浅析欧美食品安全监管的基本原则

1、浅析欧美食品安全监管的基本原则近年来， 随着食品安全事件的不断出现， 食品安全已成为全球性的焦点， 各国都 在下大力气加强食品安全监管工作。 目前在欧美等发达国家和地区， 食品安全监 管体制逐步趋向于统一管理、协调、高效运作的架构，强调从 "农田到餐桌 "的全 过程食品安全监控，形成政府、企业、科研机构、消费者共同参与的监管模式； 在管理手段上， 逐步采用 "风险分析 "作为食品安全监管的基本模式。 欧美食品安 全监管集中体现出以下几项基本原则。一、统一管理原则职能整合、 统一管理是欧美等发达国家食品安全监管的一个显著特征。 不少国家 纷纷将食品安全的监

2、管集中到一个或几个部门， 并加大部门间的协调力度， 以提 高食品安全监管的效率。鉴于疯牛病、口蹄疫等动物性疾病在欧盟各成员国的蔓延， 为统一监控食品安全， 恢复消费者对欧洲食品的信心， 欧盟委员会于 2002 年初正式成立了欧盟食品安 全管理局（FSA），对从农田到餐桌的全过程进行监控。欧盟食品安全管理局由管 理委员会、 咨询论坛、八个专门科学小组和科学委员会等部门组成， 该局对欧盟 内部所有与食品安全相关的事务进行统一管理， 负责与消费者就食品安全问题进 行直接对话， 建立成员国食品卫生和科研机构的合作网络， 向欧盟委员会提出决 策性意见等。 欧盟食品安全管理局不具备制定规章制度的权限， 只

3、负责监督整个 食物链，根据科学家的研究成果做出风险评估， 为制定法规、 标准以及其他的管 理政策提供信息依据。在 FSA 督导下，一些欧盟成员国也对原有的监管体制进行了调整，将食品安全 监管职能集中到一个部门。 德国于 2001 年将原食品、农业和林业部改组为消费 者保护、食品和农业部， 接管了卫生部的消费者保护和经济技术部的消费者政策 制定职能，对全国的食品安全统一监管，并于 2002 年设立了联邦风险评估研究 所和联邦消费者保护和食品安全局两个机构； 丹麦通过持续改革， 将原来担负食 品安全管理职能的农业部、 渔业部、 食品部合并为食品和农业渔业部， 形成了全 国范围内食品安全的统一管理机

4、构； 法国设立了食品安全评价中心， 荷兰成立了 国家食品局。1998 年，美国政府成立了 " 总统食品安全管理委员会 " 来协调美国的食品安全工 作。该委员会的成员由农业部、商业部、卫生部、管理与预算办公室、环境保护 局、科学与技术政策办公室等有关职能部门的负责人组成。 委员会主席由农业部 部长、卫生部部长、 科学与技术政策办公室主任共同担任， 形成监督食品安全的 三驾马车。 美国政府食品安全的管理特点是职能互不交叉， 一个部门负责一个或 数个产品的全部安全工作， 在总统食品安全管理委员会的统一协调下， 实现对食 品安全工作的一体化管理。目前，美国的食品安全系统主要涉及六个

5、部门，即卫生部的食品药品管理局(FDA)、农业部的食品安全检查局(FSIS)、动植物健康检验局(APHIS)、环境保护 局(EPA)、商业部的国家渔业局(NMFS)、卫生部的疾病控制和预防中心(CDC)等。 其中，FSIS主管肉、禽、蛋制品的安全，FDA负责FSIS职责之外的食品掺假、 存在不安全隐患、标签夸大宣传等工作； APHIS 主要是保护动植物免受害虫和 疾病的威胁,EPA主要维护公众及环境健康，避免农药对人体造成的危害，加强 对宠物的管理； NMFS 执行海产品检测以及定级程序等 ,CDC 负责研究、监管与 食品消费相关的疾病。同时，海关负责定期检查、留样监测进口食品。另外，联邦当局

6、还有一些食品安全派出机构，如国家卫生研究所 (NIH) 、农业研 究署(ARS)、州际研究、教育和推广合作署(CSREES)农业市场署(AMS)、经济 研究署(ERS)谷物检验、包装和堆料场管理局(GIPSA)、美国法典办公室等，与 各州和地方政府的相关部门配合，形成食品安全管理网络。二、建立健全法律体系原则 健全的法律体系是食品安全监管顺利推行的基础， 欧美发达国家大多建立了涵盖 所有食品类别和食品链各环节的法律体系， 为制定监管政策、 检测标准以及质量 认证等工作提供了依据。从 1906 年美国第一部与食品有关的法规 - 食品和药品法开始，近一个世纪 来，美国政府制定和修订了 35 部与食

