城市规划与土地利用总体规划的关系

1、城市规划与土地利用总体规划的关系相同之处：1 、都有相关的法律依据，土地利用总体规划依据的是土地管理法城市 规划依据的是城乡规划法2、组织领导，都由各级人民政府负责组织3、规划审批，都是分级审批4、两规关系的法律规定，两规法律均规定规划的不同之处：1 、规划的范围不同土地管理法第四条规定，国家编制土地利用总体规 划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。说明土地利用总体规划范围是相应行政级别辖区内全部土地资源，是从整 体上把握区域内全部土地资源的合理利用、开发和整治。城乡规划法第三条规定，城市规划区是指城市市区、近郊区以及城市 行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城

2、市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。2、关于规划思路。两规的规划思路是不同的，这两规之间重要的相异之处。土地管理法第十八条明确规定，下级土地利用总体规划应当依据上一 级土地利用总体规划。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上 一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用 总体规划确定的控制指标。应当确保省、自治区、直辖市行政区域内耕地总量不减少。由此可知，土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的建设占用耕地、新增耕地面积和净增耕地面积三项控制指标，本着 “从供给制约和引导需求 ” ，重在 “控制” ，而且是刚性的。城

3、市总体规划编制时，没有自上下达的规划控制指标，城市的发展思路和城市规模是建立在对城市的社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文背景等多因素综合分析，按照市场经济条件下城市发展的客观规律，提出城市发展目标和发展规模的设想，很少考虑耕地和基本农田保护的问题，是从需要出发，着眼于 “发展 ” 。3、两个规划的行政主管部门不同4、两个规划编制的工作路线不一样5、从微观上来说，两大规划的统计口径和范围存在差异6、规划期限不一样土地利用总体规划和城乡总体规划（以下简称 “两规 ”）同为指导地区经济发展的重要空间性规划，两规的充分衔接对城乡建设顺利进行和可持续发展都有巨大的促进作用。然而在两规的编制过程

4、中，由于出发点、规划对象、范围等方面存在不同，导致两规无法充分衔接，如城镇用地规模和布局难以协调一致、城镇形态难以保持一致及基础设施规划布局不同等。两规内容的不一致使部分建设项目无法同时符合两个规划，从而不能实现用地。这样不仅降低了土地利用效率、浪费了两规的建设用地指标，而且让土地使用者无所适从，损害了政府职能部门的公信力。两规不能充分衔接与目前规划编制实施的制度方法有很大关系，系统地分析两规编制中存在的问题，并从制度的角度研究解决方案，是促使两规协调的关键。一、两规协调的基础土地利用总体规划和城乡总体规划都是地方政府为了 城市可持续发展、土地可持续利用而编制的，最终目标也都是为了合理利用土

5、地资源，促进经济、社会与环境的协调、可持续发展，从根本上不存在矛盾。随着城市规划和土地利用规划两门学科的不断进步和完善，两规在编制中 有越来越多的共通点，两规的方案更需要共同研究、相互衔接来确定，两规在 前期研究、数据资料收集、目标预测等方面都具有较多的共同性，在规划实施 中对于用地管理也具有一定的相似性，需要通过整合，理顺两规在编制、审 批、实施中的关系，达到相互协调的效果。二、两规的差异（一）出发点城乡总体规划与土地利用总体规划虽然从根 本目标上是一致的，但从编制规划角度而言，两规的出发点并不相同。土地利用总体规划着眼于资源约束下的条件最优，城乡总体规划着眼于充 分满足经济社会发展的需要。

6、（二）手段土地利用总体规划是以资源约束为前提、以保护有限土地为主 导的，是通过计划土地供给作为手段的；而城乡总体规划是基于城市竞争为城 市规划留足发展空间的，因此其手段是做大人口、土地和经济规模。（三）对象城乡总体规划与土地利用总体规划虽然都是以土地作为规划对 象，但城乡总体规划主要针对城镇范围的土地进行规划，确定该范围内商业、 居住、交通、广场及绿地等用地类型的形态与布局，对交通、给排水、景观、 能源及卫生等各项基础设施进行设计；土地利用总体规划则是确定一定时期所 有行政范围内建设用地、基本农田及耕地等各类用地的规模和布局，确定所有 土地的规划用途。土地利用作为城乡总体规划的对象，只限于城镇

