我国城市应急管理的现状及对策分析

1、我国城市应急管理的现状及对策分析广西大学 黎英群摘要：当前，我国城市目前普遍面临着突发时间种类多、频率高、连发性强、造成损失巨大的挑战。如何提高我国的城市应急管理能力是亟待解决的问题，本文对我国城市应急管理存在的问题进行分析，并从体制、技术等角度提出一些对策，以期待推进我国城市应急管理能力的提高。关键词：城市 应急管理 应急管理能力城市是一个地区的政治、经济、文化和科技信息的中心，有着人口密集、流动性强、经济发达、财富集中、管理复杂、各类事件多发的特点。目前，全国人口城市化趋势进一步增强，全世界已经有一半人口居住在城市，中国城市化率也已达到36%，预计到2025年将达到5560%。城市在促进经

2、济发展的同时，也在不断积聚着风险。政府承担着领导、协调、指挥众多部门、调度多种资源，维护社会治安、为市民提供救助服务、处置紧急事件、应对突发灾难、做好战时防卫的使命。对各种突发公共事件实施应急管理，是政府的一项重要职能，也是政府义不容辞的责任。如何提高政府应急管理能力，已经成为现代社会普遍关注的问题。一、我国城市应急管理的现状在长期实践中，我国城市逐步形成了政府统一领导、分类别分部门应对突发事件的应急管理体系，遇到重大突发事件，通常成立由政府分管领导任总指挥的临时性应急机构，负责领导应急处置工作。这种管理模式在以往抵御城市灾害风险的过程中发挥了重要的作用，但是从有效应对突发事件的要求来看，还存

3、在着不少问题和不足。1、部门分割、管理分散、重复建设。目前，我国每个大中城市都有公安、消防、医疗、交通、防洪、防震、供水城管、环保等20多个具有专业应急职能的机构及救援中心，有防洪、防震、防火、交通安全、卫生、海事、公安、安全生产等专业协调委员会或指挥部，各个部门有着自己的应急预案和措施。但这些机构分属于不同的政府部门，互不隶属，存在部门分割、条块分割、职责不清、管理脱节、协调不力等问题。这种分散型的应急管理体制存在着许多的弊端，在应急体系建设上，存在着部门分割、资源闲置、低水平重复建设等情况，不利于集中各种资源进行应急救助；在救援时间上，往往会由于部门间信息的脱节，而错过最好的救助时机，造成

4、更大的人员伤亡和资源的大浪费。虽然临时性指挥机构在一定程度上可以弥补这些缺陷，但由于缺乏经常性的沟通漠河，在紧急状态下仍然容易出现衔接不够、协调困难、反映迟缓等问题。2、信息沟通和及时预警不够。主要表现在：（1）灾害风险信息报告的标准、程序、时限和责任不明确不规范，缺乏统一的标准和要求，瞒报、缓报、漏报的现象时有发生。（2）各个应急信息系统相互分割，缺乏互通互联，难以实现信息资源共享。（3）缺乏综合性的信息平台和分析，包括在信息收集汇总、综合评估、预测预警等方面。（4）报警出警效率不高。目前，在我国的同一个城市里，有110报警、119火警、120急救、122交通事故报警、12315市长公开电话

5、等不同的报警号码，缺乏统一的特服号码，这既不方便群众，又不利于快速准确地进行应急处置。3、社会公众参与程度不高，防范风险能力薄弱。提高城市的应急管理，需要全社会的参与。各种非政府公共部门、社会组织、社区、企业、新闻媒体和公众，在应对城市的突发事件中，都可以发挥积极的作用。从我国的实际看，目前有不少的政府部门、非政府组织和公众，都以为应对突发事件是政府和专业人员的事，对社会参与城市应急管理重视不够，城市居民和企事业单位的危机意识、风险防范意识、自救互救知识和能力、主动参与程度都十分薄弱。4、法制体制不健全。应急管理的有效实施，需要有完善的法律保障。目前我国对公共紧急状态的对抗手段比较分散，从立法

6、的角度看，我国先后制定了对付社会动乱的戒严法，对付重大自然灾害的防震法等。不过，这些法律本身具有很强的独立性，部门管理的色彩很重，在突发性公共事件的处理上也存在着协调等方面的问题。二、我国城市应急管理的对策1、推进应急资源的有效整合，构建一体化的综合应急管理体制和机制。所谓一体化的应急管理，就是通过组织整合、资源整合、行动整合，使各种应急管理要素统一指挥、统一行动，相互协作，快速联动。从我国的情况看，加强城市应对突发公共事件能力的中心环节，就是建立统一指挥、统一行动、分工合作的一体化管理体制和机制。目前，我国有些城市已经建立了城市应急管理委员会，统一领导全市应急管理工作，对各种突发事件的预防和

