城市化过程中新市民城市定居的政策性分析

1、农民工城市定居的政策制度性分析中南大学社会学系0402班 邹明 2002040213文摘:近年来,我国经济的发展速度一直很快,工业化水平得到很大的提高,但是在在农村，却还有大批大批的剩余劳动力。城市的飞速发展以及就业的机会，使得他们大量的涌向城市。我国是一个农业人口比重很大的国家，城市化水平很低，农业人口占绝大多数。涌向城市的这些农民，不仅数量十分庞大，而且，涌入的速度也非常的快。一方面，农村人口进入城市，加速了我国城市化的水平，另一方面，农民在向城市人口转变的过程中，也存在相当多的问题。 关键词:农民工 市民化 边缘群体 劳动力转移 随着我国经济的发展，城市化水平的提高，农民从乡村走向城市，

2、从农业流向二、三产业的现象非常普遍。但是由于独有的城乡分割的二元体制，我国农民进城基本是“移而不迁”，从而形成了“民工”（又称“农民工”）这一充满矛盾和过渡色彩的社会群体。在本文的研究中，把农民工中那部分已经在城市里面生活了相当一段时间，并已经定居的群体称为新市民，把在城市中生活了很长一段时间并有定居意向但是未能定居下来的群体称为流动人口。当下这一社会群体的人数相当庞大，而且有剧增的趋势。在本文中,我们提出的社会学假设是在农民工定居城市的过程中，政策制度性因素的影响是很大的。现下，很多学者认为，制约农民工市民化的影响因素很多，比如经济因素、社会文化因素、政策制度因素等等很多方面。本文主要从政策

3、制度方面进行讨论。国家的城市化进程,在根本上受到两个因素的制约,即工业化和制度安排。如果说工业化是通过非农产业就业人口的集聚而促进城市化的话,那么制度则是通过对各种经济社会运行规则的制定和执行来影响城市化的。工业化对城市化的影响具有一定的张力和韧性,而制度对城市化的影响则具有刚性。一个国家的制度一经形成,该制度对社会经济生活的影响(正面的或负面的)都是强制的和持久的;如果一个国家正处于制度的变革之中,那么制度变革本身就会作为一种最为重要和最为强烈的要素,影响着社会经济的发展。新市民市民化在城市化过程中，占有非常大的比例。当前,直接影响新市民在城市定居进程的具体制度主要为:户籍制度、就业制度、土

4、地制度、社会保障制度、行政管理制度等等。经过二十多年的改革开放,各种造成城乡隔离、阻碍农民向城市转移的旧制度正在被逐步打破,城乡关系越来越松动,联系越来越紧密。大量民工潮的出现,一大批适应城市二、三产业发展需要的农民,转移到城市工作和生活,成为事实上的城市居民充分地说明了这一点。近几年来,为了加快城乡经济发展,国家和各地有关政府部门不断改革旧的户籍制度、就业制度、住房制度等,出台了一些有利于劳动力转移和流动的新政策措施。随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的不断完善和发展,造成城乡隔离的旧的户籍、就业、社会保障等制度也将随之成为历史,而不再是制约农村剩余劳动力转移的关键因素和根本原因。现在

5、要问,是不是消除了制度性障碍之后,大批农村剩余劳动力就一定会转移到非农产业和城市中去呢?回答是否定的。因为加快农村剩余劳动力转移,除了要逐步消除制度性因素外,还必须解决深层次障碍问题。在我国的从城乡二元化到城乡一体化是一个过程,其目的是要使现在的“农业人口”参加到工业化、城市化、现代化的进程中来。在这个过程中,他们会因生产方式和生活方式中的种种量变逐渐积聚而发生一种质的变化,进入新的社会阶层私营企业主阶层、经理人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业员工阶层或产业工人阶层等等,从而形成一种正向的社会流动。社会排斥和社会歧视让农民工沦为“社会边缘人”、“社会弱势群体”,他们从业领域相对集中,主要从事

6、建筑、采掘等条件艰苦行业,文化素质低于城市同龄劳动力,农民工以初中文化程度居多,占81%,对高层次就业岗位的选择余地非常小,绝大多数只能从事那些技术含量低,脏、重、累、苦、险和城市人很少问津的工作。和城镇正式工人相比,他们获得的是“同工不同酬”、“同工不同时”、“同工不同权”的“三同三不同”地位。农民工及其家庭不能全面参与城市的生产、交换和消费等经济活动。受到经济收入的制约，农民工也遇到消费市场排斥，他们中的多数人和家庭只能租城郊结合部的简易房住，购买廉价商品，维持低水平的消费。在购房、购车、借贷等消费活动中，没有本地户籍也会受到一定的歧视。农民工群体在城市中，形成了一种边缘群体，进城的农村人

