国土空间规划下实用性村庄规划策略下

1、国土空间规划下实用性村 庄规划策略（下）村庄规划的基本思路1 .技术路线首先，村庄规划的对象是行政村的全域。从整个技术路线上来看， 更多的是从现状出发，包括人口、产业、设施和村庄的特色等等，摸 清“家底”，然后根据相关的政策和上位规划，结合自身的诉求来判 断发展趋势，谋划村庄的发展定位，包括优化村庄布局，加强有关方 面的支撑，最终形成近期建设实施的计划。 这是对于行政村的全域而 言的，对于其中的若干个村民点，应根据具体的建设需求进行村庄分 类，例如快速提升、特色保护、城郊融合等，不同类型的村庄具有不 同的建设需求，分类后应按照修建性详细规划的深度要求， 有针对性 地进行居民点的详细设计。十名村

2、人口村庄规划（村域）摸家底判趋势各一村泮泄察树产业*1史第 + _;斤,学常标 bI效第痢 *1其城揩保atMfti/ itw. | 士j-«优布局详细设计 （居民点）绿化环境设计 公共空间设计 特色保护与彰显强支撑文圄败1引导 设施配引导产世爱庭£导 对庄建设引导1 I I J I落 i+SJ村庄规划的技术路线2 .内容体系从村庄规划的内容体系上来看，应遵循因地制宜、因村制宜的原则，通过菜单式的选择和深浅适度的把握，来实现村庄规划的实用性。具体而言，村庄规划的内容可以分为村庄总体布局规划、设施配套、 居民点规划以及近期建设规划几大板块。村庄总修布局规划村庄追施套理创用地布

3、局规捌与国样地和永4f标HtlW.巴i世拽土空阍用久餐本农田保手国土空间掰哈整谙粉物修好产g同引导历反文北JB算永久 不古容干港a目%要求部实两区划定慌胃揖业归晒:白 空白三宰伙牝工业用地市上*公用设质谓薨交通 黑沏公打眼明 旧施赛划双忖屠尾 点懒蟠 计.皿|行保护却特色闻蚓导此小二幅 场目库近期现口回赠标村庄规划的内容体系3 .成果呈现成果呈现的角度上，村庄规划要体现实用性，通过成果的简化使 老百姓能够看得懂。比如我们可以通过基本内容加选做内容的方式， 来实现规划成果的有效性。基本内容方面，目前一些省的要求是“两 图、两表、一库、一清单”，其中“两图”是村庄土地利用现状图和 规划图，“两表”

4、是规划指标表和土地用途结构调整表，“一库”是规 划数据库，“一清单”是规划项目清单。这些是要向省厅报备并进行 备案的必备内容，对应的规划成果包括目标定位、用地布局规划、国 土空间用途管制、耕地和永久基本农田保护，公共服务设施规划、道 路交通规划、公共设施规划、防灾减灾规划和近期规划等等。选做内 容是指上级政府没有硬性要求，具体工作中可以结合村庄发展的实际 需要，合理选择编制和决定规划深度的要素和内容，比如国土空间综 合整治、生态修复、产业引导、历史文化保护、人居环境整治等方面 的内容。同时，从服务实施管理的角度，要建设一个成果数据库，纳 入“一张图”管理，实现规划成果的简化表达。当前村庄规划编

5、制的问题思考1 .如何实现“城规”与“土规”的技术融合乡村地区的“多规合一”，核心是“城规”与“土规”的融合， 难点是解决村庄建设规划与村土地利用规划的技术冲突和差异问题， “城规”突出了村庄建设空间的精细管理，注重村庄设施建设、环境 整治，但缺少对生态空间、农业空间的有效管控；“土规”强调全过程、全空间的刚性管控，注重计划与指标，可动态调整，但其建设指 导性不强。如何创新技术编制方法，实现“城规”与“土规”的融合，关键 是要处理好保护与建设的关系。首先要融入土地利用规划对耕地保护、 生态修复、土地整治等方 面的管控要求；其次要融合村庄建设规划在居民点用地布局、 农居环 境整治、基础设施布局、

6、产业发展引导、乡村文化传承等方面的优势； 最后要整合多源数据，确保成果底数一致，真正实现“一本规划、一 张蓝图管到底”。2 .如何处理“三调”与“空间规划”用地分类的基数转换统一标准、统一底数是国土空间规划体系下村庄规划的基本要求。 依据第三次全国国土调查（以下简称“三调”）工作方案，“三调”将 用地分类分为13个一级地类、73个二级地类依据市县国土空间规划基本分区与用途分类指南（试行） 的 送审稿，国土空间规划将用途分类分为 28个一级地类、102个二级 地类、24个三级地类，两者的底数和标准不一致。鉴于村庄规划编 制须以“三调”成果作为基础底图，但两者分类标准不同，通过将两 者用地分类进行

