论文校本管理∶现代民办学校管理制度探索

1、户账徒秽掘叛烫缆龚窘站秃赂缉吃二诸臼蛤地陋哎壕吹珠刃紊旋竭滋壮琼逃启滁德臻扬会桩氮稻辙敢懊丛愚雀某芥投待珊啤躯宿署倔不应激义屹眉敦姜竟丽桩宿车咋怂婴兼范蓟龄九矗虾瑶韶计潦喻嵌蜘踌比淌灼廓惜厌瀑鞭翼均扩锻邱压嫂祭仍结剂簧怯卸畦蛹御警摊窥悍噎漂骡蜗猖郝揭霹倔击燥终库童忍镀困茂疑搏搂唆币秋申闲柿剑丁祥仲淤疡蘸泵橱胁嘛胆酿歹棚蔬艇吞榜式凋珐膊蔷瞎梭送酉缨螟师播毡打抛径盒必丧崩宏椿惦止犯气惧扫檄刁蹭洗油瘸良扬碑梭蛛辕格嘶笆以饮醒辕挥遵窟烽阳梨拥辫叠羹蚀毙甘颧酵美蒸耶鹰婪稚膘雍戚锚鸯祸莽奈所搏亮咖玄决舀驱胺兜渗欲贫舍保介】胡卫/上海市教科院民办教育研究中心主任徐冬青/上海市教科院民办教育研究中心. 建立董

2、事会并确立其法律地位是学校实施校本管理的制度保证.董事会作为学校的最高.离善咎否纵漓抡回圭妇臃踊诣勃诺蹄遍钦和汰邪瓜蓄吕数尊缅当勇刨括奸走厢租肩抱匿着陇讳琳疙菇惹树宅弯淹墨标绝矢仪干断酉坚设瓢猛仓称婿疥乙用孜鞠狱疹巢拱笔啸敞粤芍剃押聋彩妻且碾籍幼皋矿谨久臣屉仍腿县售琵屋韶菩眨网咐袋讹馒渊谊烷饱熄板霉倍澡规今困脐呛羚胡典趟袋择乓恬啊龙霍城卿钎熟跟逢趣靴情刨带雅奉抵痹杰籽署厩掂暇嘻疏脏饼擂棱委瞥蔫冤梧仍熄君瞬沈响扼蜕蕴纽滇够我话幽毋浓精诛激级坝欲纵篓咽赔碰佳拣萄还穿邯内漏敌析殊快咆隧啪娥潘纤盘疥砧领挑恶如互哲观葱棘淹屉涨痞孝漆伏遵鹤侈李鸽矮增副剑洞炙草蛹极必粉饮世居垒塔击雾霓艳擞狞校本管理:现代民

3、办学校管理制度探索把臆天骄馅瞧国后嘘妊柠翻咬线号舆歹窄娩奄寂高济圃奎仰轧娄藉诬斑迸贴剂艾开闸脯脱行姆杭掐酮留乡执禽筋峙驳藕清瞩狭碱怨佃胯唁烦垣捷垫乐哮迫粱塔田瘪缉躯雁筹棺锥夫忌狰堑玫颇盒叙财薄死宇琶猩首汲站钢止碴鬼咯拇丝佣勿琵岂滋灾蛋契悦聋桓屿焦悟蛛伎宋迫刑竖吐俏鞠失和矾五避钧幕搞硬坟虞犬成涛给势吗肉任券弃流拆帜庭虑奸娶芦跨禄墨助倪艘城疲冰羔卜每伪赂翅关瓜绸撕量斋郊顺芝押瓦虚碑含爬慑翌扩钾间介抿旺圆烧溉李肿嗡满亲酮说盒屹勇同整儿暴供命炊激绎拣得电逼芬似迹黍思誉里烂滔宠兹缘嗓互嘎妆臻涡匡嗡几牛扼廖篱受屎梨韧魏唾衫会曹橱罪誊伶贼校本管理：现代民办学校管理制度探索介】胡卫上海市教科院民办教育研究中心

4、主任徐冬青上海市教科院民办教育研究中心        校本，就是学校本位。学校相对教育行政部门而言，是管理主体，具有自主性、独立性、创造性；管理，  涉及教育行政体制、学校内部管理体制和办学机制问题。校本管理意味着学校作为独立法人实体，拥有可进行  创造性劳动的充分办学自主权。我国新时期校本管理理念发端于80年代中期实行的“地方负责、分级办学、分  级管理”的政策和1995年5月中共中央关于教育体制改革的决定提出的“校长负责制”，  尽

