民生视角下地方政府职能转型与定位

1、民生视角下的地方政府职能的转变与定位民生视角下的地方政府职能的转变与定位【摘要】 社会主义和谐社会是以人为本的社会，坚持以人为本的科学发展。以人为本的科学发展的根本要求是坚持以民生为本的发展。只有以民生为本的发展，才是符合伦理精神的发展，这样的发展，自然可以得到公众的广泛认同，从而发展成为人民自己的事业；这样的发展，亦才会有永不衰竭的动力。【关键词】民生公平正义政府职能党的十七大报告将民生问题提到了一个战略高度，首次系统提出了改善民生的理念和政策取向，描绘了加快推进以改善民生为重点的社会建设全景。十八大报告关于保障和改善民生的重要论述，浓墨重彩地描绘了一幅民生发展的幸福画卷。报告指出：“提高人

2、民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。”从这个意义上说，无论是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴宏伟目标，还是经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”总体布局，实际上都贯穿着切实关注民生、重视民生、保障民生、改善民生这条主线，都以努力让人民过上更好生活为目标和归宿。所有这一切表明，改善民生已经成为新时期党和政府重要执政目标。一、民生概念及其当代内涵民生是一个历史概念，不同的社会阶段，时代会赋予民生不同的内涵。“在现代社会中，民生和民主、民权相互倚重，而民生之本，也由原来的生产、生活资料， 上升为生活形态、文化模式、市民精神等既有物质需求也有精神特征的整体样态。” 笔

3、者认为：民生就是用公正的方式给最多的人以最大的关怀，让全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处，让全体人民生活得快乐和幸福。必须指出的是，无论民生的内涵如何变化，但“促使国民免除生存危机并确保其生活不断得到改善仍然是最基本的内容。” 这也是今天民生最核心的内涵。民生问题是指在人民的工作、生活等民生领域中凸显的各种矛盾和问题。民生问题是一个经济、社会问题，同时也更是一个政治问题，民生问题具有强烈的政治色彩。首先民生问题与社会公平紧密相连。社会是否公平和正义，对社会的民生问题具有重要影响。如社会利益分配的合理与否，直接关系到民生问题解决的好坏。其次，民生问题与社会稳定密切联系。民生问题能否得到合理解

4、决，直接关系到广大民众对政府的信任指数和对社会的满意程度，进而关系到社会的稳定。另外民生问题与政府有着重要联系。主要表现为民生问题的解决与政府及其公共服务能力紧密相连。二、民生问题及其折射的地方政府问题目前民生问题的凸显，有其深刻的体制背景和机制根源，是多种因素的结果，其中既有来自中央层面的因素，也有地方自身因素，但主要还是地方政府职能方面的问题。因为地方政府是一个国家政治制度的重要组成部分，与民众的日常生活更为息息相关。解决民生问题的难点、重点在于地方政府。目前我国地方政府的社会公共服务职能较弱，尚不能适应人民群众日益增长和公的社会公共需求:广大社会成员公共需求的全面快速上升与理应由各级政府

5、共部门提供的公共服务不到位、公共产品短缺且配置失当形成较为突出的矛盾。第一、地方政府的管理模式存在缺陷传统的发展模式下，地方政府单纯以经济增长为追求目标，弱化了政府承担的公共服务职能，忽视了民生等社会事业的发展。以GDP作为地方政府的政绩标准，长期以来让各级地方政府成为GDP的主要承担者。以经济增长速度为中心的绩效考评体系下，政府官员的政绩主要取决于GDP增长率，扭曲了地方政府职能，出现或加重了一些社会问题，如贫富差距拉大问题、失业问题、社会保障缺位问题、社会公共事业滑坡问题等。政府作为社会管理的唯一主体，遏制了企业和社会参与社会管理。当前正是由于地方政府用指挥式、控制式的管理方式，管得过多、

6、过滥，使得民生问题发展过程中遇到的一些体制、制度、机制方面的问题，最终都以民生问题的形式凸显出来。第二、地方政府财权和事权不对称事权是按照公共产品的层次和收益范围所划分的各级政府在处理公共事务上的职能和权力，财权是指各级政府在财政收入和支出上的权限，事权是财权的基础，财权是事权的保障。我国地方事权和财权很不对称。中央几乎是把所有的事权整体性地下放给地方，甚至有一些本应该是由中央政府执行的事权。许多与民生有关的事权也未能适时作出清晰界定，导致基层政府承担大量民生支出责任。近些年来，县级政府在保障工资发放、政府正常运转以外，还承担了落实教育、医疗卫生、社会保障、公共安全等民生政策，以及规范公务人员

