，这将是我国社会发展中必须面对而又急需解决的严峻问题。被征地农民这一社会群体的妥善安置关系到农民的切身利益、城市化进程的可持续发展和社会的安定团结，是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的基本前提和重要保证

2、。因此，建立和完善被征地农民社会保障制度，解决被征地农民的生活、生计和后续保障问题，是我们在当前社会主义现代化建设的关键时期必须担负和完成的一项重要使命。本文试图以“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领经济社会发展全局，以构建社会主义和谐社会为目标，运用所学的法学理论和专业知识，结合浙江省舟山市被征地农民生活、就业和生活保障的现状，分析存在的问题及原因，揭示建立被征地农民社会保障制度的必要性，并就法律上完善被征地农民社会保障制度提出个人的见解。关键词：建立完善 被征地农民 社会保障 制度一、被征地农民就业和生活的基本状况纵观我国改革开放以来的发展历程，从中可以清醒地看到，无论是东部的率先

3、发展，还是中部地区的崛起，或是振兴东北老工业基地，大多以牺牲土地资源和农民利益为代价。以舟山市为例，随着临港工业、港口物流业、海洋旅游业的快速发展和城市化水平的不断提高，征用耕地的数量也在逐年增加。张丰华：切实解决失土农民问题、努力维护农村社会稳定，舟山社会科学2005年第4期，第38页。据不完全统计，上世纪九十年代初期，该市年平均征用耕地面积约在1300亩，2001年上升为2254亩，2003年猛增到5177亩，2005年已达6771亩。与之相适应，被征地农民队伍随之不断壮大，目前舟山市完全失去土地或部分失去土地的农民已达10万人，占农村总人口的40%。（一）土地征用后凸现的主要问题1被征地

4、农民就业率低2舟山市农林局：农民失土问题应当引起重视，舟山农林情况反映2005年第1期，第2页。2005年3月，舟山市农林部门对舟山农村土地征用情况的调查表明，在这些被征地农民中，征地时安置就业的仅占2.7%，外出务工的占24.8%，经营二、三产业的占27.3%，赋闲在家的却占到了45.2%。2被征地农民的生活堪忧调查表明，被征地后经济收入丰厚、生活水平提高的不足10%，有稳定经济收入、没有因被征地影响基本生活的占30%，而60%的被征地农民因经济收入无来源，生活处于十分窘迫的境地。3征地问题引发的信访数量逐年上升由于切身利益被侵犯，被征地农民的不满情绪和逆反心理呈上升趋势。上世纪九十年代以来

5、，农民因征地而引发的群体上访事件呈激增之势。田义本、王家学：关于被征地农民安置问题的探讨，中国湘西网，2005年6月11日。根据2005年的统计数据分析，在全国土地信访案件中，有73%都是属于因征地安置而带来的。而且此类信访具有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性，成为经济发展中最棘手的难题之一，直接影响了社会稳定的大局。（二）被征地农民社会问题存在的原因土地征用工作中暴露的这些问题，究其原因主要有以下三个方面：1土地补偿费的不合理性（1）土地补偿费偏低全国人大常委会：中华人民共和国土地管理法，1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第9次会议修订，人民出版社2002年版，第17页

6、。我国土地管理法规定：征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均产值的六至十倍；征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，每一个需要安置的农业人口的安置费补助标准，为该耕地被征用前三年平均产值的四至六倍。根据这一标准，近几年舟山市土地征用补偿费在16000元/亩、22000元/亩、31000元/亩不等。以上标准为农用地，未利用地则按上述标准减半补偿。据调查统计的情况看，上述征地费仅为农民1-2年的蔬菜种植收入，即使按最低的生活标准来计算，最多也只能维持35年的基本生活。而征用者通过二级市场拍卖给房地产开发商，一亩土地就值几十万元，甚至上百万。因此被征地农民对国家建设需要征用土地，

7、态度虽然是积极的，但总觉得在补偿上标准太低，难以维持长远生计，心里难以接受。认为当前的征地补偿标准不仅没有完全体现被征土地本身的产出价值，而且也根本没有包含被征土地的增殖部分。（2）土地补偿费标准不一主要体现为三种情况：一是在同一时间按相关文件被征用，但因征地用途、征地区域不同，补偿标准及被征地农民参加养老保险等方面的政策处理上存在差异和不同；二是同一地域土地被征用，有的只能作一次性补助，有的可以享受养老保险。一些原始积累多、经济基础比较强的村集体，一些离城镇较近的被征地农民，自行解决养老保障意识强，缴费参保的多；三是同一面积，乡镇之间的安置费明显不同，尤其是地域相通或相近，生活水平相当的乡镇