7、处置进行知道、组织与协调，并将各种专业协调管理机构纳入其中，统一领导；有些城市在市政府办公厅设立应急管理事务办公室，作为应急管理委员会的办事机构，负责处理日常紧急事务，收集分析信息，制定全市应急计划，组织应急培训、演习、宣传、教育。这些做法，都在城市范围内，打破了部门分割、条块分割所导致的独立作战，通过制定应急立法和预案，签订协议等方式，明确各部门、各单位的应急救援的职责。一旦发生重大突发事件，城市应急指挥部门和现场指挥部就可以就近调度各种力量、设施、装备，相关部门和单位协同作战，共同完成救援任务。2、设立城市应急联动中心。随着现代社会的发展，一方面，由于城市突发或紧急事件发生的可能性和危害性

8、不断增大，另一方面，人们对生命价值的倍加珍视，对安全的高质量需求，这都要求政府提供更好的安全服务，提供全方位的安全保障。因此，每个城市都应当建立以公安、消防和医疗救助有关，其次是缓报、市政、民政、新闻等部门参加的城市应急联动中心和机制，并统一以广大人民群众熟悉和接受的110报警系统为应急联动中心的报警通讯载体，做到统一接警受理、统一报警号码、统一指挥调度，统一采取行动，使城市居民和企事业单位遇到危难时能够得到及时有效的救助，化险为夷。从建立畅销管理机制的角度来看，大多数城市突发事件的应急处置都可以纳入应急联动中心的职责范围框架，共同组织一套指挥系统和运行机制，以避免部分分割、管理分散、重复建设

9、等问题。遇到重大突发事件时，城市政府领导和应急联动中心代表按时到位，在政府领导的统一指挥调度下，统一采取应急行动，共同应对公共危机。3、充分发挥非政府组织机构在城市管理中的作用。国内外经验表明，应对重大危机挑战，必须广泛动员社会力量参与。将非政府组织纳入社会动员机制，就是整合社会资源、调动社会力量中不可缺少的重要环节。非政府组织作为一种社会自治机制，在维护市场秩序、提供社会服务、满足社会需求等方面发挥了重要的作用。政府和非公共政府组织在城市应急管理中要相互配合、加强沟通、协同运作，以减少危机的蔓延与扩散。非政府组织参与应急管理的主要途径有：（1）在有关应急管理法规、计划和预案中明确非政府组织的

10、责任，以及非政府组织参与应急管理的途径与方式，使非政府组织成为应急体系建设的组成部分。（2）按照非政府组织发挥作用的规律，一方面，政府应当在经费安排、业务指导、安全装备和培训演习等方面，为非政府组织的官办色彩，拓宽非政府组织参与应急管理的渠道，提高非政府组织的社会动员能力。（3）必须加大对非政府组织的应急培训力度，因为缺乏应急知识和技能的非政府组织，在紧急情况下是不可能发挥多大作用的。（4）通过各种渠道及时向社会公众提供有关灾害、风险和预警的信息。如果政府与非政府组织在获取风险信息方面不对称、不及时、不充分，要求非政府组织在应急管理中大有作为是不现实的。4、建立健全应急管理的相关法律保障机制。

11、应急管理机制，需要法律的保障才能贯彻落实到位。从国内外的有关经验来看，加强城市应急管理的有效途径是尽快制定综合性的紧急状态法律，在中央层面成立有权威的应急机构。但是，鉴于我国的实际，很多城市都在采取“因地制宜”的方式，全国统一法律的出台和统一机构的建立可能还需要一段比较长的时间，因此，为了保证城市经济社会的正常运行和发展，大中城市应积极运用地方的立法权，尽快制定城市紧急事态条例，并针对社会生活中某些经常出现突发性事件的领域，出台专门的法规条例，以规模各项管理工作，为现已设立的“硬件”（各类应急管理机构）高效优恤地运转提供规范有力的“软件程序”系统。城市的法律保障机制主要从三个大方面来建立和完善

12、，（1）建立有效的预警保障机制，及时发现，将危害降低到最低的限度。（2）将应急管理各部门的职责，上升到法律的高度，防止出现部门推诿的现象，确保各部门在处理突发公共事件时尽到本部门的职责，保障人们的安全和社会的安定。（3）在突发事件发生后，要有相关的法律来确保事后工作的开展，杜绝出现事后缺位。5、把城市应急管理的重点放在社区。改革开放以来，我国社会结构已由过去的“单位制”转变为“社区制”，这种变化客观上要求社区组织承接以往由“单位”负责的安全保障职能，强化社区组织的应急管理功能。在2003年防止非典疫情的过程中，各地社区都发挥了重要的作用，有效地控制了疫情的传播，创造了“群治群防”的基层群众路线。因此，应当把社区作为城市应急机制建设的基础环节，建立政府与社会共同参与和合作的城市应急系统，充分发挥社区在应急管理中的基层作用，强化社区的自救互救功能。这样，一来可以通过社区组织将应急管理引入社区，深入民众，落实到基层，形成全社会防控网络，为提高全社会的应对突发公共事件的能力；二来，通过强化社区组织应急功能，为整合社会各种力量和资源提供了平台和切入点，进而形成社区应急管理的长效机制。参考文献：1、邱霈恩，王勇兵：构建城市应急联动系统，增强政府应急处置能力南宁市首创现代城市应急联动系统的成功实践，中国地方政府创新案例研究报告2003-2004；2