航道保护释义20150108

1、第五章 航道保护本章共十三条，是本法的重要内容之一，对保护航道通航条件和航道通航安全作出了较为具体和全面的规定。规定建设跨、拦、临河等与航道有关的工程应当符合航道通航条件；设立了航道通航条件影响评价和航道保护范围划定制度；规定拦河闸坝下泄流量需要满足航道通航条件；规定与航道有关的工程的施工活动不得影响航道通航条件；规定通航河流上的桥梁等建筑物应当按照要求设置航标等设施；严格禁止各种危害航道通航安全的行为；规定采砂活动不得损害航道通航条件；规定了既有碍航闸坝恢复通航的解决办法。第二十四条新建、改建、扩建(以下统称建设)跨越、穿越航道的桥梁、隧道、管道、缆线等建筑物、构筑物,应当符合该航道发展规划

2、技术等级对通航净高、净宽、埋设深度等航道通航条件的要求。【本条主旨】本条是关于跨越、穿越航道的建筑物、构筑物应当符合航道通航条件要求的规定。【本条释义】一、建设跨越、穿越航道的建筑物、构筑物应当符合航道通航条件要求。航道通航条件是指航道满足船舶畅通、安全航行的条件，是衡量航道使用功能的重要标准，主要包括航道尺度、航道稳定性、航行水流条件、航道通过能力、碍航物情况以及与航道有关工程的通航净高、净宽、埋设深度等。跨越航道的建筑物、构筑物主要包括架空管道、缆线和桥梁、渡槽等从水面以上跨越航道的建筑物、构筑物，其对航道通航条件的影响因素主要包括通航净高、净宽、通航孔布置、水中墩柱防撞能力等。穿越航道的

3、建筑物、构筑物主要包括水下管道、缆线和隧道等沉放在水底或埋置在河床、海床内的建筑物、构筑物，其对航道通航条件的影响因素主要包括埋设深度等。跨越、穿越航道的建筑物、构筑物与航道关系密切，是控制航道通过能力、影响航道通航条件的主要因素，一旦建设不慎，极易造成碍航，对航道通航条件、航道通航安全等产生不利影响。桥梁等跨越航道的建筑物、构筑物通航净高建低了，大船通不过，限制了航道通过能力，如上世纪60年代建成的南京长江大桥，净空高度仅为24米，致使万吨级海轮无法上行，南京以上可供万吨级海轮通航的深水航道及岸线资源难以得到充分利用。工程选址及通航孔布置不合理也极易造成碍航，甚至导致船舶撞桥、桥垮船沉人亡的

4、安全事故，如黄石长江大桥选址在航道转弯处，不当的选址严重影响了航行安全，仅在施工期就发生了20多起船舶碰撞桥墩事故；荆州长江大桥建设在洲滩易变的分汊河段，未充分考虑航道演变，导致主通航桥孔泥沙淤积，只能投入巨资进行疏浚以维持通航；澧水石龟山大桥和沅水桃源大桥由于桥梁都建在急弯河段，发生多起船舶撞击桥梁造成船毁人亡的安全事故。同时，隧道等穿越航道的建筑物、构筑物一旦埋设深度不能满足要求，也将导致航道水深不足时难以实施疏浚保通，甚至在船舶抛锚时遭受损毁。根据普查资料，全国航道上建有桥梁共4万多座，其中不满足通航标准的占70%，对航道的通航能力和建设发展、通航安全等影响较大。因此，建设跨越、穿越航道

5、的建筑物、构筑物必须满足通航净高、净宽、埋设深度、通航孔布置等航道通航条件的要求，这是航道保护的基本要求，也延续了现行航道管理条例第十四条“修建与通航有关的设施或者治理河道、引水灌溉，必须符合国家规定的通航标准和技术要求”的规定要求。二、确定航道通航条件要求的依据是航道发展规划技术等级。由于跨越航道的建筑物、构筑物大多是永久性的，对航道通航条件的影响也是长期的，一旦建成改建难度极大。因此，为保障航道功能的正常发挥，保障航运健康、稳定、可持续发展，在进行跨越航道的建筑物、构筑物建设时不能直接根据航道现状或现状技术等级，必须充分考虑航运发展的需要。航道发展规划技术等级是航道规划的重要内容，是根据相