8、，存在明显差异。不同的土地补偿费标准，激化了诸多的社会矛盾。2002年以后，统一征地中逐步推行“片区综合价”，稍稍缓和了这方面的矛盾，但由于历史与现实的难以衔接、政府性违规用地的难以弥补等原因，征地中因补偿费标准不一而引发的信访问题依然居高不下，且一时难以妥善解决。（3）土地补偿费分配使用不规范我国土地管理法规定：征用土地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。其中，土地补偿费归土地所有权人所有，由村集体经济组织负责依法管理、使用。舟山市农林局：农民失土问题应当引起重视，舟山农林情况反映2005年第1期，第3页。事实上，目前农村土地征用的补偿费中土地补偿费占60%以上，实际

9、操作中，舟山市各乡镇村集体留成比例最高的为44%，一般都是30%，最少的仅为10%。村级集体经济留成不一致，导致被征地农民互相攀比，引发众多信访问题。而那些留成过低的，不但削弱了村级集体经济组织统一经营功能，而且在某种程度上助长了部分农民误认为土地私有的心理，也给今后稳定和完善土地承包责任制留下隐患。农村集体土地征用后，一些村很快成为了富裕村。作为集体经济组织拥有的土地补偿款，是全体村民共同的财富，应该用于集体公益，改善村镇环境，造福农民，提高农民素质和技能，提高农民再生产的能力。但目前多数地方监督机制不健全，财务公开不及时，村集体开支随意性较大，有的村集体用这块资金盲目办企业、上项目，经营不

10、善造成亏损，甚至背上新的债务，农民甚有意见。2.生活出路的单一性从舟山市的情况看，被征地农民目前的生活出路主要有几种情形：（1）纳入城镇居民管理主要是城郊地区的一部分被征地农民在城区扩大中成为居民。这些被征地农民的经济收入较之征地前变化不大，有的还略有上升。由于就业率较高、房屋租金收入较为可观、大部分已交纳养老金等原因，因此思想比较稳定，生活无后顾之忧，总体状况较好。（2）成为企业的职工主要是一些年龄在30岁以下的被征地农民被企业招为职工，参与企业的经营或劳作。但是对于年龄较大的被征地农民，特别是四、五十岁以上的，企业一般不愿接受，除非是一些有特殊技术的人才。（3）自谋出路主要是一些有胆魄、有

11、技术、有特长的人员，或进城打工，或个体经营。这些人员在征地前就已经出去工作了，一年之中往往一部分时间在田里劳作，一部分时间在城里工作。征地后，虽然眼前有工作，但长远生计令他们担忧。而且，原本可以自给自足的粮食蔬菜都要到市场上买，家庭开支明显增加。（4）依赖安置费生活主要是缺乏劳动技能、年龄偏大或身体较差的被征地农民，被征地后直接面临失业，只能依赖安置费生活。原本生活质量不高，有土地还能维持基本的生活，一旦失去土地，尤其是口粮田被征，就失去了最基本的生活来源。还有一部分为专业园区建设而被征地的农民，由于园区开发建设的周期性，一时就业机会少，也几乎不可能进行房屋出租或从事三产服务业，只能靠一次性的

12、安置费维持生活。3.安置方式的局限性（1）招工安置在计划经济时期，政府对被征地农民主要采取了“谁征地、谁安置”的原则，要求由用地单位自行安置征地农业人员。上世纪九十年代中期，一些单位特别是企事业单位受市场经济的冲击实行下岗分流，由于被征地农民文化素质和劳动技能偏低，使获得就业安置的征地农民首先受到冲击，目前有80%以上都已下岗、失业。（2）货币安置上世纪九十年代以后，征地时主要采取一次性支付补偿金即货币安置模式。凡采取这一模式的安置者，在领取1.5万元3万元不等的一次性补助费后自谋职业。有些农民在拿到征地补偿费后，把钱几乎全部用在了子女教育和婚姻、修建房屋和偿还债务上；有些农民在拿到征地补偿费

