农民集体法律主体地位重构的当代价值研究

1、农民集体法律主体地位重构的当代价值研究摘要：农民集体、村民委员会、农民作为不同的法律主体，在理论上形成“三足鼎立”之势，在现实中的关系却是“剪不断,理还乱”，这恰恰是当代农村改革的难点和重点，因此，农民集体法律主体地位的重构具有极为现实的当代价值，只有重构农民集体法律主体地位，才能根本改变农民集体作为根本的权利主体被虚置的尴尬处境，才能从根本上改变我国土地利用利益争夺中农民的“集体失语”现象，还原农民对其自身权益的合法话语权，保障农民权益的最终实现，为农民权利救济提供主体制度依托，农民集体法律主体地位重构【摘要】农民集体作为法律主体，是具有中国特色的法律概念。农民集体法律主体地位的确立是完善社

2、会主义公有制制度的历史性要求，具有现实的法律依据。农民集体法律主体地位的重构有利于完善我国农村市场主体制度，推进农业现代化，有利于完善乡村治理机制，深化农村【关键词】农民集体法律主体地位重构当代价值农民集体作为法律主体，是具有中国特色的法律概念。作为社会主义公有制的重要内容之一，农民集体作为集体所有财产的所有权人，是“经济范畴的人格化，是一定的阶级关系和利益的承担者。”在我国改革开放前，集体经济实行的是“集体所有、集体经营”的经营模式。改革开放后，集体经济实行的是“集体所有、家庭经营”的经营模式。农民集体所有权归农民集体，集体日常性事务的管理归村民委员会，土地承包经营权归农民。农民集体、村民委

3、员会、农民作为不同的法律主体，在理论上形成“三足鼎立”之势，在现实中的关系却是“剪不断，理还乱”，这恰恰是当代农村改革的难点和重点，因此，农民集体法律主体地位的重构具有极为现实的当代价值。农民集体法律主体地位重构的必要性改革开放以来，农民集体作为集体财产的所有权人，逐渐退出农业生产领域，更多地是作为乡镇一级政府的“派出机构”的角色，履行乡政府委派的“征税、征兵、计划生育”等具有行政行为性质的工作。相反，其作为集体财产所有权人的民事主体的性质却日益淡化并产生了一系列消极后果，影响了农村社会事业的发展。农村集体组织服务农业生产的职能弱化。土地的承包，并没有改变农村集体组织所有权人的地位中华人民共和

4、国农村土地承包经营法（以下简称土地承包法）第四条）。作为土地承包合同的发包方，农民集体依然承担着服务生产的职能与义务。农民集体应当执行县、乡（镇）土地利用总体规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设、依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务（土地承包法第十四条第三、第四款）。但在实行土地承包后，由于不能随意干涉农户正常的生产经营活动（土地承包法第十四条第二款），农民集体逐渐退出了农业生产领域，不再去关心农业生产，加上受财力的限制和农村人口向城市的流动，农民集体再也无法像过去那样规划、组织与本集体相关的农田水利基础建设，也无法提供农户所需的技术、信息等服务，农户的生产处于“自给自足

5、”的单干状态，致使农业整体外部生产条件恶化，制约了农业的可持续发展。农村集体组织主体地位虚置，内部治理机制不健全导致农民集体功能丧失。农民集体作为一个特殊的法律主体的地位是被我国宪法和其他相关法律、法规所赋予的。但在实际生活中，由于相关法律制度的缺失，农民集体的内部治理机制极不完善，其主体地位一直没有得到很好地实现，主体地位虚置。突出地表现在：一是农村集体组织与村民委员会的关系尚待理顺，农民集体主体地位虚置现象突出。首先，农村集体组织与村民委员会的关系尚待理顺。依照中华人民共和国村民委员会组织法（以下简称村民委员会组织法）的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织

6、。但这样一个组织，其具体的法律地位如何，尤其是与农村集体组织的关系如何，却在法律界存在一定的争议并影响到实践中村民委员会与农村集体组织的互动。有学者认为，村民委员会是一个与农村集体组织并列的、独立的民法上的法人主体。但笔者认为,这种观点有待商榷。同一个地域、相同的自然人成员成立两个法律主体，不仅没有必要，反而会在实践中产生不必要的权力之争。这种观点的产生，可能是出于对法律的误读。持这种观点的学者普遍认为，村委会可以作为一个与农村集体组织并列的法律主体，源自国家在土地承包法、土地管理法以及村民委员会组织法等中规定的管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，包括发包集体土地和以土地等集体资产出资