6、关自然条件以及防洪、供水、水资源保护、生态环境保护要求和航运发展需求等因素评定，具有较好的前瞻性，因此，本条强调了建设跨越、穿越航道的建筑物、构筑物应当符合该航道发展规划技术等级对航道通航条件的要求。目前已制订实施的内河通航标准等有关技术规范，是根据航道发展规划技术等级确定通航净高、净宽、埋设深度等航道通航条件要求的重要依据，应予以严格执行。同时，由于航道受地理位置、水沙条件、洲滩格局、通航环境、航运需求等影响，不同航道的通航条件要求相差较大，且随时间推移变化复杂，规律难以掌握，因此，考虑到建筑物、构筑物所在的不同航道的实际情况，具体工程的航道通航条件要求应根据航道发展规划技术等级，按照本法第

7、二十八条的规定，通过航道通航条件影响评价系统研究确定。第二十五条在通航河流上建设永久性拦河闸坝,建设单位应当按照航道发展规划技术等级建设通航建筑物。通航建筑物应当与主体工程同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步投入使用。闸坝建设期间难以维持航道原有通航能力的,建设单位应当采取修建临时航道、安排翻坝转运等补救措施,所需费用由建设单位承担。在不通航河流上建设闸坝后可以通航的,闸坝建设单位应当同步建设通航建筑物或者预留通航建筑物位置,通航建筑物建设费用除国家另有规定外,由交通运输主管部门承担。通航建筑物的运行应当适应船舶通行需要,运行方案应当经负责航道管理的部门同意并公布。通航建筑物的建设单位

8、或者管理单位应当按照规定维护保养通航建筑物,保持其正常运行。【本条主旨】本条是拦河闸坝及通航建筑物建设、运行中关于航道保护管理的规定。【本条释义】一、建设拦河闸坝对航道的影响。拦河闸坝是以防洪排涝、蓄水发电、改善通航、拒咸蓄淡、浇灌供水等为目的建设的拦断河道、阻挡河水的建筑物。建设拦河闸坝是开发利用水资源的重要形式，也是加快实施国家能源战略和保障防洪供水的必要，但必须坚持水资源综合利用的原则，统筹协调防洪、航运、供水、发电等功能的相互关系，形成共赢。建设拦河闸坝对于航道影响而言，也是具有两面性。一方面，建设拦河闸坝后即可以通过与抬高上游水位，增加航道水深，淹没碍航礁石，改善不良流态，也可以通过

9、科学调蓄增加最小下泄流量，增加下游河段枯水期航道水深，再通过科学、合理建设通航建筑物，将大大改善整个河段的航道通航条件，保障航道畅通、安全；另一方面，若拦河闸坝建设不合理，或未能充分考虑航运功能，不仅将浪费闸坝建设后形成的优良航道资源，甚至会造成碍航、断航，使河流丧失原有的通航功能。在实践中，水利、水电枢纽的设施建设、水资源调度等，受建设资金不足、航运现状需求量不大、避免通航用水影响发电收益等影响，往往主要以防洪和发电为目的，对通航功能考虑不够。根据统计，1962年全国航道里程曾达到17万公里，此后由于缺乏法律保护，造成通航里程逐年缩短、部分航道通航条件不断恶化，内河航道通航里程缩短至12.3