13、后，统统用于创业或经商，结果血本无归；少数农民在拿到征地补偿费后，生活奢侈，任意挥霍，征地补偿款荡然无存。政府原本想用货币安置的方式减少在征地中的后续负担，却适得其反。（3）养老保障本世纪初，政府在征地时探索性地提倡了养老保障和留地安置的方式。养老保障是政府从土地出让金中按一定标准提取资金，建立被征地农民基本生活保障基金，鼓励村集体和农民缴纳一定比例的参保费用，参保后男满60周岁、女满55周岁的，按月领取相应的养老金。可实际操作中，被征地农民参与缴费意愿极低，如2005年舟山市定海区9449参保人员中，缴费类参保人员仅为一人，缴费金额2万元。绝大多数被征地农民选择了生活补助形式，即本人不缴纳参

14、保费用，男年满60周岁、女年满55周岁以上人员按月享受80元的生活补助费。原因在于：一是个人缴纳部分与所得土地补偿费相比较高；二是政府在农民中的公信力受损，被征地农民对政策是否能长期稳定地执行心存疑虑；三是当前土地安置费分配管理混乱，村委会、村干部与农民之间矛盾比较突出，大多数被征地农民认为分钱到户是最实在的，心里最踏实。留地安置是指政府在征地过程中，划出部分土地给村集体经济组织发展集体经济，解决被征地农民的就业和生活问题。但事实上，一些村集体经济组织因招商引资难度大、缺乏经营人才等原因，不能很好地利用留用土地发展二、三产业。二、建立被征地农民社会保障制度的必要性江泽民：全面建设小康社会，开创

15、中国特色社会主义事业新局面在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告，北京人民出版社2002年版，第7页、第9页。党的十六大报告指出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。” 温家宝：中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见2005年12月29日，新华网。温家宝总理在全国农村工作会议上指出“要改进土地征用的补偿方式，增加给失地农民的补偿，妥善安排好失地农民的生计。”这对于建立和完善被征地农民社会保障制度具有深刻的现实指导意义。建立被征地农民社会保障制度，具有现实的必要性。(一) 建

16、立被征地农民社会保障制度是维护社会稳定的安全网“社会保障”英文（SOCIALSECURITY）的字面意思就是“社会安全”，表明社会保障与社会稳定密切相关，没有社会的稳定，就没有经济的发展和社会的进步。周浩杰：论社会保障城乡一体化建设的突破口，价值中国网站，2005年5月。就整个社会而言，丧失保障的群体是对整个社会安定威胁最大的群体。土地是农业最基本的生产资料和生产要素，是农业生产所必需的物质条件和自然基础。在我国农村，大部分农民没有退休金，其养老保障由其所承包的土地承担。土地被征用不仅意味着农民丧失了农业生产的基本资料，也丧失了能提供社会保障的基本财产。从各地情况看，被征地农民中只有极少数能享

17、受与城镇居民同等的社会保障待遇。他们既有别于农民，又不同于城市居民，形成一个特殊的弱势群体。他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障，处于社会保障的真空地带。部分被征地农民“种田无地、就业无岗、社保无份”，生活在城市的边缘，在劳动就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致被征地农民大量转化为城市贫民，随时都可以引发新的社会矛盾和冲突。社会保障是社会稳定的重要防线，因此，建立被征地农民社会保障制度，保障被征地农民的基本生活，解除他们的后顾之忧，从而有效地化解有可能发生的各种社会矛盾，才能确保国家的长治久安。(二) 建立被征地农民社会保障制度是实现社会公平的调节器罗寒光

18、、黎大有：关于完善我国社会保障制度的几点思考，2005年9月21日，百度网。社会公平，是人类社会发展中产生的一种客观要求。社会公平体现在经济利益方面主要是成员之间没有过分悬殊的贫富差别，即所谓“不患贫，患不均”。国家建设征用集体土地时，对于农民失去的是全部。而根据现行土地管理法律法规规定，在涉及到集体经济组织和农民个人的土地补偿、安置补助和青苗及附着物补偿费3项费用中，农民得到的仅是产权属于其本人的青苗及附着物补偿费和部分安置补助费，失去的远远超过所得、应得或将可得到的。而且，不论是在实行土地家庭联产承包责任制前，还是土地承包后，农民耕种、经营其土地时，每年都是以实物或现金向国家缴纳农业税。工

