第五章公共事业管理职能、方式和方法

1、 崔运武崔运武 编著编著 ISBN:7-04-018129-0ISBN:7-04-018129-0主讲人主讲人 李长源李长源铜陵学院公共管理系铜陵学院公共管理系1铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 课程中文名称课程中文名称:公共事业管理概论公共事业管理概论 拼音拼音:GongGongShiYeGuanLiGaiLun 课程类别：必修课程类别：必修 课程学分数：课程学分数： 课程学时数：课程学时数：68 授课对象：公共管理相关专业本科生授课对象：公共管理相关专业本科生 本课程的前导课程：管理学本课程的前导课程：管理学 行政管理学行政管理学2铜陵学院财税与公共管理学院 李长源第一章第一章 导论导论

2、第二章第二章 公共事业管理环境公共事业管理环境第三章第三章 公共事业管理的模式与体制公共事业管理的模式与体制第四章第四章 公共事业管理中的组织公共事业管理中的组织第五章第五章 公共事业管理的职能、方式与方法公共事业管理的职能、方式与方法3铜陵学院财税与公共管理学院 李长源第六章第六章 公共事业管理公共事业管理责任与伦理责任与伦理第七章第七章 公共事业管理的一般过程公共事业管理的一般过程第八章第八章 公共事业法律制度公共事业法律制度第九章第九章公共事业分类管理概述（上）公共事业分类管理概述（上）第十章第十章公共事业分类管理概述（下）公共事业分类管理概述（下）4铜陵学院财税与公共管理学院 李长源

3、政府管理公共事业的基本职能 政府管理公共事业的基本方式 政府管理公共事业的基本方法学习要点：5铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 公共事业管理的职能，是指公共事业机构管理公共事业的职责和功能。一般来说，公共事业管理机构在实施一个管理过程中，主要有以下基本职能： 一、计划职能 二、组织职能 三、协调职能 四、控制职能6铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 一、计划职能 计划职能是公共事业管理机构的首要的职能。在现代公共事业管理中，计划具有重要的意义，也是必须的步骤和基本要求。(一) 公共事业管理计划的基本内涵(二) 公共事业管理计划的必要性(三) 制定公共事业管理计划的步骤(四) 公共事业管理计划

4、的种类 7铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 (一) 公共事业管理计划的基本内涵 公共事业管理的计划职能，就是公共事业管理者或管理机构在计划方面所承担的职责和所发挥的作用。含义：一是制定公共事业管理目标和为实现这一目标而必须做出的种种选择；二是在一定的法律法规范围内，舍去某些选择，制定公共事业管理主体系统的工作程序。8铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 (二) 公共事业管理计划的必要性 第一、可以弥补不肯定性和变化带来的问题，使公共事业管理活动沿着既定的目标进行。 第二、使公共事业管理机构的人员将注意力集中于组织目标 第三、提高公共事业管理的合理性和效率。 第四、有利于公共事业管理活动的控制。

5、 9铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 (三) 制定公共事业管理计划的步骤分析问题确定目标考虑计划工作的前提确定选择的方案比较方案选择方案制定辅助计划编制预算使计划数字化10铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 (四) 公共事业管理计划的种类 公共事业管理的计划分为：长期计划和短期计划两种形式 。 长期计划是指实施时间在三年或三年以上的计划。长期计划属于指导管理性计划的计划，主要由高层公共事业管理机构或高层公共事业管理人员承担制定任务。 短期计划是实施年限为一年或更短的计划。短期计划实际上是长期计划的一部分，是长期计划所制定目标的具体的分解和体现，与社会公共事业关系最为密切。短期计划的承担者是中

6、、低层管理人员。11铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 二、组织职能 在公共事业管理中，组织是一项依据一定的计划或目标，组成相关的部门实施必须的管理工作，是基本的管理职能。 (一)公共事业管理组织职能的含义 (二)公共事业管理组织工作的基本步骤 (三)公共事业管理组织工作中的授权 (四)公共事业管理的主要组织形式12铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 (一)组织职能含义 公共事业管理的组织职能，是指为了达到公共事业管理的目标，公共事业管理主体对有关的公共事业活动及其相关的生产要素进行的分配和组合。13铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 (二)公共事业管理组织工作的基本步骤 第一、确定公共事业管