10、万公里，航道中断4万余公里，萎缩近27.6%。最直接的原因是由于水利水电枢纽大规模建设、大量拦河闸坝没有同步建设通航建筑物、建设的通航建筑物难以满足通航要求或未能正常运行等原因，造成航道永久性不可逆的破坏，使水路运输中断。根据普查资料，全国航道上的拦河建筑物共4186座，其中建有过船设施的仅有908座，能正常使用的仅621座，造成了航道资源的严重破坏。因此，本法通过对拦河闸坝及通航建筑物建设、运行中有关航道保护的要求作出规定，主要目的就是为了使拦河闸坝建设、运行统筹考虑防洪、航运、供水、发电等功能，促进水资源的综合利用和涉水各行业的发展共赢。二、本条第一款是关于通航河流上通航建筑物建设要求的规

11、定。（一）在通航河流上建设永久性拦河闸坝，必须同时建设通航建筑物。利用河流进行通航是人类对河流的最早的利用方式之一，是河流固有的功能属性。同时，由于河流通航具有一条线的特征，决定了只有航道全线贯通，才能够发挥水运长距离、连续性、大批量运输的功能。拦河闸坝作为航道上的节点，如果不建、缓建或低标准修建通航建筑物，就会影响整条航道的连续性，破坏原有的航道通航条件，甚至导致断航，使河流丧失通航功能，造成航道资源的严重浪费，制约流域经济的发展。如广西右江上的百色枢纽2006年12月蓄水发电，但通航设施至今未开工建设，致使云南经右江-西江1000多公里的出海通道被截断，云南的矿产等资源不能经水运到达珠三角

12、地区，造成了巨大的资源和经济浪费。因此，在通航河流上建设拦河闸坝，建设单位应按照“谁破坏谁恢复”的原则，同时建设通航建筑物，以保障航道的畅通，这也是对河流原有通航功能的恢复和补偿。这与水法第二十七条第一款“国家鼓励开发、利用水运资源。在水生生物洄游通道、通航或者竹木流放的河流上修建永久性拦河闸坝，建设单位应当同时修建过鱼、过船、过木设施，或者经国务院授权的部门批准采取其他补救措施，并妥善安排施工和蓄水期间的水生生物保护、航运和竹木流放，所需费用由建设单位承担”的规定也是一致的。（二）确定通航建筑物建设标准的依据是航道发展规划技术等级。由于永久性拦河闸坝对航道通航条件的影响是长期的，其通航建筑物

13、一旦建成，改建、扩建难度极大。因此，为保障航道功能的正常发挥，考虑节约社会资源和成本，最大利用水资源，保障航运健康、稳定、可持续发展，在确定通航建筑物建设标准时不能直接根据航道现状或现状技术等级，必须充分考虑航运发展的需要，一次性建设到位，否则将造成航道资源的极大浪费。如上世纪60年代兴建富春江电站时，仅仅配套建设了100吨级船闸，年通过能力75万吨，远远低于航运发展需求，极大阻碍了钱塘江中上游地区经济社会的发展，为此地方政府不得不于2012年底开工建设富春江船闸扩能改造，将船闸通过能力提高到1000吨级标准，以便为该地区优化产业布局提供重要支撑。航道发展规划技术等级是航道规划的重要内容，是根

14、据相关自然条件以及防洪、供水、水资源保护、生态环境保护要求和航运发展需求等因素评定，具有较好的前瞻性，因此，本条强调了建设单位应当按照航道发展规划技术等级建设通航建筑物。目前已制订实施的内河通航标准等有关技术规范，也是根据发展需求确定通航建筑物建设标准的重要依据，应予以严格执行；如内河通航标准（GB 50139-2014）4.1.2第2款就规定了“船闸通过能力应满足设计水平年内各期的客货运量和船闸过闸量需求。船闸的设计水平年应根据船闸的不同条件采用船闸建成后20年-30年；对增建、改建或扩建船闸困难的工程，应采用更长的设计水平年”。同时，由于航道受地理位置、航道条件、航运需求等影响，不同航道对

