外嫁女征收补偿款的法律保障现状

1、第三节外嫁女征收补偿款的法律保障现状农村“外嫁女”参加土地补偿款分配问题，是近些年来出现的新问题，对维护妇女合法权益问题，宪法、妇女权益保护法、农村土地承包法等法律法规均有相关条文 进行规范，而各地法院在面对土地征收补偿案件过程中，也出台了相关的司法指导意见等。本章将从立法及司法两个层面进行解读。一、立法保护层面首先是宪法及各类法律法规均明确规定保护妇女的平等权。宪法第四十八条规定：“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。国家保护妇女的权利和利益”。妇女权益保障法第二条规定：“妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子

2、平等的权利；实行男女平等是国家的基本国策，消除对妇女一切形式的歧视”。其次、对于农村妇女的土地权益收平等保护，各类法律法规均有明确规定。如妇女权益保障法第三十条规定：“农村划分责任田、口粮田等，以及批准宅基地，妇女与男子享 有平等权利，不得侵害妇女的合法权益”。“妇女结婚、离婚后，其责任田、口粮田、宅基 地等，应当受到保障”。第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益 分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利”。第三十三条规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在 农村集体经济组织中的各项权益。因结婚男方到女方住所

3、落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益”。而农村土地承包法第六条中，也明确规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利，承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权”。第三十条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的， 发包方不得收回其原承包地； 妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”。2001 年中共中央、国务院办公厅所发布的关于切实维护农村土地承包权益的通知 （中办厅字 2001 9 号文）中规定“农村妇女无论是否婚嫁都应与相同条件的男性村民

4、享有同等的权利， 任何组织和个人不得以任何形式剥夺其合法的土地承包权、 宅基地使用权、 集体经济组织收益分配权和其他有关经济权益”。上述宪法和法律及政策规定，均明确指向了土地承包经营权， 对于征地补偿没有明 确规范， 但是从立法原意及其表述来看， 平等保护农村妇女所享有的包括征收补偿受益权在 内的一切土地权益，是毋庸置疑的。针对各地的实际情况，不少省市均结合自身特点，制定了实施 妇女权益保障法 的具 体办法对妇女权益包括“外嫁女”的权益进行保障。 其中对于“外嫁女”的土地权益有了更 为具体的规定。 如广东省实施办法 第二十三条规定： “村民代表会议或者村民大会决议、 村规民约和股份制章程中涉及

5、土地承包经营、 集体经济组织收益分配、 股权分配、 土地征收 或者征用补偿费使用， 以及宅基地使用等方面的规定， 应当坚持男女平等原则， 不得以妇女 未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益”。第二十四条规定：“农村集体经济组 织成员中的妇女， 结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地， 或者离婚、 丧偶后户口仍在 男方家所在地， 并履行集体经济组织章程义务的， 在土地承包经营、 集体经济组织收益分配、 股权分配、 土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面， 享有与本农村集体经济组 织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子 女，履行集体经济组织章程

6、义务的，享有前款规定的各项权益”。而海南省实施中华人 民共和国妇女权益保障法办法也有类似规定，该办法第二十一条规定：“已婚妇女户籍 未迁移的， 婚前所在地应当保留其户籍”。 第二十三条规定： “农村在划分责任田、 宅基地、 分配土地征用补偿款、 集体企业收益和享受其他福利待遇等方面， 妇女享有与男子平等的权 利。婚后男方到女方家落户或者女方户口未迁出原籍的（含其家庭成员），享有与当地村民 同等的权利”。由上述地方性法规可以看出， 各地政府对于“外嫁女”的土地征收补偿款的受益权， 是但是遗憾的明确予以保护的， 而且基本是以户口以及是否履行集体成员义务作为判断标准。从而导致是，上述法规均未对侵害“

7、外嫁女”土地权益所需承担的法律责任进行明确规定，法律法规无法真正落实。二、司法保护层面面对立法上的缺失及实际案件的逐年增长， 从最高人民法院到各省高院， 均出台了相应 的指导意见。 虽然起初对于是否受理都有不同的认识， 但随着实践经验的增加以及国家政策 的明确，对此类案件的也逐渐形成共识， 首先是从不受理、有条件受理到全面受理，其次是 指导规范的内容也愈加细则。首先从最高院的各类复函中， 均可以看出对于征地补偿款的性质， 法院的认识也有一个 反复的过程，也即从民事案件行政案件民事案件，经过这样的过程，也体现了我国 法院对土地物权纠纷性质的认知过程。 2001 年最高法院研究室对广东省高级法院所