7、理的目标； 第二、拟定出分目标或派生目标等； 第三、对管理工作加以确认和分类； 第四、划分管理工作； 第五、授予管理工作所必要的职权；14铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 (三)公共事业管理组织工作中的授权 授权过程必须遵循以下原则： 第一、按预期成果授权原则。 第二、明确划分每一部门职能界限原则。 第三、明确职权管理层次原则。 第四、职权绝对性原则。 第五、职权与职责一致原则。 15铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 (四)公共事业管理的主要组织形式 第一、根据公共事业的基本内容确定的组织形式 第二、根据地域确定的组织形式16铜陵学院财税与公共管理学院 李长源铜陵市人才公寓项目建设领导办公

8、室铜陵市政府铜陵市人力资源和社会保障局铜陵市财政局铜陵市规划局铜陵市国土局铜陵市住房城建委17铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 三、协调职能 协调是公共事业管理机构的主要职能之一，它与计划职能和组织职能直接相关，协调的任务就是保证计划和组织职能的实现。(一)公共事业管理协调的基本含义(二)公共事业管理协调中的沟通(三)公共事业管理协调中的消除“管理脱节” 18铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 (一)公共事业管理协调的基本含义 所谓公共事业管理的协调，就是为了公共事业管理的目标，在一定的范围如组织或群体运动中将不同的力量组合起来，是公共事业管理的过程中各个主体功能的有机结合。19铜陵学院财税

9、与公共管理学院 李长源 (二)公共事业管理协调中的沟通 所谓沟通，是指将某一信息（或意思）传递给客体或对象，以期取得客体作出相应反应效果的过程。 公共事业管理过程中的沟通主要分为内部沟通与外部沟通两个方面。 (三)公共事业管理协调中的消除“管理脱节” 所谓“管理脱节”，是指公共事业管理中出现的有悖于整体目标的行为，这种行为通常是一种正式的管理制度、规章中或有规定，或无明确规定但也可以存在的行为，实际上是一种工作程序的相互背离。 20铜陵学院财税与公共管理学院 李长源四、控制职能 控制职能是公共事业管理中的基本职能，它所要解决的是如何把具体的运作与最终目标联系起来，在这一意义上，控制职能与计划组

10、织关系最为密切，因为计划为控制活动提供标准，而没有控制的计划则难以实现。(一)公共事业管理控制职能的基本含义(二)公共事业管理控制的基本方式(三)公共事业管理控制的基本原则 21铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 (一)公共事业管理控制职能的基本含义 公共事业管理的控制，就是按照公共事业管理的计划标准衡量计划的完成情况并纠正执行中的偏差，以确保计划指标实现的过程。 公共事业管理的控制过程必然是一个公共权力的行使过程。 公共事业管理的控制过程也必然是一个信息反馈过程。 22铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 控制示意图控制系统制定运行标准组织协调预算约束控制设定目标授权控制的过程控制的组织计划2

11、3铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 (二)公共事业管理控制的基本方式第一、简单的反馈控制和前馈控制两种方式结合: 控制系统图第二、直接控制和间接控制计划要求达到的输出量(标准)输出简单反馈运行过程输入前馈 (二)公共事业管理控制的基本方式第一、简单的反馈控制和前馈控制两种方式结合: 控制系统图第二、直接控制和间接控制输出运行过程输入前馈对公共事业管理人员的控制对公共事业过程中偏差的控制24铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 (三)公共事业管理控制的基本原则 第一、保证目标实现的原则。 第二、针对未来的控制原则。 第三、控制职责原则。 第四、控制效率原则。 第五、注重直接控制原则。25铜陵学院