15、通航条件要求相差较大，且航运发展需求还需根据上下游区域经济及社会发展等因素统筹考虑，仅仅通过规划、标准等方式难以准确确定。因此，具体工程的通航建筑物建设标准，包括通航建筑物类型、建设规模、线数、闸室有效尺度、平面布置等，应根据航道发展规划技术等级和不同航道实际情况，按照本法第二十八条的规定，通过航道通航条件影响评价系统研究确定。（三）通航建筑物建设应执行“五同步”要求。1、“五同步”的含义。同步规划是指拦河闸坝建设的总体规划中,应包括通航建筑物选址、规模、年通过能力、水位衔接等内容的规划；同步设计是指在拦河闸坝各阶段设计中，均应包括通航建筑物的设计内容；同步建设是指通航建筑物与拦河闸坝主体、电

16、站厂房等设施同步开工建设；同步验收是指通航建筑物与拦河闸坝主体工程必须同时交（竣）工验收；同步投入使用是指在拦河闸坝下闸蓄水发电前，通航建筑物应建设完成，并与拦河闸坝主体工程同步投产运行。2、“五同步”的目的。同步规划、同步设计是为了避免在拦河闸坝工程项目立项、工程概算审批中漏项，造成通航建筑物建设标准、建设资金不确定，无法实施。同步建设是水运的基本要求。在通航河流上建设拦河闸坝一般分两期导流施工，一期先建设通航建筑物、发电站和部分泄洪闸门，维持原航道通航或开辟临时航道通航，二期采用围堰截流，进行初期蓄水、发电，利用已建好的通航建筑物通航和泄洪闸门泄洪，如果不同步建设通航建筑物，将导致施工断航

17、时间过长，影响水运正常秩序和发展。同步投入使用是为了尽早发挥通航建筑物功能作用和使用效益。由于闸坝建设期采取的通航补救措施往往存在对通过能力限制大、运行成本高、有一定通航安全风险、造成航运萎缩等不利因素，不宜长时间采用，因此在闸坝工程建成后，应保障通航建筑物与闸坝主体工程同步投入使用，确保航运畅通、安全。三、本条第二款是关于闸坝建设期通航保障补救措施及责任主体的规定。（一）建设单位应当在闸坝建设期间采取修建临时航道、安排翻坝转运等补救措施,并承担费用。本款是一个补偿性条款。由于河流通航具有一条线的特征，决定了只有航道全线贯通，才能够发挥内河航运长距离、大批量运输的优势。闸坝建设期间由于围堰截流

18、等工程建设需要，难以避免会造成航道中断或难以维持原有通航能力，会使长河段连贯、畅通的航道受阻，内河航运优势无法发挥，会对沿岸经济发展、港航企业运输组织和生存发展、对煤炭矿石等大宗物资依赖较强的企业的生产经营造成很大影响。因此，建设单位有义务采取补救措施，以保证航道运输不中断，减少施工期对经济社会发展及有关企业生产经营的影响，主要措施包括修建临时航道、安排翻坝转运、给予港航企业必要补偿等；按照“谁破坏谁恢复”的原则，闸坝建设期采取补救措施所需费用也应由建设单位承担。这与水法第二十七条第一款“国家鼓励开发、利用水运资源。在水生生物洄游通道、通航或者竹木流放的河流上修建永久性拦河闸坝，建设单位应当同

19、时修建过鱼、过船、过木设施，或者经国务院授权的部门批准采取其他补救措施，并妥善安排施工和蓄水期间的水生生物保护、航运和竹木流放，所需费用由建设单位承担”的规定也是一致的。（二）补救措施的主要内容。修建临时航道是指闸坝建设期通过采取修建临时船闸、利用导流明渠临时通航等措施，保持航道不中断，使船舶能够连贯通航，闸坝建设单位应承担临时航道及有关配套设施建设、运行维护等的费用。如在三峡工程施工期间，即采用了这种通航补救措施。安排翻坝转用是指在闸坝上下游修建翻坝码头和翻坝公路，水运货物或乘客到达码头后弃水走路，采取公路运输方式绕行至对向码头，再重新装船进行运输的措施，这种方式中船舶只能区段运输，但通过“