19、人创造财富向国家纳税的同时，国家给他们提供福利和保险，但农民，不论其耕种、经营的土地纳税时间多长，国家建设征地时，仅考虑核减被征地土地的农业税。这种分配机制显然是不公平的，因此无论从解决得失失衡的矛盾也好、理顺权利义务的关系也好，建立被征地农民社会保障制度都是十分必要的。建立被征地农民基本养老保障制度并不是对农民的福利、恩赐，这是把原来农民作出的贡献用社会保障的方法来补偿农民，是经济发展到一定水平、工业反哺农业的必然要求。通过建立被征地农民社会保障制度，在一定程度上缩小农民与城镇居民之间的贫富差距，弥补我国城乡二元结构存在的缺陷，逐渐缓和社会矛盾，以促进社会公平目标的实现。(三) 建立被征地农

20、民社会保障制度是构建和谐社会的推动力 党的十六大提出了落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的宏伟目标，从中国的国情出发，中国社会的和谐离不开广阔农村的社会和谐。当前，我国农村社会关系总体是健康、稳定的，但也存在一些不容忽视的矛盾和问题，其中被征地农民的生活、就业和社会保障问题尤为突出。城市化、工业化被公认为是农村富余劳动力向非农和城镇转移、农村走向现代化的必由之路，在这必由之路上，农民将不断失去土地。政府要让农民交出土地、远离农业生产、步入城市文明，首当其冲的就是要解决被征地农民的社会保障问题。国家建设需要征用集体土地时，维护被征地农民的利益，保证被征地农民的生产、生活水平不因征地而降低，既是

21、社会发展所需要的，更是立国宗旨所决定的。中华人民共和国宪法第45条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”换言之，获得社会保障的保护是宪法赋予公民的一项权利，给公民提供社会保障是政府的基本职责，对因征地而失去土地的农民提供社会保障更是农村现代化的题中之义。对当今处于经济体制转轨和社会结构转型时期的中国而言，发展的重点、难点都在农村，建立被征地农民的社会保障制度对于落实科学发展观、构建和谐社会具有重要的推动作用。北京新华社：新华时评深刻理解社会主义新农村建设重大意义，2006年2月8日。如果我们忽视农民群众的愿望和切身利益,农村经济社会发展

22、长期滞后,我们的发展就不可能是全面协调可持续的,科学发展观就无法落实，构建和谐社会就会成为空话。三、完善被征地农民社会保障制度的几点思考当前一些经济发达地区和大中城市探索性地建立起不同模式的被征地农民社会保障制度，在一定程度上弥补了过去几种单纯的征地安置方式存在的缺陷，也是目前我国社会经济水平下不得不选择的一种较好的保障方式。但从长远看，这种制度缺乏经济学的依据，不过是城乡二元结构政策的延续，普遍存在着覆盖面窄、保障水平偏低、保障资金不到位及配套措施不完善等问题，很难有效保障被征地农民的基本生活，与城镇社保接轨的难度比较大。当前，我国正处于城市化快速发展的阶段，越来越多的农民正在逐步丧失土地，

23、完善被征地农民社会保障制度，以解决被征地农民的生活、生计和后续保障问题，已经成为关系整个社会发展与稳定的重中之重。(一)以保障农民权益为核心 改革征地制度征地是指国家为了公共利益的需要，运用国家强制力，按照法定程序将一定范围农村集体土地的所有权转为国家所有权，并依法给予补偿的活动。现行土地征用制度形成于计划经济时代，其主要特征是政府用行政命令代替市场机制，由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程。征地中，农民享有知情权、参与权和赔偿权，却没有拒绝征地权、议价权和征地补偿价格的最终决定权。各级政府在政绩工程或财政利益的驱动下，大规模低价征用农民的土地，是当前农民利益流失最严重的一条

24、渠道。土地征用不仅没有使农民富裕，而是造成了大批农民失地失业；不仅没有缩小城乡差距，而是扩大了社会不公。因此，完善被征地农民的社会保障制度，从法律的角度讲，首先要解决的问题是改革和完善我国现行的征地制度。 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议，2005年10月11日，中国共产党第十六届中央委员会第五次全体会议通过，北京新华出版社2005年版，第 11页。“坚持最严格的耕地保护制度，加快征地制度改革，健全对被征地农民的合理补偿机制。”从立法的角度看，现行的征地制度主要存在征地范围太宽、补偿标准太低、集体土地所有权产权模糊以及对于违法征地行为缺乏有效的制裁补偿措施等重大缺陷，改