7、、租赁、联营合伙等投资或经营活动的规定。但这些学者普遍忽视了这些法律中其他条款的一些规定，如村民委员会组织法第十条明确规定：村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督，第二十二条和二十三条更是明确规定了村民会议对村委会的监督权力和权力范围。结合这些规定可以看出，村民会议实际上是农民集体的最高权力机构，也是实现村民自治的制度性安排。村民委员会管理集体土地和财产的职权，仅仅是在执行村民会议的决定。除此之外，村民委员会再无其他实质性权力。可见，村民委员会只是农村

8、集体组织的一个内部执行机构而已。其次，农民集体主体地位虚置现象突出。农村集体组织“作为一个特殊的民事主体，从其诞生之初，就带有一定的行政色彩，成为行政权利的附属物。”浓厚的行政色彩，加上我国现行法律没有理顺村民委员会与农民集体的关系，导致在农村的社会生活中，人们看到的更多的是村民委员会而非农民集体。甚至有的学者对农民集体是否存在发生了怀疑。有学者认为，“在中国绝大多数乡村，这个组织仅仅是有名无实甚至无名无实的组织”、“随着联产承包制的建立，人民公社制度的废除，与土地相对应的农村集体经济组织，在我国多数地区，实际上已经不存在了。”这些论点的出现，突出地反映出农民集体主体地位已被严重弱化。与这种弱

9、化相对应的，是村民委员会的地位凸显，村委会的权力开始急剧膨胀，在农村的社会、经济生活中处于支配性的地位。这种支配，恰恰是建立农民集体主体地位虚职的基础之上，损害的是“村民自治”，带来的是农民、农民集体合法权益的损害。例如，在我国城镇化的快速推进过程中，农民的话语权没能充分表达，农民集体作为土地及其他重要农业生产资料的所有权人，权利主体身份被虚置，村民委员会甚至农村的“当家人”径行取代了农民集体，使得大量耕地非法转为建设用地。一些地方出现的“小村官、大蛀虫”的不正常现象，就是典型例证。二是农民集体内部治理机制不健全，导致农民集体功能丧失。农民集体是一个由特定地域的自然人结合而成的一个非自然人主体

10、。作为一个法律主体，具备一定的权利能力与行为能力。但不同于自然人主体，其权利能力与行为能力的行使，是由其内部机关来具体实施的。所以，农民集体理应有其意思产生机关、意思执行机关、监督机关和法定代表人。这些机关各司其职、各负其责，相互制约、相互合作，共同推动农民集体有效运转。但在实践中，农民集体的内部治理机制极不健全，突出表现在村民会议制度形同虚设，村民委员会处于主导性地位，监督机制缺失。目前农民集体的法人治理结构存在着两个偏向：首先是农民集体的自主决定权并未真正落实，农民集体“被政策化”趋势明显，行政机关对农民集体干预过度，对农民集体的治理、经济决策、政策落实等存在行政命令化倾向，虽然宏观调控充

11、分体现了社会主义的本质要求，但是，在某种程度上，行政机关凌驾于农民集体之上，农民集体“被做主”，违背了村民自治的基本要求；其次是由于农民集体法律主体地位被淡化，造成对农民集体经营管理机关（村民委员会）甚至经营管理者（村支书或村主任）的行为缺乏有效监督，经营管理机关甚至经营管理者在事实上越俎代庖，取代了所有权主体。重构农民集体法律主体地位的当代价值农民集体法律主体地位重构是保障农民权利的制度性要求。在当代，伴随工业化、城镇化进程的深入推进，我国农业、农村发展正在进入新的阶段。“经济基础决定上层建筑”。马克思在资本论中鲜明地指出，在同一社会经济形态的不同发展阶段上，经济对法律调整的内容提出了不同的

12、要求。只有重构农民集体法律主体地位，才能根本改变农民集体作为根本的权利主体被虚置的尴尬处境，才能从根本上改变我国土地利用利益争夺中农民的“集体失语”现象，还原农民对其自身权益的合法话语权，保障农民权益的最终实现，为农民权利救济提供主体制度依托。农民集体法律主体地位重构是完善农村治理的社会主义本质要求。完善乡村治理机制一直是我国农村政策的重要内容之一。2013年的1号文件明确提出要顺应农村经济社会结构、城乡利益格局、农民思想观念的深刻变化，加强农村基层党建工作，不断推进农村基层民主政治建设，提高农村社会管理科学化水平，建立健全符合国情、规范有序、充满活力的乡村治理机制、进一步健全村党组织领导的充