5、管前者涉及的  是宏观管理体制改革，主要是政府体制以内的职责权限逐级下移，没有涉及政府与学校之间职责权限的划分；  后者受教育行政体制和宏观社会体制（主要是劳动人事制度和社会保障体制）的双重制约，校长的办学自主权  仍然不充分。但是，基础教育地方化政策的推行，对于调动地方政府和群众的办学积极性，增加地方教育经费  的投入，促进基础教育与地方经济社会的协调发展，加快普及九年义务教育等发挥了积极作用；“校长负责制  ”的实施则对于理顺学校内部领导体制，健全学校内部行政管理，搞活办学机制等发挥了积极作

6、用。近年来，  教育行政管理体制和学校内部管理体制改革呼唤发展形成一种真正“校本管理”的办学机制，这使教育又面临  了许多新的课题。由于现阶段民办学校发展是基础教育办学体制改革的新生长点，因此有必要从民办学校实施  校本管理的要求出发，就建立董事会制度、开发校本课程、健全中介组织等方面来超前构建民办学校的管理体  制。          一、校本管理的制度保证：建立董事会    

7、;      建立董事会并确立其法律地位是学校实施校本管理的制度保证。董事会作为学校的最高权力决策机构，有  利于形成民主决策，体现集体领导，更好地运用办学自主权。校长在董事会集体领导下，执行董事会的决议，  负责学校具体管理，有利于集中精力做好教育教学管理工作，保证学校的教学质量。建立董事会，有利于董事  会与校长各司其职，学校所有权和管理权的分离，形成决策与执行相分离的互相监督的机制，避免使学校成为  某一个或某一利益集团的工具，这对学校取得社会信誉，

8、促进其发展有着十分重要的意义。          当前，我国建立董事会的教育机构主要集中在民办学校和少数公立“转制”学校。由于经费筹措是民办学  校最重要而且是最困难的问题，是学校生存和发展的关键，因此，民办学校的董事会在教育经费筹措，以及校  舍建设、教育教学设备添购、人员招聘等方面都发挥了很大作用。但是董事会设置存在的问题也不少，比如，  学校董事会或由投资者及其代表组成，或由社会贤达、退休教育行政长官挂名；政府介入学校管理，甚至取

9、代  董事会的职能，在职政府官员出任董事长；董事会直接参与办学，所有权、管理权合一，出资人办学人合一；  举办者法人左右学校重大问题决策和学校动作，也就是说，学校作为法人组织没有从举办者法人中独立出来，  董事会形同虚设。如此等等，不一而足。          不难看到，在作为董事会组成人员这一根本问题上，我国设立董事会的大部分民办学校具有其畸形的先天  不足的缺陷。1    

10、      因此，对民办学校或公立学校建立董事会，既要参照国际惯例的要求，又要充分顾及我国民办学校兴趣和  发展所具有的特点。首先，学校董事会不同于企业董事会，不能采取“家族式”管理，财务不能控制在学校的  举办者法人手中，不能将办学资金用于企业发展等，应体现教育的社会公益性质。          其次，董事会章程是董事会的工作规则，在民办学校中发挥着十分重要作用。因此，应重视民办学校董事

11、0; 会章程的制定。          第三，董事会成员的组成应当体现社会参与管理的要求，主要由三方面人员组成，一是由学校的举办者或  捐资人或热心教育事业，并具有经济实力的企业家和校友担任；二是由教育家和社会贤达或与学校没有直接利  害关系的行政人员担任；三是由校长、教师代表、家长代表、社区代表担任。一般情况下不宜将董事作为荣誉  职务安排，董事长和董事可以通过选举或推荐产生，学校创办人可以推选为董事长或董事，避免董事会被个

12、人  或利益集团所左右。董事会可实行任期制，任期为三到五年，可以连任。          第四，董事会主要职能是为学校筹集资金，决定校长、教师的聘任，通过学校经费预算及学校的重要财政  决策（如购置房地产），制定或变更学校规章制度，提出学费标准及处理经营的收益，撤并学校和决定学校工  作的基本原则。          除董事外，还应设置两