7、品安全有关的法规，其中直接相关的法令有 7 部。这 7 部法令既有综合性的联邦食品、药品和化妆品法令 、公共卫 生服务法、食品质量保护法；也有非常具体的联邦肉类检查法 、禽类产 品检验法、蛋类产品检验法 、联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法 。食品安 全法令制定了明确的标准和监管程序，如联邦食品、药品和化妆品法对掺假 食品、错贴标签的食品、 紧急状态下食品的控制、 发生争议时的司法复议等内容 都做出了详细规定。为保证食品安全监管的公正、 合理，美国针对公共参与决策和公平执法等设定了 专门的法规。 管理机构必须遵守的程序性法令包括 行政程序法、联邦咨询委 员会法和信息公开法等。政府在食品安全监管中的

8、首要职能， 是制定食品安全标准并予以强制执行。 这些 标准包括对掺杂、 掺假食品的一般禁令， 对食品中不同化学残留允许量的具体限 制，对产品本身的标准规定以及对加工操作规程标准的规定等。 负责制定食品安 全法规的主要部门为食品药品管理局和环境保护局。 食品药品管理局负责除肉类 和家禽产品外美国国内和进口的食品安全以及制订畜产品中兽药残留最高限量 法规和标准；环境保护局负责饮用水、新的杀虫剂及毒物、垃圾等方面的安全， 制订农药、环境化学物的残留限量和有关法规。欧盟为统一并协调内部食品安全监管规则， 三十年来陆续制订了 通用食品法、 食品卫生法等 20 多部食品安全方面的法规，形成强大的法律体系。

9、欧盟还 制订了一系列食品安全规范要求， 主要包括动植物疾病控制、 药物残留控制、 食 品生产卫生规范、 良好实验室的检验、 进口食品准入控制、 出口国官方兽医证书 规定、食品的官方监控等。2000 年初，欧盟发表了食品安全白皮书 ，提出了 80 多项保证食品安全的基 本措施， 以应对未来数年内可能遇到的问题。 白皮书包括食品安全政策体系、 食 品法规框架、食品管理体制、 食品安全国际合作等内容， 是欧盟及其成员国完善 食品安全法规体系和管理机构的基本指导。三、实施风险管理原则 风险管理的首要目标是通过选择和实施适当的措施， 尽可能控制食品风险， 保障 公众健康。风险管理的程序包括 "

10、风险评估 "、 "风险管理措施的评估 "、"管理决 策的实施 "、"监控和评价 "等内容。风险评估是对所有食品的危险因素进行系统、 客观的评估，应用科学手段，研究危害因素的特征，并对它们影响的范围、涉及 的人群和危害程度进行分析； 风险管理措施的评估包括确定现有的管理选项、 选 择最佳的管理选项、 确定最终的管理措施等； 监控和评价指的是对实施措施的有 效性进行评估， 以及在必要时对风险管理和评估进行审查。 风险管理是一个综合 工程，不但要考虑与风险有关的因素，还要考虑政治、社会、经济等因素。管理 者需要理解与风险评估相关的

11、不确定因素，并在风险管理决策过程中予以考虑。 以美国为例，总统食品安全计划强调了风险评估在实现食品安全目标过程中 的重要性。这项计划号召对食品安全负有风险管理责任的所有联邦政府机构成立 "机构间风险评估协会 " ，该协会通过鼓励研究开发预测性模型和其他工具的方 法，促进微生物风险评估工作的进展。 管理机构还在实施各种风险管理对策方面 取得了进展，如推行 HACCP（ 风险分析和关键控制点 ）作为新的风险管理工具， 认清可能发生的风险，从而采取有效的办法加以防范。 欧盟食品安全管理局成立后， 进一步加强了食品安全风险管理工作。 管理局一项 重要职能就是根据理事会、 成员国的要