13、满活力的村民自治机制。重构农民集体的主体地位，是完善乡村治理的核心。只有重构农民集体法律主体地位，才能形成在平等权利基础上进行利益分配，在法治轨道内进行利益协调，严格农村集体资产承包、租赁、处置和资源开发利用的民主程序。农民集体法律主体地位重构，首先，有利于逐步建立责权明晰、运转有效的村级民主监督机制，重构村民会议、村民委员会之间的权利义务关系，在各个利益主体之间寻求协商与沟通，推进监督机制、民主决策等政治民主体系的建立，不断完善乡村治理机制；其次，有利于依法维护、统筹兼顾广大农民群众多种利益，畅通和规范诉求表达、利益协调、权益保障渠道，妥善处理农村各种矛盾纠纷。再次，有利于提高农民劳动报酬在

14、国民收入中初次分配中的比重，增加农民财产性收入。农民集体法律主体地位重构是推进农业现代化的现实性要求。只有尊重和保障农民集体的主体地位，才能充分激发农村生产要素潜能，创新农业生产经营体制，提高农民组织化程度。农民集体法律主体地位重构，是顺应建设中国特色社会主义市场经济，推进农业社会化大生产的现实需要。首先，有利于从源头上稳定农村土地承包关系，引导农村土地承包经营权有序流转；其次，有利于逐步提高农户集约经营水平，推进承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营，推动农户采用先进技术和现代生产要素，加快转变农业生产经营方式；再次，有利于发展农村集体经济的新型实体，提高农

15、民合作社引领带动能力和市场竞争能力；最后，有利于不断壮大集体经济实力，逐步实现农业集体化、产业化和现代化。重构农民集体法律主体地位是对当代农村发展规律的必然性认识，是尊重农民首创精神，尊重农民集体和农民的市场主体地位的必然要求，是转变经济发展方式，推进农业现代化，加快发展现代农业，推进农村发展，服务农民的法治化举措，是改善农民生存发展的社会生态环境，强化对农民集体和农民权利的保护，增强农村发展活力，建设中国特色社会主义的必由之路。重构农民集体的方向性选择职能回归，强化农民集体民事主体的地位。农民集体作为集体财产的所有人，理应是一个民事主体，其中心任务应是为承包人服务，管理好土地这个农村最重要的

16、财产，发展农村经济；应依托于村民自治，发展乡村民主，保障农民当家作主，而不是作为行政权力的附属物，承担行政事务，提供公共服务。让农民集体从繁忙的行政性事务中摆脱出来，既可以让农民集体专心于农村事务，减少不必要的财务支出，把有限的资金用于农村，也可以促使我国政府加大对农村的投入，把公共服务延伸到农村，改变城乡二元格局在公共产品提供方面的不公平状态。完善农民集体的内部治理机制，依法保障村民自治。一是强化村民会议权力机构的职能，弱化村民委员会的主导地位。村民会议是农民集体的最高权力机构。涉及村民利益的重要事项，一定要经村民会议讨论决定方可办理。没有经过村民会议的民主决定，村民委员会无权处分涉及村民利

17、益的事务，尤其是土地这一核心资产。村民委员会作为一个执行机构，有义务严格执行村民会议的决议。强化村民会议权力机构的地位，尚须进一步完善村民会议的召集程序、议题的征集与规则确定、决议的公开制度以及决议实施的监督机制。二是建议把村民代表会议改造为农民集体的内部监督机构。根据村民委员会组织法的规定，村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项。这在事实上赋予村民代表会议权力机关的地位。这种立法体例，有待商榷。首先，从法理上说，一个组织内部出现两个权力机构，本身就不太正常，这涉及到授权的范围、授权的时限等一系列职权划分的具体操作问题。其次，根据村民委员会组织法的规定，村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组

18、成，这其中的村民委员会成员，由于本身履行着执行决议的职责，又让其承担决策人的角色，有点身兼“裁判员”与“运动员”于一身的味道，难以保证其中立性。最后，村民代表本身的代表性尚待研究。因此，建议去掉其中的村民委员会成员，把村民代表会议改造为农民集体的内部监督机构，解决农民集体内部监督机构缺失的问题。完善农民集体成员的社员权。农民集体是一个由若干自然人以土地为纽带组建起来的一个具有“人合”性质的组织。农民利益的实现，必须以完善的社员权作为保障。我国相关法律虽然规定一些重要事项必须经集体成员共同决定，如中华人民共和国物权法第五十九条第二款和第六十三条第二款规定了集体成员可以行使重要事项上的决定权和法定的撤销权。但这些决定权和法定的撤销权在性质上属于什么样的权利依然不明确。因此，立法上应当对农民集体的社员权作出明确的规定，完善集体组织成员的加入与退出规则，以适应社会发展的变化，促进农村民主的发展，推动村民自治。（作者均为廊坊师范学院副教授；本文系2011年度河北省科技厅软科学指令性计划项目“城镇化进程中农民法律主体地位的构建”的阶段性研究成果，项目编码