7、口群体一个相对宽松的发展空间。正是由于这个生存空间是社会管理缺失的产物，国家的法律法规、方针政策乃至社会控制在这里也同样缺失，目前城市发展中的社会问题，如制假售假、不法交易、违法建筑、非法经营等等多发源于此。特别是在进城的农村人口聚居的地区，由于缺乏管理和监督约束，居住在这里的暂住人口和流动人口的行为规范远离主流，违规、违法、无序现象比较严重。按政策规定，生活在这些社区的人们应该接受社区与派出所的双重管理，如：暂住登记、治安、纠纷等由派出所管理；清洁卫生，计划生育、房屋出租等则由社区行政（街道或村、组）管理。但事实上，社区管理只是针对有本地户籍的房屋出租者，对没有本地户籍的租住者社区没有管辖职

8、责。长期以来，城市没有把流动人口和暂住人口纳入政府管理范围，因此也没有对流动人口、暂住人口的统计调查。国家的现代化需要大量的农村人口转变为城市人口，已经在城市生活的农民工事实上已经成为城市的新成员，因此，城市的发展有必要把他们纳入规划。把人口城市化纳入城市的发展规划，由城市政府为进城新移民提供参与社会的途径，从制度上消除对他们的排斥，保证他们能够全面参与社会，应该属于国家公共政策的范畴，也应该是各级城市政府“十一五”规划中必须重视的内容。根据国家统计局农调总队统计资料,2003年我国农民工的月收入平均为690元左右。更不能享受城镇“低保”以及社会保障(如医疗保险和养老保险)。还表现在与当地市民

9、在福利待遇上的重大差别,如不能享受经济适用房政策、子女入学要交高额赞助费等。调查显示,中国农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分别只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%。而农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率就更低,分别只有2.9%、3.1%和5.6%。土地是与农民切身利益最为紧密的生产资料，农民对土地有强烈的依附性，农民问题一直可以概括为土地问题。改革开放以来，随着农村经济的发展和城市化加快，大批农村剩余劳动力迅速转移到非农产业。一部分农民从“离土不离乡”到“离土又离乡”，陆续在小城镇建房、安家立业；一部分农民则东西南北中，分别在各大

10、城市打工，8000万“民工潮”席卷全国。大批农民外出，一方面给农村带回了收入，一方面也给农村留下了大片荒地。在外出打工农民中，有些农民因无力经营承包土地，有出让土地使用权的意愿；有些农民尽管长期在外，却不肯轻易放弃农村户口，不愿转让带有“社会保障”性质的责任田，或作为一种退路，或作为兼业，农闲打工，农忙务农。总之，对土地的种种牵挂，不能使农村剩余劳动力实现向城市的永久性转移。究其原因，主要的症结在于土地制度的不完善，土地的不可流动性。家庭承包制的制度缺陷又限制了农民进城的速度，因为家庭承包制对农民拥有土地产权的内容没有明确界定，使得对农民产权权能和内容的解释具有很大的随意性，农户无法拒绝各级“

11、土地所有者”对土地的随意占用和分享，导致现实生活中侵害农民权益的事情时有发生。比如在我国东部沿海地区普遍存在着“农转非”后，土地使用权随即被无偿收回的现象。因此，农民进城后面临着诸如进城后与原有土地的关系怎样处理，农民土地的使用权是否可以转让等一系列问题需要解决。（2）土地使用权僵化，流转机制不健全。随着我国农村二、三产业的发展和城市化进程的加快，有相当一部分农民不再以种田为生。但由于土地的不可流动性，使得这些农民无法也不愿将承包的土地转让给他人耕作，宁愿在土地上作很少的投资或干脆撂田抛荒，造成土地资源的极大浪费。因此，加快土地流转制度改革，彻底清除农民进城的土地制度障碍，成为我国土地制度改革

12、创新的重要组成部分。参考文献：1 姚晓荣. 我国农村剩余劳动力转移的深层次障碍及对策. 甘肃社会科学 , 2004, (04) 2 王祥. 我国农村剩余劳动力的转移及问题对策. 泰安师专学报 , 2002, (01) 3 寇全安,赵敏娟. 农村剩余劳动力的转移. 西北人口 , 1999, (04) 4 张宏. 加入WTO农村剩余劳动力转移的困难与对策. 江西社会科学 , 2002, (09) 5 倪东辉,程淑琴. 论安徽农村剩余劳动力转移. 安徽农业科学 , 2004, (01) 6 袁国山,刘步英,周超. 江西省农村剩余劳动力转移的问题与对策. 江西农业大学学报(社会科学版) , 2004,

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