8、作的 关 于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复（法研 200151 号） 认为：“农村集体经济组织成员与其成员之间的收益分配产生的纠纷， 属于平等民事主体之 间的纠纷。 当事人就该纠纷起诉到人民法院， 只要符合中华人民共和国 民事诉讼法 第一 百零八条的规定， 人民法院应当受理”。 该复函将土地权益的纠纷认定为民事案件性质。 为 各地法院的审理提供的依据。但很快 2002 年，最高法院立案庭对浙江省高级法院关于徐 志君等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的请示 所作的答 复（ 2002 民立他字第 4 号）认为：“农村集体经济组织成员与农村集体经济

9、组织因土地补 偿费发生的争议， 不属于平等主体之间的民事法律关系， 不属于人民法院受理民事诉讼的范 围。对此类争议，人民法院依法不予受理，应由有关行政部门协调解决”。 法院根据此答复 不受理该类民事案件。而由当事人循行政途径解决，解决不了的，方可按行政案件起诉。这样两份完全相反的性质认定， 使土地权益纠纷案件的处理过程显得模糊而不确定， 也 是土地物权性质认定上的一种反复。为了厘清模糊地带， 2005 年由最高人民法院审判委员 会通过，自2005 年9月 1日起施行的最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件 适用法律问题的解释 规定“下列涉及农村土地承包民事纠纷， 人民法院应当依法受理：

10、（ 一） 承包合同纠纷；（二）承包经营权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷”。通过该司法解释进一步为此类纠纷的性质进行了最终的明确， 也就是将上述土地权益纠 纷纳入到民事案件的受理范围。 但是该解释同时也认定， “农村集体经济组织成员资格问题 事关广大农民的基本民事权利，属于立法法第四十二条第（一）项规定的情形，其法律 解释权在全国人大常委会”，因而没有在解释中对此重大事项作出规定。上述答复、 司法解释作出之后， 为各级法院及当事人扫清了一定的障碍， 各级法院受理 “外嫁女”土地权益纠纷案件逐渐增多。 但是最高院的答复及解释同样也只是厘清

11、了受理程 序上的障碍， 对于具体的认定条件等均未做明确， 而且对于农村集体经济组织成员资格的认 定问题， 到现在也没有得到解决。 故部分高级人民法院就专门为审理此类案件制定了指导意 见。这些地方指导意见，主要是在解决土地纠纷案件中将“外嫁女”作为特殊问题进行单 列，如安徽省高级人民法院关于处理农村土地纠纷案件的指导意见 就通过明确“外嫁女” 的集体经济组织成员资格的认定标准， 来保障其土地权益。 该意见规定： “对于外嫁女' 虽未取得嫁入地集体经济组织所在地户籍，但已经脱离嫁出地集体经济组织生产、生活的， 应当具有嫁入地集体经济组织成员资格。 对于嫁入城市的妇女， 如果其没有取得非农业

12、户籍， 应视为具有原集体经济组织成员资格。对于离婚、丧偶的妇女不论其户籍是在嫁出地， 还是已迁入嫁入地现又回嫁出地生活的，均应以现户籍所在地确定其集体经济组织成员资格”。同时，也有部分地区， 由于“外嫁女”土地纠纷案件突出， 所以出台了专门的指导意见。 如 2010 年海南省高院出台的 关于处理“外嫁女”请求分配集体经济组织征地补偿纠纷案 件若干问题的意见 即着重解决了包括成员资格认定等问题， 主要包括：一、 认定集体经济 组织成员资格的标准问题该意见规定：“认定外嫁女'是否具有集体经济组织的成员资格的标准包括：1. 外嫁女'的户籍在征地补偿方案确定时是否仍在原集体经济组织；3

13、. 外嫁女'2.征地补偿方案确定时外嫁女'是否仍在原集体经济组织实际生产或生活；是否仍以原集体经济组织的土地为基本生活保障。”二、“外嫁女”不具有原集体经济组织成员资格时处理的方法该意见规定：“经 审理，征地补偿方案确定时外嫁女'已不具备原集体经济组织成员资格的， 判决驳回其诉 讼请求”。三、征地补偿款的分配数额标准该意见规定：“外嫁女'具备原集体经济组织 成员资格的， 应当与其他集体经济组织成员均等分配征地补偿款， 但被征地农户适当多分的 除外”。通过上述司法解释、 指导意见， 对于“外嫁女”的土地权益保障提供了明确的司法救济 途径及标准， 是对相关法律法规对

