关于我国职工代表大会制度民主自治建设的若干问题和对策(1)

1、关于我国职工代表大会制度民主自治建 设的若干问题和对策 (1) 论文关键词 职代会 民主自治 民主管理 法制 化建设 论文摘要 我国职工代表大会制度民主自治建设存在 若干问题 , 职代会性质和目标定位不清晰 , 职权界定宽泛不 一 , 职代会自身日常民主管理制度建设不足 , 职工代表的构 成、权利以及素质等亟待加强。为此 , 深化对职代会制度民 主自治建设的战略认识 ; 积极寻求理论创新 , 为职大会民主 自治建设奠定新的理论基础 ; 加强以职代会为主要形式的企 事业民主管理的法制化建设 ; 健全职代会日常民主管理制度。 XX年10月，党的十七大报告指出，改革开放以来，我国已 经初步建立了以农

2、村村民委员会、城市居民委员会和企业职 工代表大会为主要内容的基层群众民主自治制度。这表明 , 我国实践多年的基层群众民主自治建设被提升到基层群众 民主自治制度高度 , 从而纳入到中国政治制度体系之中。其 中, 职工代表大会是我国企事业单位中保证职工对本单位实 行民主管理 , 实现当家作主的民主权利的基本形式 , 是我国 基层民主制度的重要组成部分。党的十七大报告明确指出 : “全心全意依靠工人阶级 , 完善以职工代表大会为基本形式 的企事业单位民主管理制度 , 推进厂务公开 , 支持职工参与 管理, 维护职工合法权益。 ”1 从十七大发展我国政治民主 的要求来看 , 我国的基层民主建设将会得到

3、进一步促进和发 展。本文结合改革开放以来我国职工代表大会制度民主建设 的实践 , 重点分析当前我国职工代表大会制度民主建设存在 的若干问题 , 并提出相应的对策 , 以期为进一步完善我国的 职工代表大会制度民主自治建设提供启迪。 一、我国职工代表大会制度民主自治建设存在的问题 改革开放以后 , 党和政府在企事业单位中逐步恢复职工 代表大会制度。经过三十年的发展 , 我国职工代表大会制度 建设总体上取得了长足的进步。截至 XX年底,我国工会基层 组织数达到万个 , 全国工会会员总数达到万人。建立职代会 制度的企事业单位从 1998 年推行厂务公开时的 27 万家 , 发 展到 XX 年的万家。其

4、中 , 公有制企业有万家 , 非公有制企业 有万家。 2 我国职工代表大会的群众基础广泛 , 代表中不仅 有工人 , 而且有企事业单位的管理人员、科技人员和其他社 会基层的先进分子 , 代表全体职工实行民主管理。 但是 , 我国职工代表大会制度建设在取得进步发展的同 时, 随着我国所有制形式的多样化 , 国有企业改革的深入 , 非 公有制企业的进一步发展 , 职工居民生活方式、就业形式、 价值观等发生多元化变化 , 职工代表大会制度民主建设也面 临着诸多问题和挑战。 职代会的性质和目标定位不清晰 目前颁布的与职工代表大会有关的法律法规 , 对职代会 的性质的表述和定位过于宽泛 , 目标定位不清

5、晰 , 这导致了 人们对职代会在企事业单位权力机构中的地位的认识发生 分歧, 直接影响了职代会民主作用的发挥。 1981 年 7 月, 中共中央、国务院转发国营工业企业职 工代表大会暂行条例 , 指出企业的“职工代表大会是企业 实行民主管理的基本形式 , 是职工群众参加决策和管理、监 督干部的权力机构” 。这种规定指出职代会是职工实行民主 管理的一种形式 , 是职工实行民主管理的一种“权力机构” , 有决策权、管理权和监督权。这实质上表明职代会是企事业 单位的最高权力机构 , 主要目标是参与决策、管理和监督干 部。但是 ,1986 年 9 月中共中央、国务院颁发的全民所有 制工业企业职工代表大