20、水陆水”联运的方式维持运输连贯，闸坝建设单位应承担翻坝码头、翻坝公路、有关配套设施建设、维护以及货物、乘客在公路运输阶段的费用。给予港航企业必要补偿就是因闸坝建设期造成航道中断或采取临时补救措施增加港航企业运输成本、延长运输时间等，闸坝建设单位应对港航企业由此带来的损失进行必要补偿。给予港航企业必要补偿往往与前两种方式结合使用，如向家坝水电站施工期期间就采取了翻坝转运加经济补偿的办法，以减小对航运的影响。由于上述措施仅仅是闸坝建设期的临时补救措施，是为了维持水路运输不中断迫不得已采取的措施，往往存在对通过能力限制大、运行成本高、有一定通航安全风险、造成航运萎缩等不利因素，不能作为长期通航的方式

21、，闸坝建成后通航建筑物应同步投入使用通航，恢复航道原有连贯性。四、本条第三款是关于在不通航河流上建设闸坝的有关规定。（一）在不通航河流上建设闸坝可以通航的涵义。在不通航河流上建设闸坝可以通航，是指通过闸坝蓄水抬高上游水位、增加下泄流量改善下游通航条件、建设通航建筑物等方式使闸坝上下游较长河段能够形成连贯航道，使原来不通航的河流能够满足通航要求。这是水资源开发利用后衍生的功能，也是国家的宝贵资源，从水资源综合利用的角度，应予以充分保护和利用。（二）同步建设通航建筑物或者预留通航建筑物的有关要求。为保护航道资源，本款规定了“在不通航河流上建设闸坝后可以通航的,闸坝建设单位应当同步建设通航建筑物或者

22、预留通航建筑物位置，通航建筑物建设费用除国家另有规定外,由交通运输主管部门承担”，这也是沿用了水法第二十七条“在不通航的河流或者人工水道上修建闸坝后可以通航的，闸坝建设单位应当同时修建过船设施或者预留过船设施位置”和航道管理条例第十五条“在不通航河流或者人工渠道上建设闸坝后可以通航的，建设单位应当同时建设适当规模的过船建筑物；不能同时建设的，应当预留建设过船建筑物的位置。过船建筑物的建设费用，除国家另有规定外，应当由交通部门承担”的规定。在闸坝上下游沿岸经济发展有需求、工程建设条件具备、建设时机成熟的情况下，闸坝建设单位应当同步建设通航建筑物；否则，闸坝建设单位应当预留通航建筑物位置，包括对工

23、程方案进行同步设计、预留通航建筑物和配套设施建设位置、对后续难以实施的配套工程进行提前建设等，确保通航建筑物建设的可行性。同时，由于是在原不通航河流上通过建设闸坝后新增加的航道，航运是受益一方，通航建筑物的建设费用除国家另有规定外,应由交通运输主管部门承担。五、本条第四款是关于通航建筑物运行管理、运行方案、维护保障要求的规定。（一）通航建筑物的运行应当适应船舶通行需要。本款强调了通航建筑物的运行应当适应船舶通行需要,并提出了三个方面的保障措施，一是设定了运行方案应当经负责航道管理的部门同意并公布的管理制度；二是明确了通航建筑物应当按照规定维护保养通航建筑物,保持其正常运行；三是明确了通航建筑物

24、的建设单位或者管理单位应当承担维护保养通航建筑物、保持其正常运行的义务。（二）设立了通航建筑物运行方案经航道部门同意并公布的制度。一是保持通航建筑物正常运行是恢复拦河闸坝河段原有通航功能、保障航道畅通的关键因素，其运行方案，包括运行时间、运行条件、调度安排以及保养、维修和停航安排等，对航道畅通和船舶通航影响较大，必须通过相应制度予以审核公布，避免有些通航建筑物运行单位为了节省运行成本，往往尽量少开船闸，不能满足航运需求。 二是目前拦河闸坝建设主体有水利、水电、交通等部门，因此通航建筑物运行主体也不尽相同。如果同一条河流上的通航建筑物运行、维修、保养时间不统一协调，将对航运造成重大影响，甚至出现