14、于妇女平等权及土地权益保障的落实及明确。 但是我们也 应该看到，在土地物权制度没有得到进一步完善、 相应基层自治公约失范情况严重的情况下， 简单地依靠司法救济， 很难将妇女土地权益保护真正落到实处。 特别是涉及到集体经济组织 及其他集体成员利益的补偿款分配问题上， 单纯依赖司法救济途径， 可能矛盾无法化解， 而 使冲突更加剧烈。第三章农村外嫁女土地征收补偿款不平等获益因素分析农村地权制度对于土地集体所有的规定， 没能明确地权主体， 而地权代行主体的滥权或 不作为也造成了地权冲突。而农村集体经济组织自行制定的“村规民约”又强化了地权冲突，但目前的司法救济严重滞后，导致“外嫁女”正当的土地补偿款获

15、益权受损。第一节农村地权冲突引致的平等权受损根据前文所述， 我国农村土地集体所有这一特殊的主体构造以及农户承包经营这一运行 机制的结合， 决定了土地流转过程必然存在中集体地权与农民社员权的冲突以及农民个体之间的权利冲突。集体地权的集体地权与农民社员权的冲突的成因首先是由于土地物权的权利主体模糊， 土地物权集体所有的特性使得集体与农民在权属关系上很模糊。 村民委员会、 村民小组作为 村民自治组织， 以集体成员的名义代行地权， 但这“实质上是一种所有权主体缺位的所有制 ”。在权利主体缺位的情况下，必然导致对集体成员权益保护的缺位。虽然理论上“自 然人加入团体虽然对其他成员的现有财产权利必然有所损害

16、， 但其他成员却对新成员的加入 没有否决的权利 . ”但是实际上由于地权主体的缺位， “外嫁女”由于其集体成员的地位 因为婚嫁而被边缘化， 造成了不仅她们嫁入的男方集体经济组织没有相应的制度设计来保障 其成员权， 而且她们原先所属的集体经济组织还有意剥夺其相关的权益， 从而扩大其他成员 的利益边界。农民个体之间的权利冲突的存在是由于以户为单位的家庭承包经营权在农户内形成事 实上的共有关系， 而家庭成员的因法律行为或法律事件而发生的变动则必然会导致共有财产 分割需求的发生。 农村女性因婚嫁、 离异等原因发生家庭关系变动时， 其要求分割原属农户 的土地或者按份额获得相关土地权益均很难获得实现， 从

17、而导致其合法固有的土地权益收到 侵害。这一方面是土地权益的共同共有无法明确分割， 另一方面也有我国农村传统思想的影 响。无论是在我国哪个地区， “重男轻女”的传统观念均普遍存在， 很多农村集体成员并不 把外嫁或离婚的妇女当作本集体的成员， 一般均按传统观念认为妇女的土地利益只能依附父 亲、丈夫等男性成员。 且目前的农村土地登记的现实也大多是将家庭成员承包的土地是登记 在男性户主名下， 而农村集体的土地权益分配同样登记在男性户主的名下。 “在这种情况下， 一旦家庭破裂， 以家庭为单位的承包地、 宅基地及其附着物以及集体分红等家庭财产的分割， 便非常不利于农村妇女，她们争取分割承包土地及权益的权利

18、要比男性困难得多 ”。第二节“村规民约”为了推行农村基层民主自治的宪政理念， 有效推行村民自治， 目前我国学术界及实务上 均将订立村规民约作为一种民间自治的良好的方式而加以推崇， “但是已经有学者注意到村 规民约所体现的社区利益和国家所推崇的社会秩序之间的差距和矛盾 ”。这里所谓的差距和矛盾主要指村规民约与法律法规之间的矛盾,也包括村规民约中所可能存在的某些封建思想糟粕与追求社会和谐平等的科学发展观之间的矛盾。之所以存在这些差距和矛盾，主要成因包括如下：一、通过村规民约可以为分配土地权益提供便利及合法性依据"外嫁女”如果原属于较为富裕的集体经济组织，那么其可能不愿将户籍迁入较为贫困的