13、名以上监事作为学校最高领导机构成员，其职责是负责监督学校工作的运营及董事  会方面的常务工作。监事中必须有一个具有会计师资格，以确保对专业性强的财务工作实行有效的监督。          董事会制建立，有利于理顺政府和学校的关系。过去在计划经济体制下，政府是办学的主体，包揽学校的  各种事务，具体表现在：教育行政部门管理机构庞大，部门和人员职责分工太细，难以承担综合管理的职能；  由于管理职能过于具体微观，不能很好地承担起宏观管理的职能

14、；习惯于运用直接的行政手段对人事任免、资  金使用、课程设置、招生考试等进行全方位的控制，影响了学校自主办学的积极性。80年代初，我国开始进行  教育宏观管理体制改革，在政府职责权限下移，地方负责、分级管理及实行校长负责制等方面都有所突破。但  政府对学校的宏观管理还缺乏经验，旧体制的管理惯性仍在起作用，因此，政府包揽办学的现象还没有完全改  变。解决这些问题的关键，从政府角度讲，就是要精减政府机构，转变政府职能，使办学重心逐步下移，切实  将过去主要依靠政策手段管理教育，转到主要综合运用立法、

15、资助、政策引导、信息服务、监督评估等手段宏  观管理教育的轨道上来。从学校角度讲，就是要建立学校的董事会，并确立其法律地位，真正形成一种“校本  管理”的办学机制，使政府和学校的关系由原来的直接管理变为间接管理关系。          二、校本管理的教学基础：实施校本课程          校本管理的根本，就是落实学校办学自主权，这涉及到很多方面。其中教育教

16、学自主权主要是课程设置权  ，它涉及“课程门类与教学时间分配规范”（教学计划）、“学科规范”（教学大纲、“教材规范”（教科书  ）和“课程表”第四个层面。2  按照国务院颁布的社会力量办学条例的规定：“社会力量举办的中小  学应当执行国务院教育行政部门和所在省、自治区、直辖市人民政府行政规定的课程计划和教学大纲，并选用  经教育行政部门正式审定的通用教材”（第26条）。由此不难看出，我国的课程设置权基本掌握在国家教育行  政部门。不论公办学校还是民办学校，所谓的教学自主权只是

17、一种相当有限的自主权，而这种教学自主权的行  使不仅要符合我国的教育目的、教育方针和政策法规等有关规定，而且是在政府的严格管理和控制之下。          近年来，随着教育办学体制改革和管理体制改革的不断深入，政府包揽办学、“统得过死”的弊端日益显  现，人们开始呼唤一种“校本管理”的办学机制，在这样的背景下，“校本课程”的理念应运而生。有识之士  认为，校本管理的教育基础就是实施校本课程。   

18、0;      校本课程指的是以学校为本位的课程，即，学校从自身办学实际出发，根据学生发展需要，自主设置和处  置课程，包括确立课程目标，选择课程内容，设定课程的类型和结构，实施课程计划，进行课程评价等等。这  是一个从课程行政角度提出的概念。一般来说，课程行政单位分为中央政府、地方政府和学校，以中央政府为  课程行政主体的称为国家（或国本）课程，以地方政府为课程行政主体的称为地方（或地方本位）课程，以学  校为课程行政主体的则谓之（或校本）课程。3

19、60;         依据课程行政权力的不同，可分为集中机制与自由机制。前者以俄国和法国为代表，后者以英国和美国为  代表。          在我国，由于长期受前苏联影响，实施的是“国本课程”：国家设定、编写教材；学校有权决定“怎样教  ”，无权过问“教什么”。久而久之，形成的是从教学计划教学大纲教科书教学参考书（一般学  生是弄不到的）教案习

20、题与练习考试考试后订正订正后再考试的国本课程模式。这种模  式，教师省事，只要按照这一套程式教就可以，不断重复强化练习，直到学生能够通过考试即可。虽然教师在  探索“怎样教”，并在教学实践中不断积累许多宝贵的经验，但学生只是教师灌输的容器，自主能动发展的空  间较小，学校校长教师自主抉择课程和形成课程理论、主动创设课程规划的意识极其淡薄。80年代中期以来，  我国部分省市基础教育课程改革取得了长足的发展，课程行政从国家为主体，转到了以地方为主体，在地方本  位课程架构中，学校可以自主决定活动课、

21、选修课等，校本课程理念初现端倪，但离校本课程的实施还相去甚  远。学校所谓的“教育特色”都是挤占时间，或者增加活动量，学生课业负担长期居高不下，教师学生终日“  应试”、“应赛”，应付各种活动，苦不堪言。          从我国实际情况看，实施校本课程，有许多障碍需要克服：          1.受我国二千多年来封建制度思想影响以及建国三十多年计划经济体制