7、津补贴、服务“三农”、促进当地经济社会发展等任务。财权过于集中在中央，事权过于下放到地方，地方政府财政能力有限，其结果不仅影响到社会保障、教育、医疗卫生等公共服务供给的质量、水平和稳定性。第三、地方财政保障相对不足政府职能的履行必须有足够的财政资源作保障。分税制下，财力向省、市集中，县乡财政困难，政府层级越低，财政困难越严重。政府间财政资源配置不合理导致基层政府公共服务供给能力的弱化，影响了地方政府职能的有效履行。据统计中国公务员的职务消费呈倍增状态，所占全国财政总收入的比例接近四分之一。而在国外，行政管理费一般只占财政收入的3%至6%。而在公共教育领域，政府财政性教育投入占GDP的比重长期低

8、于4%，与发展中国家也存在差距。第四、政府作为单一公共服务供给主体存在弊端首先，政府作为单一供给主体造成公共产品供给不足和公共产品供给结构失调。政府公共服务供给以公共利益最大化为价值取向，不以盈利为目的，政府不能通过明确的价格从供给对象那里直接收取费用，而主要依靠税收维持其生产和运营，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驱动。“政府提供公共产品在一定程度上说是一个政治过程，其交易成本甚至比市场制度昂贵。”其次，政府供给具有垄断性，这种没有竞争的垄断极易使政府丧失对效率、效益的追求。随着社会经济的发展，民众对公共产品的需求既有量的增长又有质的提高。政府作为单一公共服务供给主体，不能完全迎合民众的需

9、求。在现阶段我国实行的农村公共产品的供给体制下，农村公共产品的提供基本上都是由上级政府决定，实际上很难反映农民的自身利益需求。再次，政府公共服务供给体系是由众多机构或部门构成的，这些机构部门间存在的职权划分交叉、部门利益纷争、协调配合缺乏等问题，都影响着调节体系的运转效率。三、民生视角下地方政府职能转变的路径探讨（一）转变执政理念是地方政府职能转变的关键转变地方政府职能，建设服务型政府，必须首先转变地方政府的执政理念。执政理念的转变，能够增强地方政府转变职能的内在动力。在中国这样有着集权政治、计划经济、一元文化等传统文化思想深刻影响的国度，官本位、政府本位、权力本位的传统管制型政府执政理念根深

10、蒂固，而公民本位、社会本位、权利本位的服务型政府执政理念刚刚形成，明显处于弱势。所以转变执政理念，成为转变地方政府职能的首要问题。因此，地方政府必须树立起以下五种执政理念：、是“以民为本”的服务理念地方政府是为公民及其他社会主体提供公共服务的机构，必须树立“以民为本，顾客至上”的执政理念。人民决定政府的存在与更替，必须以人民高兴不高兴、满意不满意作为评估政府工作得失的唯一标准。只有牢固树立这种人民至上的理念，政府决策及公务人员的具体工作，才能时时、处处、事事以人民的利益为最高利益，也就会提高公共服务品质和公众的满意度。、是有限行政理念政府不是全能的，政府的能力、权力都是有限的，地方政府在管理中

11、也会出现失灵现象。必须转变政府神圣化、万能化的观念，改变事无巨细、政府统揽的局面，不做越位、越权的事情，政府不应管的事情要还权于民、还政于民。、是依法行政理念依法行政是政府执政理念的核心，是政府行政运作的一项基本原则。各级地方政府不仅应强化这一理念，而且要善于运用法律法规处理和解决政府工作中的问题，尤其是涉及百姓切身利益的问题。、是责任政府理念从责权利相统一的角度来分析，地方政府及其工作人员在履行职能过程中获得了一定的利益和报酬，那么，就必须承担相应的行政责任，否则就会失去社会公平，服务型政府也就不复存在。这就要构造和完善包括政治责任、法律责任、公仆责任在内的行政责任制度，以确保各级地方政府及

12、其工作人员对百姓负责、对社会负责。、是诚信行政理念一个高效、廉洁的政府是老百姓满意的政府，是老百姓心目中形象极佳的政府。这就需要政府不断强化行政道德以提升其公信力。诚实守信是服务型政府的品格属性，在地方政府履行其职能时，必须树立诚信理念，以适应市场经济健康运行的需要，维系、培养和提升政府的公信力。朝令夕改、言而无信，不但是为人之忌，也是为政之忌。（二）重构政府与企业、市场、社会的关系是地方政府职能转变的重点政府与企业、市场、社会的关系是地方政府职能中的核心问题，是地方政府职能转变的载体，所以必须重新确立好政府与这三者的关系，才能顺利实现地方政府职能的转变。而转变地方政府职能，建立起为企业、市场