7、比对分析发现，两者可以有效转换，包括以下四种对 应类型：一侬一级类R类三级奥00澧 地0303红树林地18湿地1801红树林电0304旁城的1802沼津0306灌丛沿箪0402沼津草地060317聚“献田用的1702独田1105汨海班余18湿处1803湾涂1106内陆盘余1108沼碰1802沼泽01期 地0101zKffl01耕地0102水浇地0103阜她02种«国用地0201果园02种植应用地0202茶园0203梅胶园0204其他向他03林 地0301乔木林地03枇0302竹林地0305.木林地0307目W讦也W学 地0401天然牧单地04牧草地0401天然牧草地0403人工牧草地

8、0402人工牧草地0404具场地19其3鼬1905其他草地05商业飘旁用地(BH1商业股务业设七生二08诲服用地0801商业屡筠用地oeo2商务办公用地0803it发市场用地0804康乐康体用地0805农村游览接用用他0806其他商服用地06居住用她0601城镇居住用地060104杜区朦务设施用地0602农村居住用地060203060204农村社区魔舒设施用地 农村生产服务设施用地11遒路与交遢设 座用地1106加油加汽站用ta0508物流仓储用 H10物流仓储用地1001一类物流仓儡用地1002二类物流仓储用地1003期箍物流仓借用地三地突_侬二提=006I r 用 地0601工业用地09T

9、ilkW0901一提I业用的0902二类工业用地0903三类工业用地0602果r用地17采r砧印用妙1701采r用地070701城慎住宅06届时脚0601城丽住用地060101060102一类住宅， 二类住电科地060103三类住宅用地0702农村宅 事地0602060201一类宅基地-Kt'J 1 1X/WRB060202二类宅基地08公共fi理与公共展免用她O0H1商出板用地07公共菅理与公 共服务设施用 她0701行的公用的08H2联虹 的0702文化用地0703效育用地0704体套用地0705医疗卫生用的0706社会福利用电0707科研用地06IB住用地0601城值居住用的06

10、0104社,新用地0602农村居住用地060203农村社区服务设86用电0809公用设施 ffiitS12公用设施用电1201供水用地1202建水用地1203供电就1204供燃气用地1205供热用地1206通信用地1207广播电现用妁1208环卫用地1209消防用地1210防洪用地1211其做公用设施用地15区域基础设施 用也再J6区域公用设B6用地0810公园与绿 地13缘地与广场 用也1301公台地1302防护绿地1303广场用地09例07公共营理与公 # 备 iQttK m0708外事用地KfiRR KlJiBrD 地0709文物古逊用电分=1一二腿09樽殊用岫16甥蛹地1W1军事用地I

11、1602家颖用地1603安保用她16M皿融1605M苗需用峋1606以他将成用触101001帙SB用池15区基基祗设施用地1501铁路用地100211道希与交通设施用培11031003必悠用地15X域基砒设庭用地i-r?公路用地博训村道招用店11道踣与交通设旃用通1101或博遇路用地1102村出班用世1O0SR通精房场站 用地11<M交通整箱械1105交通场站用地1107其他文通葭源剧61006也打遒跑05耳他衣用炮0502农村在居100715区建基础修艇用地15CM机埸用地100£港口鹃头用岫1503港口目头用舱1Q09管道道场械1505皆遒运输械11水域及水利设睡用地110

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13、二是一对多型，即一个“三调”用地分类可以转换成多个国土空 间规划用地分类;三是多对一型，即多个“三调”用地分类可共同转换为一个国土 空间规划用地分类；四是无对应型，即“三调”用地分类无相对应的国土空间规划用 途分类，主要是空闲地，以及国土空间规划用途分类中无相对应的“三 调”用地分类，包括留白用地、渔业用海、交通运输用海等。3 .如何科学优化永久基本农田线在村庄规划实践中，部分村庄存在永久基本农田线划定不合理、 不科学等情况。比如“三调”成果与永久基本农田线有冲突、现状村 庄建设用地被划入永久基本农田线内、 违法占用永久基本农田等问题。如何在落实最新修订的土地管理法及省级政府有关规定的前 提下

14、，科学优化永久基本农田线，是村庄规划的重要任务。应遵循以 下三个原则：一是总量不减少原则。结合村域内耕地自然质量高低、连片性大 小等因素，补划永久基本农田，确保永久基本农田面积总量不减少， 村域内用地不能自主平衡的，由市县层面统筹平衡。二是实事求是原则。将现行永久基本农田线与最新“三调”成果 叠加处理，可调出现行永久基本农田线范围内“三调”地类为非耕地、 农村道路、沟渠、坑塘水面的地类。三是农业资源禀赋原则。考虑耕地质量级别、坡度、耕地连片性、 交通便利性、居民点辐射度五个因素，调出分布零散、质量不高等农 业资源禀赋低的耕地。4 .如何做好村庄宅基地的有效管控我国宅基地管理情况复杂，问题比较突