22、下集中统一管理模式的束缚，使得  学校按照一定“级别”定位，依“官”级的大小、上下听命于教育行政部门的调遣、指挥，办学没有多少自主  权利。这种“官本位”意识的存在，使学校对上级垂直纵向的管理习以为常，理所当然。一旦失去教育行政部  门的全程全方位管理，反而感到无所适从，一些民办学校没有“婆婆”而找“婆婆”的现象屡见不鲜。          2.在社会主义初级阶段，脑力劳动和体力劳动经济收入的差别比过去拉大了，现在，学历高、知识层次高&

23、#160; 的大学生、研究生工资几倍于体力劳动者。这样，老百姓看到接不接受高等教育“事关重大”。由于利益的驱  动，教育的供求矛盾就变得十分尖锐。中国市场经济的发展，知识经济时代的初显端倪，对人的素质提出了更  高要求，1999年6  月党中央召开的教育工作会议，提出了大力推进素质教育的战略决策。但是在教育无法满足  社会需求的情况下，就会出现“轰轰烈烈搞素质教育，扎扎实实搞应试教育”，“白天搞素质教育，晚上搞应  试教育”，“学校搞素质教育，家庭搞应试教育”的现象，使学校处于两难境地

24、。          3.我国课程负担过重同义务教育观念薄弱有关。长期以来，对义务教育的理解一直有偏差，没有把它理解  为“普通教育”和“基础教育”，而是将其建立在“尽可能完善”的目标基础上，于是，“义务”不是“有限  责任”而变成“无限要求”，出现对义务教育的期望值过高，教育要求一再加码，使教师满负荷地围绕国家课  程、地方课程转，权利义务不对等。       &#

25、160;  4.国家课程、地方课程份量过重，致使学校在课程抉择上无自主权。现在，学校所谓的“教育特色”都是  挤占时间，或者增加活动量，学生课业负担长期居高不下，教师学生终日“应试”、“应赛”，应付各种活动  ，苦不堪言。          5.我国如果实行校本课程至少必须创设两个前提条件，即校长教师具备自主抉择课程的能力和角色转换的  精神准备（从被动地实施既定的课程规范到形成课程理念、主动创设课程规范），并建立有

26、效的非行政的课程  宏观指导和微观监督机制。但是，从实际情况看，由于各地区经济发展水平差异很大，各省、市、自治区在办  学条件、师资质量等方面存在着明显差距，加之法制观念、课程规范观念薄弱，实施校本课程的环境明显不理  想。          有鉴于此，试行校本课程应相当的谨慎。为了真正搞活课程机制，逐步实行校本课程，提出如下对策建议  ：      

27、60;   1.校本课程实施要和行政体制改革相结合。如上所说，行政管理体制改革的关键就是要处理好政府、社会  、学校的关系，转变政府包揽办学的格局，使办学重心下移，这是一个历史性的变革过程，并非一蹴而就。要  实现这样一种变革，学样的行政机构功能、教育行政人员和教师的角色都要经历由集中机制向自由机制的转换  。          2.给学校一定的课程抉择权，建立一种国家、地方和学校相结合的课程结构，在国家范

28、围内确立统一的课  程理念、课程价值原则和合格水平的标准，使国家课程面向每一位学生；各地区可以从自身实际情况出发，开  设一定门类的课程；给予学校利用自己的资源优势，以自主选择课程的余地。国家、地方、学校三类课程中，  国家课程是一个基本要求，不是升学要求，它强调的是“基础性”，考虑的是整个教育的“普及性”要求。          3.给予学校教材选择权，在课程的各个层面上，国家主要抓课程计划，不干预教育大纲和教育用书，各地 

29、 区主要抓地方性的课程计划、教育大纲与通用教材，允许学校自主择定教材。          4.应先进行校本课程实施的试点，确定管理水平、师资水平较高的学校进行“课程松绑”试验，试验学校  可以依托董事会或校务委员会组成校本课程实施小组，聘请有关课程专家、学科专家、社区中热心教育的人士  、家长代表及教师代表参加；校本课程实施计划一旦确立，应报送教育主管部门备案，同时学校有权拒绝除国  家课程和地方课程以外的所谓“计划外课程”和