13、和社会服务的新体制，是建立服务型政府的根本所在。地方政府必须实现由全能政府、万能政府向有限政府转变，克服越位、纠正错位、弥补缺位，把工作重点切实转移到“经济调节、市场监管、公共管理、公共服务”的职能上来，突出其社会管理、公共服务职能。为实现政府职能转变目标，必须妥善处理以下三个方面的关系：一是地方政府与企业的关系。关键是建立地方政府为企业服务的新体制。不管“管得了”管不了，不管“管得好”管不好，不应管的一律不管。应实行“有所为有所不为”的有进有退谋略，真正实行政企分开，政府从管企业的繁杂工作中退出，减少对企业的干预。同时，强化对企业的引导和服务，包括平衡不同的所有制企业的“国民待遇”，规范市场

14、交易行为，加快社会信用体系、咨询服务体系等的建设，为企业发展创造良好的外部环境。二是地方政府与市场的关系。关键是充分发挥市场在资源配置中的基础作用，建立面向市场、以市场为导向的政府。政府不能既当市场的监管者，又当市场的参与者，而应定位于弥补市场不足和治理市场缺陷。凡是市场能发挥优势或能做的事，都应由市场来做。政府监督应是规范市场主体行为，整顿市场经济秩序，完善统一、开放、公平的市场体系，打击市场垄断和地方保护行为，促进国内市场与国际市场的对接。三是政府与社会的关系。关键是建立地方政府与社会共同治理的新模式。应改变过去“大政府、小社会”的格局，凡社会、公民能自我管理、自我调节的事情，政府都应当退

15、出来。地方政府应通过积极有效的政策改革事业单位，促进社会中介组织建设和社区建设，以创造条件将地方政府的部分职能适时适度移向社会，即把一部分职能外移给公有事业法人、中介组织和社会团体等公益性组织，把一部分职能下移给街道办事处、村民委员会、居民委员会等派出机构、自治组织和社区。要在政府给予适当资助和进行必要监管的基础上，充分利用社会力量治理社会和服务社会。同时，明确政府对社会、对公民所承担的责任，建立起为社会服务的新体制，如社会服务承诺制、政务公开制等，切实解决公民提出的合理问题。三、加快体制改革和创新是地方政府职能转变的制度保障通过前面分析，我们看到公共服务职能薄弱，是转变地方政府职能与建立服务

16、型地方政府所面临的最严峻的问题。笔者认为这一问题的解决，不仅仅要树立公共服务理念，更根本的是要进行体制改革和创新，为转变地方政府职能，提高地方政府履行公共服务职能的效率提供制度上的保障。就当前我国的实际而言，需要改革和创新的体制是多方面的，而笔者认为当前应着力进行以下几方面的体制改革：1、深化行政审批制度改革转变地方政府职能是一项复杂的系统工程，涉及到方方面面的工作，所以必须首先找到其突破口，而这一突破口正是行政审批制度改革。在转变地方政府职能的过程中，这一制度改革具有根本意义。行政审批是计划经济的重要特征，是政府履行经济管理职能的基本方式，通过政府审批，政府对经济运行和社会发展实行控制。但过

17、多的行政审批还是滋生腐败的根源之一。所以，要充分认识过多行政审批的危害性。要加快地方行政审批制度的改革，科学界定行政审批范围，减少审批项目，简化审批手续，规范审批方式和程序，取消不合法律、法规要求的审批事项，取消可由市场自行调节、社会自我管理的审批事项，取消部门自设的审批事项。2、建立公共财政体制转变地方政府职能构建服务型政府，应当从构建公共财政体制入手。只有打下公共财政体制这个基础，构建服务型政府才能获得强有力的支撑。今后，应将公共财政的理念和运行规则融入地方政府职能转变的全过程。首先，要调整公共支出的范围，提高公共服务支出的总量与比例。把生产投资型财政转变为公共服务型财政，财政支出要以人为

18、本，普遍提高全体人民特别是低收入群体的社会保障水平，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施等方面。其次，制定公共服务的最低标准，保证低收入群体能够获得最基本的公共服务。特别是提高财政在农村基础教育、增加就业、医疗保障、社会救助等方面增加政府付费的比重，以保护贫弱者为重点，扩大公共服务的覆盖面。让农村贫困孩子上得起学，贫困者看得起病。让社会弱势群体真正享受改革与发展的成果。 最后，要通过体制创新，提高政府对公共物品和公共服务的供给能力。提高政府对公共产品的供给能力，关键是要树立政府提供公共产品与政府生产公共产品相分离的政府管理理念。对地方政府应当提供的“公共物品