6、会条例对此略有修改 , 指出“职工 代表大会是企业实行民主管理的基本形式 , 是职工行使民主 管理权力的机构。 ”31152 这种修改不仅使得职代会的性质 和目标的表述过于笼统 , 削弱了职代会的决策、管理等实质 性权力 ,而且没有明确职代会的目标到底是什么 ,这种“民主 管理”其目的是为了制衡管理方权力 , 使其更具有问责性还 是维护职工合法权利和福利 ?随后,1988 年 4月,七届全国人 大一次会议通过的中华人民共和国全民所有制工业企业 法、 1992 年 4 月七届人大五次会议通过的中华人民共和 国工会法 、1993 年 12 月八届人大常委会五次会议颁布 中 华人民共和国公司法 、

7、1994 年 7 月八届人大常委会八次会 议颁布的中华人民共和国劳动法等均以法律形式对职工 代表大会的性质作了类似的规定。这些法律均没有明确界定 这种“行使民主管理权力的机构”在企事业中到底属于一种 什么性质的机构 ?其主要目标是什么 ?它与决策机构、经营机 构、监督机构等到底属于何种关系 ?彼此间的职权和责任有 何区别和联系 ?目前相关法律在此方面均没有明确的界定。 这就造成职代会在实践中似乎啥都管、但又管不了的尴尬地 位。 职工代表大会的职权界定宽泛不一 我国的职代会制度是社会主义制度人民当家作理念的 产物, 因此,职代会制度最初建立于公有制企业 , 其职权较为 广泛。 1981 年的国营

8、工业企业职工代表大会暂行条例曾 规定职代会有讨论、审议、决定、通过重大方案 , 选举企业 行政领导人员等权利 , 并就重大问题作出相应的决议。但 1986 年的全民所有制工业企业职工代表大会条例 对此有 所修改 , 规定职代会享有企业重大决策方案听取审议权、相 关职工工资福利审议通过权、评议监督权、民主推荐企业领 导权等 , 其中变化较大的是由作出“决议”改为“就上述方 案的实施作出决议” , 使职代会在文件上的决策者地位改变 成执行决策的实施者 ; 由“选举厂长”改为“可以推荐和选 举厂长”。4 这些规定和修改不仅没有厘清职代会与企事业 其他机构的职责 , 反而进一步削弱了职代会的权力和权利

9、。 其他与职代会职权相关的法律法规也没有对职代会的职权 作具体的规定。XX年7月，国资委党委、国资委下发的关 于建立和完善中央企业职工代表大会制度的指导意见概括 出职代会的职权主要有审议建议权、审议通过权、监督评议 权、民主选举权以及法律法规赋予职代会的其他权利 , 并对 每一方面的职权初步作了具体的解释。但这主要针对的是中 央企业 , 而且该“意见”也指出由于中央企业的产权结构、 组织构建差异较大 , 职代会的职权内容可以有所不同。至于 各地方企事业单位和不同所有制企业 , 情况更为复杂 , 职代 会的职权很多只流于原则和形式。 此外 , 相关法规条例对不同所有制企业职代会的职权范 围的规定

10、不一。全民所有制企业一般享有以上规定的五个方 面的权利。但中华人民共和国城镇集体所有制企业条例 却规定城镇集体所有制企业职代会是集体企业的最高权力 机构 , 除享有以上权利之外 , 还享有选举、罢免、聘用、解聘 厂长、副厂长的权利。而同为集体经济的乡镇集体企业职代 会职权又少于城镇集体所有制企业职代会。 乡镇集体所有 制企业条例虽规定职代会是企业实行民主管理的机构 , 但 规定职代会对企业经理管理中的问题仅有提出意见和建议 , 评议、监督厂长和其他管理人员的权利。 5 至于非公有制 企业里的职代会民主建设更为艰难 :首先,非公有制企业职 代会的设立就遭遇到法律的空白 , 因而多数非公有制企业均