12、求， 对食品安全问题分析研究， 提供独立 的科学建议， 作为管理当局风险管理决策的依据。 德国的联邦风险评估研究所则 专门负责食品安全的评估与研究工作。四、信息公开透明原则 在食品安全风险管理过程中， 风险信息的交流与传播是一个非常重要的方面。 欧 美国家十分重视公众的知情权。强调 "保持每一步政策制定过程中的透明性。 " 美国政府强调食品安全制度建设和食品安全管理的公开性和透明度， 建立了有效 的食品安全信息系统， 通过定时发布食品市场检测等信息、 及时通报不合格食品 的召回信息、 在互联网上发布管理机构的议案等， 使消费者了解食品安全的真实 情况，增强自我保护能力。同时

13、，政府还提供平台让消费者参与食品安全管理， 并加强对媒体的管理，要求媒体以客观、准确、科学的食品信息服务于社会，不 得炒作新闻， 制造轰动效应牟取利益， 造成消费者对食品安全的恐慌。 美国法律 要求政府在制定行政法规时， 允许国内外的任何个人和单位获得政府决策依据的 信息，并进行评论，确保法规修订是在公开、透明、交互方式下进行的 欧盟为了增强食品安全工作的透明度，将食品安全管理局实施的环境风险评估、 人类与动物健康安全风险评估结果以及其他的一些科学建议向公众公布， 管理委 员会举行的会议也允许公众参加， 并邀请消费者代表或其他感兴趣的组织来观察 管理局的一些活动，使公众可以广泛获取该局掌握的文

14、件和信息。五、从"农田到餐桌 "全程控制和可追溯原则 欧美国家的食品安全监管强调从农田到餐桌的整个过程的有效控制， 监管环节包 括生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等；监管对象包括化肥、农药、 饲料、包装材料、运输工具、食品标签等。通过全程监管，对可能会给食品安全 构成潜在危害的风险预先加以防范， 避免重要环节的缺失， 并以此为基础实行问 题食品的追溯制度。在美国，一种食品的安全由一个部门负责的特点， 使得从农田到餐桌的全程监管 的责任主体明确，容易操作。目前，美国已建立的食品安全控制体系中，最典型 的就是在食品生产企业中广泛实施的 通用良好生产规章 (GMP) 和危

15、害分析和 关键控制体系 (HACCP)。 GMP 规定了为保证卫生状态，哪些种类的建筑物、设 备、装备、装置是必须的，哪些错误必须避免，还涉及诸如通风设置、设备清洗 等要求。同时，相关部门实施病虫害安全管理规范、发展良好农业生产规范，以 便减少杀虫剂的残留和微生物对最终食品的危险性。欧盟的食品安全白皮书 明确提出要加强和巩固从农田到餐桌的控制能力， 全 面完善全程监管体制。欧盟及其主要成员国在追溯制度方面建立了统一的数据 库，包括识别系统、代码系统，详细记载生产链中被监控对象移动的轨迹，监测 食品的生产和销售状况。 欧盟还建立了食品追踪机制， 要求饲料和商品经销商对 原料来源和配料保存进行记录

16、， 要求农民或养殖企业对饲养牲畜的详细过程进行 记录。比如， 欧盟规定牲畜饲养者必须记录包括饲料的种类及来源、 牲畜患病情 况、使用兽药的种类及来源等信息并妥善保存。 屠宰加工场收购活体牲畜时， 养 殖方必须提供上述信息的记录。 屠宰后被分割的牲畜肉块， 也必须有强制性的标 识，包括可追溯号、出生地、屠宰场批号、分割厂批号等内容，通过这些信息， 可以追踪每块畜禽肉的来源。 此外， 欧盟还建立了转基因生物的跟踪系统， 要求 生产企业及食品经营者传送并保留其经手的转基因食品的详细信息， 这些信息必 须通过商业链传达，保留时间不得少于 5 年，以此确保对转基因生物的可追溯性。六、责任主体限定原则 在

17、英美国家食品安全管理机制中，食品安全首先是食品生产者、加工者的责任， 政府在食品安全监管中的主要职责， 就是通过对食品生产者、 加工者的监督管理， 最大限度地减少食品安全风险。按照美国法律， 企业作为当事人对食品安全负主要责任。 企业应根据食品安全法 规的要求来生产食品， 确保其生产、 销售的食品符合安全卫生标准。 政府的作用 是制定合适的标准， 监督企业按照这些标准和食品安全法规进行食品生产， 并在 必要时采取制裁措施。 违法者不仅要承担对于受害者的民事赔偿责任， 而且还要 受到行政乃至刑事制裁。在欧盟及各主要成员国的食品链中，生产、加工食品的经营者的责任非常明确。 欧盟食品安全白皮书 规定