19、夫家农村集体组织，而是将户口留在娘家；反之，她们则更为倾向于迁入夫家，这也是其获得更多利益和保障的合理选择。但是无论如何，均可能加剧集体经济组织人多地少的矛盾， 集体经济组织必然对这种现象进行控制，而村规民约是最直接也是最容易获得合法性依据的方式。而且对出嫁女而言，集体组织内部的男性成员以及和在本村婚嫁的媳妇则是她们需面 对的利益对立集体，如果“外嫁女”要分得土地征收补偿费，就必将影响到他们的既得利益；而这个集体一般占据着集体组织的大部分的行政管理权利乃至于集体舆论。所以，在制定涉及土地权益的村规民约时， 集体组织的管理者以及上述利益集体为了自己的利益以及管理的 便利，往往可以投票通过将“外嫁

20、女”排斥在分配土地或补偿款范围之外的方案。而集体组织或其中的成员往往也认为这些方案是经过投票表决，并得到三分之二村民或村民代表赞同的，充分尊重了广大村民的意愿。 正是通过这种大多数人的决议来否定少数人的权利，从而剥夺了 “外嫁女”等少数群体的合法土地权益。宪法、土地承包法等法律法规对平等权的规定更是难以全面落实。二、封建传统意思影响村规民约制订过程因为长期封建文化的浸淫，无论是真正由村民决议的还好由领导包办的“村规民约”，其中传统文化糟粕往往挥之不去。“男尊女卑”、“嫁出去的女儿，泼出去的水”等传统封建思想在农村具有深厚的影响，并成为利用“村规民约”损害“外嫁女”权益的思想基础。另一方面，农村

21、妇女整体素质不高， 女性意识和依法维权观念淡薄，法律知识缺乏，往往自己的合法权益受到侵犯，还认为是合理合法的。三、村规民约制订过程失范，而相应的法律监督缺失对于村规民约的地位，是由 中华人民共和国村民委员会组织法 予以确认的，这也从 某种意义上推动了基层民主的发展。 村民委员会组织法第二十条规定： “村民会议可以 制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”第二十四条 规定： “村民委员会决定问题， 采取少数服从多数的原则。”尽管第二十条同时规定： “村 民自治章程、 村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、 法律、 法规 和国家的政策相抵触， 不得

22、有侵犯村民人身权利、 民主权利和合法财产权利的内容。 ”对于 村规民约的监督和制约方面，该法的规定就存在缺位。依照立法法 的监督原则， 一般接受备案机关与上报备案机关之间均存在领导或者监 督关系， 如省级人大及其常委会制定的地方性法规须报全国人大常委会备案等。这样如果接受备案的机关发现报备的规范性法律文件存在违法违规情形， 则由相应的机关直接予以改变 或者撤销。然而，村委会组织法并未规定对违法违规的村规民约的变更或者撤销程序。 目前，各基层自治组织报备村规民约的工作基本按相关的规定进行。 但是由于其都是经村民 大会或者村民代表大会通过的， 所以即便上级机关要求对违法违规的村规民约责令改正， 但

23、 村民委员会收到通知后， “拒不召开村民代表大会， 责令改正的决定也因此被搁置一旁， 而 违法的村规民约依然大行其道 1 1. ”这样违法违规，忽略了“依法”限制的村规民约在目 前的征地补偿案例中随处可见， 而其又反过来助长了集体经济组织及部分集体成员侵犯“外 嫁女”征地补偿款分配权等合法权益的乱象。正是村规民约， 导致国家的立法权限被泛化到了基层自治组织， 在其执行过程中必然导 致的法律秩序不可避免地异化变形。 基层自治组织的管理组以及普通成员对法律的理解达不 到国家预设的高度，再加上目前乡镇政府等有关部门对村规民约的监督、管理机制不完善， 导致了大量违法违规的村规民约成为制约“外嫁女”征地

24、补偿款受益权的成因。第三节司法救济随着公民法律意识的提高， 对于自身权益遭受侵害的“外嫁女”， 寻求司法机关的保护， 成为其较为有效、 较为直接的一条救济途径。 从海南三亚市法院受理“外嫁女”征地补偿款 分配纠纷案件数量就可见一斑： “该院于 2008 年共收此类案 38 件，2009 年收案则达 228 件，增长率 500%. 而到 2010 年 1 至 9 月就收案 411 件 12 ”。但是从我国的社会实际来看， 处理“外嫁女”等边缘群体的土地征收纠纷， 不是一个单 纯的法律问题， 而且涉及到社会行政管理等方面的问题。 在此类案件中“由于法律的滞后性、 审判的被动性，法院在其中能够起到的