11、 抵制职代会的设立 ; 其次, 目前已设立职代会的非公有制企 业, 其职权多数仅限于职工的参与权、知情权、协商权和监 督权, 总体职权内容不仅大大少于公有制企业里的职代会 而且在实践中的落实也遭遇折扣。 职工代表大会自身日常民主管理制度建设不足 职代会在实践中的民主管理作用甚微 , 一个重要原因就 在于职代会的运作形式单一 , 日常民主管理制度不健全。现 在企事业单位一般每半年才召开一次职代会 , 有的一年只召 开一次。而且 , 每次会议必须有全体职工代表的三分之二以 上出席方可召开。而企业随市场变化需要往往需要及时作出 决策, 甚至修改以前的一些决策方案。因此 ,职代会目前的这 种单一运作形

12、式很难满足企事业发展的需要。民主作为一种 权利, 它的实现形式应是制度化、多样化、常态化。建立健 全职代会日常民主管理制度成为职代会民主建设的迫切需 要。 此外 , 在企事业内部 , 与职工民主权利和切身利益密切 相关的两个组织 , 即职代会和工会的关系目前没有完全理清。 职工大会、职代会与工会会员大会、工会委员会之间职能和 权责既有重叠之处 , 也有相冲突地方。目前 , 相关法律法规规 定职代会侧重于民主管理 , 工会侧重于维权。国有企业的工 会委员会是职工代表大会的工作机构 , 负责职工代表大会的 日常工作 , 检查、督促职工代表大会决议的执行。集体企业 的工会委员会 , 应当支持和组织职

13、工参加民主管理和民主监 督, 维护职工选举和罢免管理人员、决定经营管理的重大问 题的权力。其他企业、事业单位的工会委员会 , 依照法律规 定组织职工采取与企业、事业单位相适应的形式 , 参与企业、 事业单位民主管理。这些规定原则性的内容太多 , 也没有厘 清它们之间的职能和关系 ,例如 ,从理论上讲工会应当对工 会大会或职代会负责 , 但实践中工会的权力和作用往往高于 职代会 , 而且, 工会有更多的官方色彩和权威 , 建立了自己的 体系, 这就导致职代会的民主管理作用在实践中不如工会。 职工代表的构成、权利保障以及素质等亟待改善和加强 职工代表是企事业职工民主管理的主体。职工代表结构 合理、

14、权利依法得到保障、切实履行应尽的义务、民主管理 素质不断得到提升 , 这些都是职代会充分发挥民主管理的重 要前提条件。 当前 , 我国多数企事业单位职工代表结构不合理 , 一线 职工为主体的原则在实践中没有很好的得到落实 , 一些单位 党政领导、正副职领导兼任职工代表的现象比较严重。在董 事会、监事会中职工董事、职工监事的比例也过少 , 一些职 工董事、职工监事就是工会正副主席兼任。 至于职工代表的权利 , 目前的相关法规条例规定的原则 性内容不少 , 但问题的实质在于职工代表在实际开展民主管 理和维权过程中是否真正得到落实 , 落实过程中是否能真正 得到法律的保障和庇护。由于职工代表与企事业

15、单位有着直 接的切身利益关系和较强的依附性 , 在科层制的企业管制制 度之下 , 职工代表能在多大程度上为职工全体利益而切实忠 于职责地履行权利和义务 , 一般取决于单位领导的民主容量 和职工代表的品行、素质和能力。在实践中职工代表的民主 维权行动多数是以职工代表的妥协甚至牺牲自身利益而告 终。因为无论在何种经济和管理体制下 , 对工人来说 , 组织起 自己来跟管理方争取任何决定权都是存在困难的。 6 职工 代表的民主活动如果缺乏司法保障和具有相对独立性和不 可侵犯性的载体为依托 , 他们的民主成效难免会遭遇折扣。 况且 , 当前我国很多一线职工的文化素质、民主素养管理知 识以及维权意识等有待于大大提高。相对于农村的村民自治 和城市里居委会民主自治实践 , 我国的职代会民主实践要滞