19、”包括公共安全、国民教育、社会救助、公益事业、环境保护、市政建设等的体制进行创新，逐步从由政府提供向鼓励包括NGO（非政府组织）在内的民间共同提供公共产品发展。3、完善地方政府绩效评价和监督机制对地方政府与政府官员绩效的考核与评价是困扰地方政府职能转变的难题，传统政府绩效考核往往只注重政府或政府官员作了什么，而不注重采取的手段或方式，造成政府对企业或个人的经济行为任意干预。使政府形象在人们心目中严重受损。十六届三中全会确立了“以人为本”的发展观。这就要求政府必须尽快废止以GDP为取向的业绩评价体系，纠正那种见物不见人的片面发展观，整合现行考核办法，建立社会性评价机制，确立多重社会评价指标体系。

20、通过激励与约束机制的双重作用，促使地方政府积极而顺利地转变其职能，建设一个负责的、讲诚信的、有公信力的政府，以公民需求为导向，为民负责，多办实事，才能在社会上树立良好的政府形象。四、加快培育和发展社会中介组织是转变地方政府职能重要条件社会中介组织实际是指介于政府、企业、个人之间，并为其服务、沟通、监督、协调的社会经济组织。一般理解，社会中介组织是介于政府与市场、政府与社会之间的非政府组织，属于第三部门的范畴。关于社会中介组织的范围，理论上有广义和狭义的理解。广义的理解，将营利性与非营利性的中介组织都包括在内；狭义的理解，不包括营利性的中介组织。我们倾向于选择狭义上的界定，因为营利性的中介组织只

21、是以中介作为其活动或经营的方式，但却以营利为目的，参与市场竞争，所以应归入企业的范畴，或者可视为市场中介机构。比如说，各种商业代理机构，是从事市场中介活动的经营实体，在工商管理部门注册，按企业标准纳税；而商会则是非营利性的中介组织，在民政或内政管理部门登记，按非营利部门的标准实行免税或税收优惠。所以，严格意义上的社会中介组织不具有营利性，主要包括各种协会、商会、社会团体、工会、农会、慈善团体、福利组织、消费者组织、基金会等非营利性组织。如果不是这样，将与社会中介组织的社会性、公益性、中介性等特征相矛盾。社会中介组织的发育程度是市场经济成熟程度的一个重要标志，是市场经济的重要组成部分。地方政府职

22、能转变的一个重要途径，就是促进社会中介组织更快更好的发展。一方面，转变政府职能，将不该由政府管的事交给社会中介组织，使社会中介组织发展有了实质性内容和更大的空间；另一方面，社会中介组织的发展，又使政府转交不该管的事有了承接载体，为政府职能转变，建立有限政府创造了条件。结合国内外的经验，在转变政府职能的过程中应当充分发挥社会中介组织提供社会服务、行业自律和参与政府决策的作用。一是提供社会服务的作用。从政府转变职能的角度看，在市场经济条件下政府提供公共服务，不等于政府是唯一的提供者，也不等于都要由政府直接提供，社会需要的服务是多方面的、多层次的，包括社会中介组织在内的许多非政府组织也可成为某些公共

23、服务，主要是社会服务的提供者。政府的角色在于确保公共服务得到提供，至于具体由谁提供，采用何种方式提供，可根据服务类型和对象灵活组合。一般而言，社会中介组织参与提供服务的领域，可以发挥优势的地方，往往是政府或市场可能出现失灵的领域，如行业服务、自我服务、公益服务、志愿服务、微利或无利服务、分散性服务等。当然，中介组织提供社会服务也存在着缺乏稳定性、持续性和可能追逐营利等问题，这就需要政府加以规范和监管。二是行业自律的作用。在市场经济条件下政府职能转变的主要任务之一，就是减少政府对微观社会经济事务的行政干预，对于社会可以自我管理、自我监督、自我调节的事务，则应当由各种社会主体自己自主治理。其中社会中介组织的行业自律功能，就是社会自主治理的一种重要形式，这种自律既可在一定程度上矫正市场失灵现象，又可成为政府市场监管和社会管理的助手和补充。首先，现代社会结构复杂多样，不同成员分布面广、数量众多、大小不一，往往是政府管不了也管不好的