25、长时间断航，应进行统一协调管理，避免船舶积压堵航，保证航道畅通。因此，本法规定了通航建筑物运行方案应当经负责航道管理的部门同意；同时，有关运行方案还应向社会公布，既方便港航企业生产安排，也利于接受社会监督。第二十六条 在航道保护范围内建设临河、临湖、临海建筑物或者构筑物,应当符合该航道通航条件的要求。航道保护范围由县级以上地方人民政府交通运输主管部门会同水行政主管部门或者流域管理机构、国土资源主管部门根据航道发展规划技术等级和航道保护实际需要划定,报本级人民政府批准公布。国务院交通运输主管部门直接管理的航道的航道保护范围,由国务院交通运输主管部门会同国务院水行政主管部门、国务院国土资源主管部门

26、和有关省、自治区、直辖市人民政府划定公布。航道保护范围涉及海域、重要渔业水域的,还应当分别会同同级海洋主管部门、渔业行政主管部门划定。【本条主旨】本条是关于划定航道保护范围以及建设临河、临湖、临海建筑物或者构筑物管理要求的规定。【本条释义】一、临河、临湖、临海建筑物或者构筑物对航道的影响。临河、临湖、临海建筑物或者构筑物是指利用岸线或水域（海域）修建的建筑物或者构筑物，包括码头、驳岸、栈桥、护岸矶头、滑道、房屋、涵洞、抽（排）水站、固定渔具、贮木场等，此类建筑物或者构筑物类型众多，对航道的影响程度不一。临河、临湖、临海建筑物或者构筑物对航道的影响一般可分为三类，一是邻近航道的建筑物，如码头、滑

27、道等，与航道关系密切，若不能按照航道通航条件要求建设，将可能占用航道水域，恶化航道条件，影响通航安全，甚至会造成撞船和堵航事件。二是位于水中、离航道相对较远的建筑物，如驳岸、栈桥、护岸矶头、抽（排）水设施等，虽然未占用航道水域，但往往由于挑流、取（排）水等对航道水流条件、航道整治建筑物稳定、浮标功能发挥产生不利影响，进而影响航道稳定和通航安全，也需要按照航道通航条件要求建设。三是位于岸边或完全在岸上的建筑物，如房屋等，一般也应避免对邻近的航标、航道整治建筑物等航道设施产生不利影响。因此，临河、临湖、临海建筑物或者构筑物对航道产生影响并不取决于其是否位于航道内，需要在航道以外划定一定的保护范围，

28、以加强对临河、临湖、临海建筑物或者构筑物的管理。本条强调了在航道保护范围内临河、临湖、临海建筑物或者构筑物，应当符合该航道通航条件的要求，具体工程的航道通航条件要求应根据内河通航标准等技术规范和航道发展规划技术等级，通过航道通航条件影响评价确定。二、航道保护范围的规定。随着我国经济社会的发展和沿河、沿湖、沿海开发建设进程的加快，临河、临湖、临海建筑物或者构筑物建设以及采砂活动等已经成为制约航道可持续发展的重要因素。由于此前没有明确航道保护范围，存在着航道保护的目标不够明确、航道保护的依据不够充分、行业间对水资源利用的需求难以统筹协调等问题。航道保护范围就是指根据航道发展规划技术等级和航道保护实

29、际需要，在河道保护范围内划定一个比航道范围大的区域，在该区域范围内对建设临河、临湖、临海建筑物或者构筑物以及采砂等行为进行管理，满足航道畅通、安全和发展的要求。由于航道受自然条件影响处于不断的演变中，目前是浅滩，数年后可能变化成为航道，同时航道的规划目标也是与经济社会发展需求相联系并逐步实施的，因此应当划定一个比现状航道大的范围进行保护，包括对航道稳定起控制作用的洲、滩、节点和整治建筑物等，并按一定程序确定并公布，作为保护和管理的依据。由于不同航道的河流形态、岸线走向、洲滩格局、控制节点、水流条件、通航环境、航道设施分布等各不相同，且航道保护更多的是一种资源和发展空间的保护，因此，航道保护范围