7、建设用地内部的分类，而 城镇建设用地整体只是土地利用的子类，因此，虽然两者对象都是土地利用， 但分类体系差别较大。另外，城市规划是设计性规划，二维空间、三维空间是城市规划关注的重 点，城市空间形态是城市规划设计的重要内容，而土地利用规划重点在于控制 用地规模和确定布局。（四）规划范围城乡总体规划的规划范围是规划区，这个规划区代表着城市发展的扩展边界，这个范围可大可小，大多数城市的规划区并没有包含整个城市行政辖区，即使以整个行政辖区作为规划区，城乡总体规划的重点依然在城市扩展边界内，而对于城市扩展边界外的建设发展则并没有实质性的规划控 制。土地利用总体规划的规划范围是整个行政区，除城镇建设发展用

8、地外，还要考虑对外交通路网建设、水利建设、村庄建设、现代农业发展等所有建设项 目用地需求以及生态保护用地与农业用地统筹安排，因此土地利用总体规划是 一个全覆盖的规划，不会出现某些区域是重点规划范围的现象。（五）应用范围城乡规划法规定：“城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。”因此，规划建设区内的城镇建设必须符合城乡总体规划；而土地利用总体 规划则应用于一个地区内所有范围，任何发生用途变更的用地项目都需要符合 规划。因此，在规划区内任何建设项目都需要同时符合两规，而规划区外只需符 合土地利用总体规划。（六）法律要求根据城乡规划法和土地管理法，城乡总体规划要 与土地利用总体规划相衔接。这种衔

9、接主要体现在城镇建设用地的规模和布局上，城乡总体规划确定的城镇建设用地规模需要符合土地利用总体规划确定的城镇建设用地指标，而土 地利用总体规划确定的城镇建设用地布局需要与城乡总体规划衔接，因为土地 利用规划无法设计城市的发展形态。因此，两规编制时必须互相衔接，确保符合另一方的要求。三、两规如何协调（一）编制审批的同步一致目前，城乡总体规划由规划部门负责编制，土地利用总体规划由土地部门负责编制，在大多数城市这两个部门是分开的。在这种分开的职能设置下，两个部门之间要达到有效协调是十分困难的，虽然两规在编制中都设立了以政府主管领导为组长的领导小组，但实则形同虚 设，两规编制部门依旧各自为战，规划成果

10、及数据不能充分共享，不能参照相互的要求调整优化各自的规划方案，两规无法达到统一协调的效果。如果将城市规划部门与土地部门合并为一个部门，城乡总体规划和土地利用总体规划都由一个部门编制，两规要实现有效衔接就容易得多。但是在目前的部门设置和编制体系下，两规在编制审批过程中也可以寻找 一些切入点，尽量使两规达到充分协调。1 . 编制周期的一致性。两规编制周期的衔接至关重要，周期不一致，两规衔接的基础就不存在。编制周期的衔接包括规划基期的一致性、规划期限的一致性以及编制工作 周期的一致性。地方政府在组织两规编制时，应同时组织城市规划部门与土地部门同时编 制各自规划，以相同的年份为基期年，并采用相同的规划

11、期限。2 .编制过程中的实时协调。两规在编制过程中，虽经过了征求另一方意见的程序，但这种征求意见仍 停留在形式、表面，3 .编制审查报批的同步性。编制审查报批过程的同步性是保证两规达到良好衔接的手段。两规应成立共同的编制领导办公室，共同组织两个规划的研究、编制、协 调、报批等进程。包括两规的前期准备工作，申请经费及成立组织机构、专题研究编制、方案编制、专家论证、各相关部门及上下级协调、成果审查、成果报批等进程都 应保持同步。这有利于判断两规是否衔接一致，及时发现矛盾并解决矛盾。（二）编制内容的具体协调土地利用总体规划通过按照行政辖属 “自上而 下”指标层层下达的方式对下级规划用地指标进行控制，

12、根本上是一个控制性规划；而城乡总体规划则属于发展性规划，重在规划城乡建设发展。土地利用总体规划分配到下级规划的土地指标，主要依据经济、人口总量等进行测算，但不同发展阶段的城市经历过不同的用地演变，仅通过经济、人口总量等难以做到切合实际，土地供给的规模和结构难以适应城市发展形势。而城乡总体规划确定各级城镇建设用地规模，主要依据人口及城镇建设的发展趋势、资源禀赋承载能力，很少考虑土地供给是否受到限制。因此，两规对于土地利用的指导思想，应该有所改良、相互协调，既要满足一定需求，又要切合实际，符合对资源环境的保护原则。无论土地利用总体规划还是城乡总体规划，用地规模的控制都与人口规模、经济规模直接相关，

13、因此协调用地规模不应单一从土地利用方面入手，而必须与人口、经济等相关因素统筹协调。目前，两规编制的主要内容都涉及对城市人口规模、城镇化率、经济总量、产业规模结构、建设用地面积、承载能力等方面的研究及预测，两规各自进行研究不仅增加了重复劳动，双方预测结果还存在不一致等现象，甚至出现较大偏差，形成了指导土地利用的不同模型，影响了两规的协调性。因此，两规在前期研究阶段，应合并成一个工作小组，将两规的相关专题融合在一起，设置一些涵盖城乡规划和土地利用规划主要内容的新专题。例如：将两规相互关联的部分融合为城市发展战略、人口与产业发展、耕地与基本农田保护、生态建设保护、建设用地预测与控制等几个专题。1 .