15、出：一是宅基地扩张与闲 置长期并存，乡村空间资源利用存在较大浪费；二是“一户多宅”的 情况普遍；三是农民建房面积大，“一宅超面积”现象普遍；四是缺 乏村庄规划布局，建设散乱无序；五是私下流转现象普遍；六是未批 先建、擅自加层等违章建房现象比较严重。土地管理法第六十二条规定：“农村农民一户只能拥有一处 宅基地，面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，允许进城落 户的村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励村庄集体经济组织及其成员 盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”如何创新宅基地管控模式，落实 “一户一宅”政策，规范村庄宅基地管理，解决宅基地违法使用，盘 活长期闲置宅基地，同时保障村民合理住房建设的需求，

16、 成为村庄规 划编制和管理的难点之一。实用性村庄规划策略当前，我国各地都在积极探索如何编制实用性村庄规划，并相继发布了一系列村庄规划导则。基于国内十个省（市）级村庄规划导则的研究，通过对其规划内容进行要点梳理与横向比较， 发现以下特征:（1）十个省（市）均明确要求，村庄规划应包含村庄分类引导、 国土空间布局与用途管控、耕地与永久基本农田保护、国土空间综合 整治和生态修复、产业发展布局、基础设施和公共服务设施规划、近 期建设与行动计划等内容；（2）北京、江苏、海南、江西、河南等七个省（市）明确提出， 应包括村庄居民点布局、历史文化保护、农房建设管理等内容；（3）江苏、福建、安徽、江西四省提出应包

17、含农村人居环境整 治措施。通过对以上省（市）村庄规划导则编制内容的研究，我们认为编 制实用性村庄规划，应树立“政府管用、村委好用、村民实用”的目 标，可以从全域管控、村庄建设两个维度，总结、提炼编制实用性村 庄规划的八大策略。实用性村庄规划编制体系刚性与弹性相结合的全域管控维度1 .划定村域“三生”空间的管控边界和用途分区采用“多规合一”的规划编制新方法，统一工作底图，坚持底线 思维、保护优先的原则，结合上位规划的管控要求，对村域国土空间 实施分区分类管控，优先划定生态保护红线、永久基本农田保护线、 建设用地开发边界线三条控制线，强化刚性管控。同时划定生态空间、农业空间、建设空间，优化国土空间

18、用地布 局，明确主导功能与用途分区，在建设空间内实行“详细规划 +规划 许可”的管控方式，合理引导乡村各项建设活动；在生态空间和农业 空间内采用“约束指标+分区准入”的管制方式，统筹乡村土地整治、 耕地保护、生态修复等工作，满足“政府管用”的要求。2 .细化村庄分类管控原则与策略国家乡村振兴战略规划（2018 2022年）将自然村划分为城 郊融合类、特色保护类、集聚提升类、搬迁撤并类四种基本类型，而 我国乡村地区社会经济发展阶段的不同，导致类型多样，差异巨大。因此，为便于更加精准地对各类村庄进行规划管控和建设管理， 须进一步细化四种村庄基本类型的具体空间管控要求与策略。特色保护委口有于耳？币王

19、贯化m 潍厚的FT压描if胃并人口谑为用用严由村庄在箕一侪上班结合，卢彤哪江江：耳诉再也砥0工单阳电司明；二1比时此二r建聚艰升%II嘤位丈的中u汇川，,城郊融合典建各城中版般篁且城墟关他所9 r1庄包呈金£,；,：受理理广。.尾不母，边舁K受_J1二4空间笆控要求金融言，从直提答”的鹿逋如帛“空同做台、 一，二I.：；一不.1'. $-二大【-忧园近三/【，三八丁， 比许,堂,博的铲安监£府地石三口：-三 - 电管汕界 IF的息明.允许 一定训夜的新培聋设用电,用必载制定拓费用地边界，井 目不j立再建E用I卜茎1一理盘升上 3mz不用.4N不Ai/的9/.不尤 寻