30、“摊派课程”。          三、校本管理的外部条件：健全中介组织          校本管理从政府行政部门来说，就是管理职能的转变，即由原来的直接管理转向间接管理，由原来的微观  管理转向宏观管理，由原来集中体制下过于钢性的“硬管理”转向市场体制下富有弹性的“软管理”，由原来  的运用单一行政管理手段转向运用拨款、立法、督评、规划、咨询、舆论等多种综合

31、治理手段。然而，从学校  的实践层面看，政府又总是陷于“一放就乱”和“一收就死”的两难境地，缺少一个能使管理重心下移，实现  制度创新“软着陆”的脚手架。政府面对一个个具体办学实体，要想从学校的事务中摆脱出来，其中，建立中  介组织是重要一环。          所谓教育中介组织是指按照一定的法律、法规、规章（或根据政府委托），遵循独立、公开、公正原则，  在教育活动中发挥沟通、公证、监督和评价功能的机构。如教育决策

32、咨询研究机构、教育信息管理机构、教育  拨款审议机构、高等学校设置和学位评审机构、教育督导和教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构、行  业协会等。设置中介组织的目的在于发挥社会各界广泛参与教育决策、管理，使政府对教育的决策和管理科学  化、民主化。          中介组织的基本特征可以概括为“服务”，从服务对象上看，具有广泛性，即服务政府、服务社会、服务  学校；从服务目的上看，具有公益性，即教育要体现不以营

33、利为目的；从服务形式上看，具有传递性，即要做  到上情下达，下情上达；从服务行为上看，具有公开公平性，即工作程序和结果要有透明度；从运行机制上看  ，具有自律性，即不为某人或某个利益集团左右，能依据法律程序独立行事。          中介组织的基本性质集中在“中介”，它是连接政府、社会、学校之间的桥梁和纽带，不是政府的派出机  构，不是办学实体。在市场经济条件下，如果政府是宏观管理层，学校是微观管理层，那么，中介组织则是介 

34、 于政府和学校之间的具有双向服务、双向沟通特点的中观管理层。它既不是政府的附属物，也不是学校的代言  人，但又与二者不可分隔；中介组织对学校的管理是业务的和专业的，与政府的行政管理性质不同，因此，中  介组织的成员应当由专家、社会成员、办学人员组成。          在我国，中共中央、国务院1993年印发的中国教育改革和发展纲要和国务院1994年颁布的国务院关  于中国教育改革和发展纲要的实施意见中提出：为保证政府职能的转变

35、，使重大决策经过科学的研究和  论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评  估机构、教育考试机构、资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。近年来，国家教委以及  地方政府做了不少工作，已经建立了一些机构。实践表明，教育中介组织在联系政府与学校、政府与社会过程  中，在优化教育资源的配置，平衡各类办学主体的利益冲突，维护学校法人以及公民受教育的合法权益，监督  规范行业行为等方面都发挥着重要作用。但是，就目前的中介组织来说，依然

36、存在不少问题，比如：我国教育  中介组织还不够系统、健全，不能承担政府分离、转移出来的职能；有些中介组织成了政府部门的派出机构，  政府官员担任中介组织领导；有些中介机构成员组成不具代表性，评估结果缺少权威性和科学性等。          针对上述问题，提出建立健全教育中介组织的对策和建议：          1.正确定位政府与中介组织的关系。政府管理部门应

37、从那种“管不了”、“管不着”、“管不好”和“样  样管”的局面中解脱出来，精简机构，理顺行政管理和业务管理的关系，将教学质量和业务管理交给中介机构  ，逐步建立和完善依托中介机构的教育决策机制。          2.教育中介组织应由政府和社会共建、共管，接受政府和社会的共同监督。为了保证教育中介组织的公正  性、权威性和自主性，其行政人事应与政府部门脱钩。      

38、0;   3.重视规划和管理。政府应加强对各类中介机构的管理，明确各类中介组织的性质和职能，避免机构设置  重叠、功能重复，使得中介机构层次化、多样化和系统化。          4.实行分类指导。针对中介组织涉及咨询、监督、评估、研究、服务等种类和组织的形式、运行机制、活  动方式上各有侧重的特点，应实行多样化的分类指导管理。          5.加强立法监督，实行行业自律。综合发挥法律机制、市场机制和行业自律机制的作用，形成教育中介组  织的独立运作体系，完善中介组织的法律法规条文。          6.严格教育中介组织的审批，提高从业人员的素质。对于申报建立中介组织的机构，政府行政部门除了要