25、作用是十分有限的 13 ，很多个案中，即使法院作出 了对外嫁女'有利的判决， 由于判决涉及全村村民的利益， 执行起来难度较大”。 以广州 市番禺区的相关案件为例， 在该区南村镇下辖的塘步东村、 陈边村、 官堂村等集体组织的大 幅土地被征收后，上述组织的“外嫁女”与村委会之间因征地补偿款分配问题接连发生纠 纷，番禺区政府进在行政复议程序中对于符合补偿分配规定的“外嫁女”， 要求集体经济组 织将补偿款发给“外嫁女”， 该区法院维持了上述行政复议决定， 但鲜有村委会自动履行判 决。由于征地补偿款的分配直接关系到其他集体组织成员的切身利益， 法院的执行工作遇到 了重重阻力。 最后迫于现实情况，

26、 还是由该镇党委及政府专门派人下到各集体经济组织， 通 过座谈，讲解法律规定， 宣传国家政策， 做通集体组织成员的思想工作。方才保证了该镇大 多数村委会履行法院判决，向各自的“外嫁女”发放征地补偿款。另外，由上文所述我国现有法律法规、 司法解释等对“外嫁女”保障及救济的现状来看， 我国在立法上就没有对于农村集体经济组织收益分配纠纷能否作为民事案件受理设立一个 权威、 明确的标准或规定。 而最高法院的答复和司法解释之间又存在某种程度的冲突。 这些 司法程序上的模糊地带无疑造成了法院在处理“外嫁女”征地补偿纠纷上的困难。 另外， 各 地高院出台的指导意见，也都各有特色及侧重，这也造成了司法审判标准

27、的不一。第四章农村外嫁女平等获取土地征收补偿款路径探讨根据上文的论述， 目前保障农村“外嫁女”在土地补偿款受益过程中获得平等对待， 根 本途径在于调和农村地权的冲突，其次是规范农村基层自治行为，特别是加强对“村规民 约”的法律审查， 最后是要加强司法救济， 其中重点就是对集体经济组织成员权的确认。 当 然，解决“外嫁女”的征地补偿款受益问题， 是一个社会综合治理的过程， 单靠某一方面往往无法达到公平、公正的效果，所以只有在各个方面的合力作用下，方可达至目标。第一节调和农村地权冲突目前农村地权冲突的在于物权的权利主体模糊与缺失， 特别是农村集体经济组织、 村民 小组及农户等多级主体多级所有权主体

28、， 造成集体土地权属不清， 矛盾突出。 而这样造成土 地流转， 包括转让、 转包和出租等过程中， 土地权益的名义主体即农户的权益与土地流转的 溢价已无直接的关系，这样不仅不能保护农户的长远利益，甚至会使农户失去生存的保障， 出现大批失地且无社会保障的农民。 而“外嫁女”等又是属于权益较易受侵害的边缘农民群 体，其情况更不容乐观。 根据目前全国各地的实践经验， 解决土地权益纠纷的地权主体问题， 是解决土地纠纷案件的根本所在。一、完善征地补偿款直接发放机制前文提及， 集体土地虽为集体所有， 但是权利却是由村委会、 村民小组等代写主体来行 使。在征地补偿款分配过程中， 集体土地所有权的代行主体正是因

29、为其掌握着补偿款的分配 权，从而可以违反甚至无视法律法规， 通过各种手段截留、 扣除本应分配给外嫁女的补偿款， 归入集体经济组织再分给其他村民。 根据 2010 年 6 月国土资源部发布的 关于进一步做好 征地管理工作的通知 ，“市县国土资源部门要按照确定的征地补偿安置方案， 及时足额支 付补偿安置费用；应支付给被征地农民的，要直接支付给农民个人，防止和及时纠正截留、 挪用征地补偿安置费的问题。 ”通过落实和完善国土资源部的上述规定， 可以减少因补偿款 发放程序而造成对“外嫁女”乃至整个失地农民团体的权益侵害。但是这主要是一种“治 标”的办法，对地权上冲突无法根本解决。二、土地权益份额分割机制

30、目前土地确权过程中， 因为土地承包经营权是分包到户， 所以决定了同一幅土地上只能 存在一个土地承包经营权。 而如果家庭发生变动， 比如妇女因出嫁、 离婚等原因离开原有家 庭时，由于农户家庭所有的土地权益份额无法划分， 从而造成妇女往往难以要求分割土地及 土地上附加的征地补偿等相关权益。 对于该类地权冲突笔者建议可以将分割共有财产的规则 应用于土地权益， 根据家庭成员的数量， 将土地权益分割到人， 对于户籍未迁入夫家的“外 嫁女”可以请求分割原娘家的承包经营权或者要求将原土地承包经营权转化为土地债务， 原家庭其他成员负有持续支付给该妇女一定数额土地出让金之义务， 同时在发生征地补偿的 过程中，