30、也难以像公路一样进行统一划定，必须根据不同航道的实际情况进行确定。三、航道保护范围的划定及公布程序。本条第二款是关于航道保护范围划定原则、主体及批准公布程序的规定。按照本条的规定：一是航道保护范围应根据航道发展规划技术等级和航道保护实际需要划定。二是对航道保护范围实行分级划定和管理。即国务院交通运输主管部门直接管理的航道的航道保护范围,由国务院交通运输主管部门会同国务院水行政主管部门、国务院国土资源主管部门和有关省、自治区、直辖市人民政府划定公布；其他航道保护范围由县级以上地方人民政府交通运输主管部门会同水行政主管部门或者流域管理机构、国土资源主管部门划定,报本级人民政府批准公布。这也与本法第

31、五条关于航道管理的事权一致，会同水行政主管部门和国土资源主管部门主要是考虑航道保护范围的划定涉及水域及沿岸陆域，是与水法和土地使用法的衔接性规定。三是对航道保护范围涉及海域、重要渔业水域的进行了特别规定, 有关划定工作还应当分别会同同级海洋主管部门、渔业行政主管部门。主要是考虑部分航道保护范围的划定将会涉及海域、海洋功能区划以及重要的渔业水域，是与海域使用管理法和渔业法的衔接性规定。第二十七条建设本法第二十四条、第二十五条第一款、第二十六条第一款规定的工程(以下统称与航道有关的工程),除依照法律、行政法规或者国务院规定进行的防洪、供水等特殊工程外,不得因工程建设降低航道通航条件。【本条主旨】本

32、条是关于对与航道有关的工程不得因工程建设降低航道通航条件以及除外工程的规定。【本条释义】本条是对建设跨越、穿越航道的建筑物或构筑物、永久性拦河闸坝以及临河、临湖、临海建筑物或构筑物的总体性要求，也是对这些工程开展航道通航条件影响评价最基本的评价标准和依据。本条是在第二十四条、第二十五条、第二十六条的基础上，再次强调了建设与航道有关的工程，不得因工程建设降低航道通航条件，但对依照法律、行政法规或者国务院规定进行的防洪、供水等特殊工程做出了除外的特殊规定。这主要是考虑防洪、供水工程是关系人民群众生命财产安全和正常生活、保障社会稳定的重要工程，在水资源综合利用中一般需要优先考虑，也是本法第三条“规划

33、、建设、养护、保护航道,应当根据经济社会发展和国防建设的需要,遵循和保护水资源、保护生态环境的原则,服从综合交通运输体系建设和防洪总体安排,统筹兼顾供水、灌溉、发电、渔业等需求,发挥水资源的综合效益”的具体体现。但考虑航道保护的需要，本法也对此类特殊工程予以了严格限制，仅限于依照法律、行政法规或者国务院规定进行的防洪、供水工程，其他工程均不得因工程建设降低航道通航条件；同时，此类特殊工程的建设仍应按照水法、防洪法等相关法律法规的规定，兼顾航运需要，并事先征求交通运输主管部门的意见。第二十八条建设与航道有关的工程,建设单位应当在工程可行性研究阶段就建设项目对航道通航条件的影响作出评价,并报送有审

34、核权的交通运输主管部门或者航道管理机构审核,但下列工程除外:(一)临河、临湖的中小河流治理工程;(二)不通航河流上建设的水工程;(三)现有水工程的水毁修复、除险加固、不涉及通航建筑物和不改变航道原通航条件的更新改造等不影响航道通航条件的工程。建设单位报送的航道通航条件影响评价材料不符合本法规定的,可以进行补充或者修改,重新报送审核部门审核。未进行航道通航条件影响评价或者经审核部门审核认为建设项目不符合本法规定的,负责建设项目审批或者核准的部门不予批准、核准,建设单位不得建设。【本条主旨】本条是关于建设与航道有关的工程航道通航条件影响评价制度的规定。【本条释义】一、确立航道通航条件影响评价制度的