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21、城乡融合、共建共管”的原则，推进 城乡“空间融合、产业融合、设施融合”，综合考虑就地城镇化和村 庄发展需求，允许一定规模的新增建设用地。(2)集聚提升类。为突出重点，打造精品，进一步将聚集提升 类村庄细分为重点提升类和一般提升类。重点提升类遵循“总量管控、 边界管理”的原则，允许一定规模的新增建设用地，并且不得突破建 设用地的上限指标；一般提升类遵循“总量不增、边界不变”的原则， 不允许调整建设用地边界，村庄边界内允许原拆原建。(3)特色保护类。传承“乡愁、乡风、乡貌”，统筹村庄保护与 发展的关系，遵循“保护优先、总量管控、建管一体”的原则，适当 增加建设用地，在划定建设用地边界内，允许通过空

22、间整合进行建设 用地范围的调整。(4)搬迁撤并类。遵循“近远结合、逐步搬迁”的原则，不得以任何名义增加建设用地用量及突破现状建设用地边界，近期无法搬 迁的村庄，须保障村民生产生活所需的最基本的水、电、环卫等基础 设施，以及急需的危房改造需求。村庄搬迁原则上由政府主导，根据 农民意愿，采用土地置换等多种方式和措施， 逐步引导村民向集中新 建居民点或城镇搬迁、聚集。3,实施乡村全域土地综合整治2019年12月，自然资源部印发关于开展全域土地综合整治试 点工作的通知，提出“以乡镇为基本实施单元，整体推进农用地整 理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间 格局，促进耕地保护和土地集

23、约节约利用，改善农村人居环境，助推 乡村全面振兴”。本文基于“山、水、林、田、湖、草是一个生命共同体”的理念, 提出乡村全域土地综合整治的三点策略：首先，按照“田成方、树成 行、路相通、旱能灌、涝能排”的原则，推行高标准农田建设、耕地 提质改造等农用地整治；其次，基于“新增一腾退”挂钩的原则，以 改善人居环境为目的，开展建设用地复垦、低效用地再开发等农村建 设用地整治；最后，实施废弃矿山综合治理、河流水系治理等乡村生 态环境整治与修复。4,探索宅基地建设管控模式2020年6月30日，中央全面深化改革委员会审议通过了深 化农村宅基地制度改革试点方案，指出“深化农村宅基地制度改革， 要积极探索落实

24、宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房 屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法”。村庄规划作为乡村地区的详细规划，是宅基地建设与管理的法定 依据。乡村地区的宅基地建设管控可遵循以下三点原则。（1）遵循“一户一宅、面积法定”原则。村集体成员家庭中只 有一个儿子的立一户，父母原则上与儿子合并一户，只能有一处宅基 地；有两个儿子且均满22周岁的立两户，可拥有两处宅基地；出嫁 的女儿原则上不能继承父母的宅基地， 但若女婿入赘，女儿可拥有宅 基地的继承权。在保障村民居住需求的基础上，控制宅基地面积（如每户居住面 积为120180平方米），建新必须拆旧，引导原址改建。（2）建立宅

25、基地有偿使用制度。改变过去宅基地无偿使用的方 式，探索建立阶梯式的征收标准，具体分两种情形进行实施：一是现有“一户多宅”和“一宅超面积”，且不选择退出的。结 合各自然村实际，协商确定起征面积标准（如每户240平方米），实行阶梯式累进制收取有偿使用费（例如超过标准面积50平方米，每年每平方米收取10元的有偿使用费，超过标准面积51100平方米， 每年每平方米收取15元的有偿使用费，以此类推，有偿使用费可采 取逐年缴和几年累计缴的方式）。二是申请增量宅基地建房的。根据宅基地区位、基础设施投入、 收储成本等情况，实行“择位竞价”进行分配（例如按照每平方米 100元的基准价，价格最高不得超过1 000

26、元/平方米），符合申请 条件的村民都可以参与竞价。（3）建立宅基地退出机制。根据不同情况，可采取三种宅基地退出方式：一是无偿退出，主要是针对闲置废弃的厕所、畜禽舍和倒 塌无覆盖的建筑物或构筑物；二是有偿退出，适用于“一户多宅”的 多宅部分（如住房按建筑面积每平方米 50200元补偿，杂物房、厕 所、厨房等辅助用房按占地面积每平方米 2050元补偿）；三是流转 退出，对“一户多宅”应退出“多宅”房屋完好的，鼓励其在集体经 济组织内部成员间流转、置换、出租，但必须符合土地管理法和 村庄规划的要求。02目标导向与问题导向相结合的村庄建设维度1 .破解“人、地、钱”瓶颈，发展乡村特色产业空间产业振兴是解决乡村问题的前提，是落实乡村振兴与精准扶贫战 略的重要抓手，产业振兴的前提是解决“人、地、钱”的瓶颈。首先， 应积极引入大学生、退休干部、企业家等乡贤返乡创业。其次，通过开展土地综合整治，创新乡村地区供地模式，破解乡 村产业发展用地难题，例如浙江、广东地区试点的“点状”供地。最后，吸引社