25、革和完善现行的征地制度，就应从这些缺陷着手，引入市场机制，重新构建被征地农民的权利体系及被侵权时的救济办法，建立一个公正、有序、和谐的新的征地制度，从法律的角度限制和规范政府的征地行为，充分保护被征地农民的合法权益。(二)以增加农民收益为目标 允许集体土地直接进入市场现行土地管理法限制集体土地所有权直接进入市场，规定农村集体土地不能出租、转让和抵押等。集体土地所有权是与国有土地并存的土地所有制的一种形式。这种限制从法律上讲是不平等的，导致了集体土地所有权的不完整性，使农民无法真正、充分地享受土地带来的收益。从现实情况看，这种限制已大大滞后于市场经济发展的需要，一定程度上制约了社会主义新农村建设

26、的进程。政府为被征地农民安排何种社会保障制度，其水平高低直接取决于土地收益的大小。因此解决被征地农民问题，完善被征地农民的社会保障制度的关键在于不断增加农民的土地收益。为此，必须修改现行的土地管理法，在明晰土地产权、强化用途管制、严格控制总量的前提下，允许农村集体土地进入土地市场进行交易，做到两种产权、一个市场、统一管理，实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同等收益的目标。允许和鼓励农民以租赁、参股等办法、参与土地收益的二次分配，获得长期稳定的收益。马克思在资本论中引用威廉.配第的话说：土地是财富之母，劳动是财富之父。土地作为不可再生的特殊资源，其社会价值和经济价值都是很高的。在市场经济

27、条件下，在城镇化进程中，土地不仅是农民的基本生活保障和重要的生产资料，更应成为农民的一大财富。（三）以立法为手段 构建被征地农民社会保障的长效机制社会主义市场经济应是法治经济，与社会主义市场经济相适应的被征地农民社会保障制度也必然要求法制化。但目前我国还没有建立起统一的、适用范围比较大的被征地农民社会保障制度。被征地农民社会保障工作在许多方面只能靠政策和行政手段推行，一定程度上处于无法可依之状态。没有严明的法律体系，社会保障制度就缺乏稳定性和长效性。 木佳：必须给被征地农民以合理补偿，中华工商时报，2003年3月12日。按照全国土地利用总体规划纲要，从2000年到2030年，我国还需要安排非农

28、建设用地5450万亩，其中90%以上土地为集体土地。与此相适应，更多的被征地农民需要陆续安置，这将是我国社会发展中必须面对而又急需解决的严峻问题。为从根本上解决被征地农民问题，进一步完善被征地农民社会保障制度，需要新的立法和政策。当务之急是要将被征地农民社会保障法的制订提到全国人大立法的议事日程上来，通过健全法制、强化机构，构建被征地农民社会保障的长效机制，保护被征地农民的合法权益，妥善解决他们的长远生计，共享现代化成果，实现农村与城市的共同繁荣。（四）以配套措施为保障 促进被征地农民社会保障制度有效运行我们知道，如果一项制度没有完善的配套措施，就不具备全面推开的外部环境。因此，为确保被征地农

29、民社会保障制度的有效运行，建议从以下三方面加强保障。一是努力促进被征地农民就业。征地补偿不能以支付安置费了事，但也不等于“供养”，应以农民转岗就业为目标，这是解决被征地农民长期生活出路最积极有效的办法，是治本之策。因此，政府应注重对被征地农民的培训，应支持、鼓励被征地农民自主创业，大力开展农民素质工程和创业素质工程的创建活动，不断提高被征地农民就业竞争能力。二是发展和壮大集体经济。鉴于集体经济组织承担着许多公共性社会经济职能，因此，在确保被征地农民生活保障的同时，必须发展和壮大集体经济。国家应从征地中拿出一定比例的建设用地或置换部分资产，留给被征村集体经济组织发展二、三产业。政府要大力鼓励集体经济组织盘活资产，助其开辟比较稳定的收入渠道，发展集体经济，增加农民收入，并为农村社区向城镇社区过渡创造条件。三是加快推进撤村建居和“城中村”改造。这是解决被征地农民社会保障问题的重要切入点。城镇规划区内大部分土地被征用的村，实际上已经不是本义上的农村和农民了，而是城镇和城镇人口的重要组成部分，所以政府应积极推进撤村建居。按城市功能分区要求统筹安排各类建设用地，将城市整体规划与村一级管理体制协