35、涵义及必要性。（一）航道通航条件影响评价制度的涵义。航道通航条件影响评价的制度，是指建设与航道有关的工程，建设单位应当在工程可行性研究阶段，委托专业研究机构，利用资料分析、水流观测、模型试验、实船试验等必要研究手段，就建设项目所在航道的通航条件要求、建设项目选址和建设方案对航道通航条件的影响、有关保障措施等作出专项评价，形成评价报告，提交有审核权的交通运输主管部门或者航道管理机构进行审核；负责审核的交通运输主管部门或者航道管理机构应当及时组织对评价报告进行审核，就评价报告是否符合本法规定、建设项目是否对航道通航条件产生影响提出结论性意见，并根据影响提出建设项目选址、建设方案及有关保障措施的修改

36、调整意见；对于需要补充或者修改的评价报告,建设单位补充或者修改后应当重新报送审核部门审核；最终由负责审核的交通运输主管部门或者航道管理机构出具建设项目航道通航条件影响评价审核意见，为项目立项审批或核准提供依据。（二）确立航道通航条件影响评价制度的必要性。实践中，由于现行航道管理条例规定的修建与通航有关的设施或者治理河道、引水灌溉应当事先征求交通主管部门意见的制度约束力较弱，航道保护的问题一直没有得到很好解决。对不符合通航标准的拦、跨、临航道工程，如果没有必要的事前预防把关制度，一旦建成，事后再要拆除或改建，必然代价巨大。为了解决这方面的突出问题，从上世纪90年代开始，中央和一些地方开始对桥梁等

37、与通航有关的工程建设探索实施航道影响审查制度，取得了很好的效果。从国外经验看，美国、俄罗斯、德国等航运发达国家也都设定了独立的通航条件论证、审查制度，有效促进和保障了水资源综合利用和航道的发展。根据航道保护的实际需要，在总结实践经验的基础上，本法设定了航道通航条件影响评价制度，这是航道保护的一项重要制度。二、航道通航条件影响评价的规定。本条规定了建设与航道有关的工程应当开展航道通航条件影响评价，并从四个方面提出了要求：一是明确评价内容为建设项目对航道通航条件的影响，与本法第二十四条、第二十五条、第二十六条的规定相衔接；二是明确评价开展阶段为工程可行性研究阶段，有利于提前介入，加强航道保护，保障

38、项目立项的科学性，也有利于避免工可之后开展评价可能带来的方案反复，方便管理相对人；三是明确评价审核主体为有审核权的交通运输主管部门或者航道管理机构，与现行管理合理衔接；四是允许建设单位对不符合条件的航道通航条件影响评价材料进行补充或修改，可以重新报送审核部门审核。本法将航道通航条件影响评价作为工程项目审批、核准的条件，明确规定了未进行航道通航条件影响评价或者经审核部门审核认为建设项目不符合本法规定的,负责建设项目审批或者核准的部门不予批准、核准,建设单位不得建设。同时，考虑对航道通航条件的影响程度和工程特殊性，本法也最大限度缩小了需要进行航道影响评价的建设项目的范围，明确了三类工程不需要进行航道通航条件影响评价，一是临河、临湖的中小河流治理工程；二是不通航河流上建设的水工程；三是现有水工程的水毁修复、除险加固、不涉及通航建筑物和不改变航道原通航条件的更新改造等不影响航道通航条件的工程。为保证评价制度的有效落实，对于违反航道通航条件影响评价的规定开展项目建设的，在本法第三十九条也进行了处罚规定。第二十九条国务院或者国务院有关部门批准、核准的建设项目,以及与国务院交通运输主管部门直接管理的航道有关的建设