31、由其原家庭成员向其支付补偿款。 从而保证妇女能够从家庭既有土地中获得其应得 的权益。三、推行土地股权经营体制所谓土地股权经营， 也即目前“珠三角”、 “长三角”等经济发达地区某些集体经济组 织推行的土地权益经营方式， 主要是从广东佛山市南海区开始施行。 自 1992 年起该区即开 始进行农村土地股份合作制试验， 农民以土地折价入股所在集体的股份制企业， 所拥有的股 权可以流动、抵押、继承。该做法类似于浙江省部分县市执行的“股权量化到户（人）、提 高公共积累”的改革方案， 其实质就是将集体土地权益按一定的标准量化为股份分配到农户 （农民） ，从而完善以土地股权为基础的征地补偿等权益分配体制。 这

32、样通过土地权益入股 经营，农户的土地股益与土地经济效益可以保持正比关系， 其土地股权不会因土地的流转或 身份的变更而流失； 且妇女在获得股权之后， 其集体经济组织成员的资格将得到明确， 且有 确定的份额， 使其即使在婚嫁之后， 继续保有其获取股权收益的资格， 从而保证其土地收益 的获益权。总之，要解决集体与农民之间以及农民个体之间的地权冲突必须继续完善和明确农民个 体对集体土地的权利边界， 必须进一步加强集体土地的确权工作， 同时建立起更为完善的集 体土地所有权运行以及土地征收补偿机制。 只有有效地调和农村地权冲突， 方可能从根本上 解决农村“外嫁女”的权益保护问题。第二节规范基层自治行为针对

33、前文所述的村规民约泛滥， 且有侵害“外嫁女”权益的现象。 应完善和强化对村规 民约的法律审查和行政监督。 目前对于村规民约等审查机制尚有待完善， 笔者认为可以从以 下三方面重点进行完善：首先要明确基层政府与基层自治组织的关系。村民委员会组织法规定：“乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情”。一些基层干部认为基层政府与村委会是指导与被指导关系，对于一些带有宗法色彩、封建色彩乃至于侵犯妇女权益的村规民约，不想甚至不敢去纠正。这说明无论是基层政府或是集体经济组织都对这一问题的认识存在误区。农村基层自治必须在法律许可的范围内行使自治权，审查、监

34、督自治活动与尊重村民自治并非矛盾或冲突。对于村规民约是否与国家法规、政策相违背、抵触，是乡镇政府的管理权限，同时也是其应履行行政管理义务。在乡镇政府的依法行政范畴内，村民自治理应成为乡镇政府的管理对象。其次是要及时进行村规民约的法律审核及清理工作。乡镇政府应会同土地管理部门、司法部门等在村规民约的制定阶段即对其内容进行审核把关，对违法违规的内容要进行删改完善后方可提交村民大会或村民代表会议进行表决，从源头上解决村规民约的违法违规问题。对于现行的村规民约要及时清理。对于现行的村规民约规定有侵犯妇女等集体成员的合法人身、财产权利等的，基层政府应当责令该集体组织自行纠正，如果拒不纠正的，应当通过人大

35、等权力机关宣布其无效。最后是要强化法律法规宣传，增强集体经济组织及农民依法办事的意识。加强妇女权益保障法和农村土地承包法等相关国家法律法规，特别是有关“外嫁女”的政策文件等的学习和宣传，统一基层干部及农民群众思想，维护包括“外嫁女”等边缘群体合法的政治、经济权益。第三节保障平等地权的司法程序构想由于法律法规的不尽完善，对于“外嫁女”征地补偿款分配问题，目前来讲比较直接，而且较为权威的救济手段还是需要通过加强法院的能动司法救济手段，积极化解矛盾。对于目前“外嫁女”征地补偿款分配纠纷，笔者认为，可以从以下几个方面统一或明确审判标准：首先是明确判别“外嫁女”的集体经济组织成员权标准。上文已经阐述过，就“外嫁女”的问题来说，基础问题是农村土地确权， 其核心问题是如何确定“外嫁女”的农村集体 经济组织成员权标准。 最高法院关于审理涉及农村土地承包纠纷