14、 城市发展战略。城乡总体规划需要确定发展战略来指导城市的规划设计，土地利用总体规划也需要确定发展战略来指导整个城市的土地利用方向和政策，两者所依托的战略在根本上是一致的。同时，城市发展战略的制定不仅要考虑城市发展方面，还要与土地及资源 环境禀赋相协调，因此结合两规与对城市建设发展的诉求来共同制定城市发展 战略，不仅有利于两规有效衔接，还有利于战略更贴合城市建设发展的实际。2 .人口与产业发展。城乡总体规划涉及的最重要的指标包括人口规模、产业及经济规模等，城市的发展规模和形态也与人口、产业息息相关；而土地利用总体规划最重要的 目标就是协调好保障经济社会发展与保护土地资源的关系，因此在规划土地利

15、用的过程中最重要的是通过合理利用有限的土地资源，达到促进人口、产业等 各方面经济社会发展的目标。将人口与产业发展作为一个专题来共同研究，确定的发展目标与格局更具 有现实性，为协调土地利用规模和布局打下了坚实的基础。3 .耕地与基本农田保护。土地利用总体规划最重要的一项内容是控制对耕地的占用，确定耕地与基本农田的规模和布局，这需要与城市建设的规模布局需求相结合，避免与城市 规划用地冲突。而城乡总体规划在设计城市扩展方向及规模、道路基础设施布局等内容时必然涉及占用耕地的问题，如何在城市规划中减少耕地占用或少占优质耕地， 并满足土地利用总体规划对耕地及基本农田保护的规模要求，也需要与土地利 用总体规

16、划共同研究。4 .生态建设保护。编制城乡总体规划时需要依据生态建设、环境保护等相关规划，设计布置全市域的生态系统；生态建设也需要土地承载，因此土地利用总体规划在不断 演进中也完善了关于生态系统建设的内容，使规划土地利用朝着改善生态环境 的方向发展。城乡总体规划在设计生态系统时也要与土地利用现状及土地诉求衔接，确 保土地资源保护、城市发展与生态保护三者共赢。将生态建设保护作为一个专题来共同研究，也是为了统筹三方面的需求，避免在各自规划中出现不协调的现象。城乡总体规划一般需要将规划范围按照建设限制性高低划分为 4 个区：禁止建设区、控制建设区、协调建设区和适宜建设区；而土地利用总体规划也需要进行管

17、制分区：禁止建设区、限制建设区、有条件建设区和允许建设区。两种分区虽然方法、名称、包含范围不尽相同，但两者的基本理念都是要使建设项目建设在适宜的地方，避免破坏生态环境，影响建设质量。因此，通过一个专题将两种分区进行融合，形成两规对生态环境的共同管制，可以避免两规对土地利用管制的重复和冲突。根据环境影响评价法的要求，城乡总体规划与土地利用总体规划方案必须通过环境影响评价。将生态建设保护作为一个专题来研究，可以有效协调环境影响评价的内容，避免重复工作以及环境影响评价结果对于规划方案的否定。5 .建设用地预测与控制。土地利用总体规划保障城市经济发展的最重要指标就是提供足够的用地空间。土地利用总体规划

18、在确定建设用地规模时，需要在耕地与基本农田、生态保护、建设用地指标等条件的约束下，与城乡建设用地需求相协调；而城乡总体规划在设计城市形态、城市发展方向、城市用地规模和布局、新农村建设、基础设施建设等内容时，必须与土地利用总体规划相结合，满足其对建设用地的指标控制。因此，两规将建设用地预测与控制作为一个专题进行研究，有助于将两规各自单目标研究对对方产生的影响内部化，在多目标控制下寻求最优方案。（三）基础要素和信息系统的统一 1. 分类术语的统一。土地利用总体规划采用的土地分类包含了所有用地类型，分为农用地、建设用地及未利用地三大类并细化到三级地类；城乡总体规划则更加注重城市内部建设用地分类，外部的农地分类较为粗略。目前两规在用地规模上难以协调的一个原因是技术上难以完成两规用地分类的映射，不清楚需要协调的规模具体包含哪些规划地类。两规要在用地规模上有效协调，必须先将用地分类及术语尤其是建设用地分类及术语统一起来，或者建立一种