18、，食品生产加工者、 饲料生产者和农民对食品安全 承担基本责任； 政府当局通过国家监督和控制系统的运作来确保食品安全； 委员 会对政府当局的能力进行评估， 运用先进的科学技术来发展食品安全措施， 通过 审查和检验促使国家监督和控制系统达到更高的水平； 消费者对食品的保管、 处 理与烹煮负有责任。 七、专家参与原则随着新资源、 新材料、新技术在食品生产加工中的广泛应用以及更多环境污染物 的出现， 食品危害因素越来越复杂， 风险越来越大， 为食品安全监管工作带来巨 大挑战。充分利用专家力量， 让专家参与食品安全监管工作， 已成为各国的共识。 美国政府一方面在管理机构内部组织优秀科学家加强前沿问题的研

19、究， 另一方面 积极利用政府部门以外的专家资源， 通过技术咨询、 合作研究等各种形式， 使之 为食品安全管理工作服务。 同时与世界卫生组织、 粮农组织等国际组织保持密切 联系，分享最新的科学进展成果。 政府还充分利用检验机构的专业力量。 美国的 食品检验机构中有大批食品工艺、微生物、营养、卫生等方面的专家，在政府的 统一组织下， 利用他们的专业知识， 系统开展食品安全状况调查、 收集并分析样 品、监控进口产品、从事消费者研究等工作。向消费者提供安全知识培训， 也是食品安全专家参与食品安全监管工作的一个重 要途径。美国农业部的消费者热线每年要答复大量消费者关于食品安全知识、 风 险防护、营养搭配

20、等方面的咨询。欧盟食品安全管理局设置有八个专门科学小组， 分别为食品添加剂、 调味、加工 辅料和与食品相接触物质组； 用于动物饲料的添加剂、 产品或物质组； 植物卫生、 植物保护产品及其残留物组；转基因生物组；饮食产品、营养和应变性组；生物 危险 （包括疯牛病 ）组；食品链污染组；动物卫生与福利组。八个小组在科学委员 会的协调下， 根据各自的职责分工开展专题研究和科学评估， 为食品安全局的各 项决策提供技术支持，为制定法规、标准提供基础数据。此外，在发生食品危机 时，欧盟理事会将成立危机处置小组， 欧盟食品安全管理局的科学家们将负责为 该小组提供必要的科学和技术建议 八、充分发挥消费者作用原则

21、 欧美等国家非常重视消费者在食品安全监管， 特别是法规、 政策制定过程中的作 用，充分听取消费者的建议，确保其工作能真正维护消费者的利益。 美国在立法和修订过程中都允许并鼓励消费者积极参与。 立法机构通常发表一个 条例提案的先期通知， 提出存在问题和解决方案， 征询公众的意见； 在最终法规 发表前，要为消费者提供开展讨论和发表评论的机会；当遇到特别复杂的问题， 需要立法机构外的专家建议时， 立法机构还将根据需要通过非正式信息途径召开 公众会议， 收集消费者对特定问题的看法。 如果个人或机构对立法机构的决策提 出异议时，还可以向法庭提出申诉。九、预防为主原则 欧美国家十分重视食品安全管理方面的预

22、防措施， 并以科学性的危害分析作为制 定食品安全系统政策的基础。 HACCP 体系作为世界公认的行之有效的食品安全 质量保证系统，在欧美等国家和地区的食品生产加工企业中得到广泛应用。HACCP 体系的目标在于有效预防和控制可能存在的食品安全隐患，它通过对食 品生产的整个过程进行分析， 找出对食品安全有影响的环节， 确定关键性的控制 点，并为每个关键点确定衡量限制和监控程序， 在生产中对关键点严密监控， 一 旦出现问题，马上采取纠正和控制措施消除隐患。采用 HACCP 体系，既能全面 监控整个生产过程， 使食品的加工生产、 包装贮藏、 销售消费都在统一的规范制 约下运行，又能突出重点，减少食品安全控制的总支出，提高经济效益，为保证 食品安全奠定可靠的基础。 HACCP 系统还要求企业具备严格的档案制度 （档案的