12、财税与公共管理学院 李长源一、公共政策及其与公共事业管理的关系二、政府在公共事业管理中的政策制定三、公共事业产品政策的执行26铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 一、公共政策及其与公共事业管理的关系(一) 公共政策的概述(二) 公共政策与公共事业管理的基本关系27铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 (一) 公共政策的概述 1. 公共政策的定义 所谓公共政策，是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案而做出的一个正式的决定或安排。 2.公共政策的基本内容与层次 层次：元政策基本政策具体政策28铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 (二) 公共政策与公

13、共事业管理的基本关系 1.公共政策与公共事业管理的区别 第一、概念的基本界定不同：抽象与具体 第二、所涉及的范围不同：前者更广 第三、所具有的功能不同：29铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 (二) 公共政策与公共事业管理的基本关系 2.公共政策与公共事业管理的联系第一、公共政策指出了公共事业管理的基本方向，是公共事业管理的必要前提。第二、公共政策具有一定的公共事业管理职能。 第三、公共事业管理是实现公共政策的一个基本的渠道。 第四、在一定层面上，公共事业管理行为与相关公共政策是合二为一的。 30铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 二、政府在公共事业管理中的政策制定 制定和执行公共政策是政府实

14、施公共事业管理的基本的方式，也是政府进行公共事业管理的基本活动内容。(一)公共事业产品政府制定的主体、类别(二)公共事业产品政策制定的基本原则与过程31铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 三、公共事业产品政策的执行(一)公共事业产品的政府供应(二)公共事业产品的政府生产(三)公共事业产品的政府补贴(四)公共事业产品的政府管制32铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 公共事业管理的方法，是公共事业管理主体联系公共事业管理客体并作用于公共事业管理客体的方式，是执行公共事业管理职能的手段，是落实公共事业管理方式并最终实现公共事业管理目标的途径。 一、政府公共事业管理基本方法的概念和分类 二、政府管理公

15、共事业的刚性方法 三、政府管理公共事业的柔性方法 四、当代政府管理公共事业方法运用的特点33铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 一、政府公共事业管理基本方法的概念和分类 (一)概念 是政府行使公共事业管理职能，实现管理目标的手段与途径的总称，是将政府的管理行为有效地传导到管理对象上去以实现特定管理目标的各种中介环节的总和。 (二)政府公共事业管理方法的分类 刚性方法 柔性方法 是指政府凭借公共权力，对公共事业对象所实施的强制性管理手段。是指政府采用指导、说服、信息传播等方式进行管理34铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 二、政府管理公共事业的刚性方法 (一)行政方法 (二)经济方法 (三)法律

16、方法35铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 (一)行政方法 1.定义 行政方法是指公共行政主体根据管理的客观需要，运用除法律、法规、规章外的规范性文件对公共行政过程施加控制的方法。 特点: 第一,权威性第二,直接性第三,时效性 2. 行政方法在公共事业管理中的具体运用 一、通过制定和发布行政命令、规定、条例等； 二、通过相关部门对公共事业领域执行国家方针政策的监督； 三、对公共事业管理活动中的违法违章行为进行查处。36铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 (二)经济方法 1.经济方法的定义与特点 是指国家利用一定的经济手段影响公共事业活动参与者的经济利益，以保证公共事业的发展按国家意志进行的一种

17、管理方法。 特点: 第一,间接性;第二,诱导性;第三,灵活性. 2.经济方法在政府管理公共事业中的运用 宏观上，利用价格、税收、信贷三大经济杠杆； 微观上，直接对相关对象给以经济奖励或处罚；37铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 (三)法律方法 1.法律方法的定义与特点 是指公共事业管理主体根据公众的根本利益及其对公共事业发展的需要，依据法律、行政法规、行政规章等规范性文件对公共事业产品的生产和提供施加控制的方法。 特点:第一、普遍的约束性; 第二、严格的强制性; 第三、明确的规范性; 第四、相对的稳定性。 2.法律方法在政府管理公共事业中的运用 38铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 三、政

18、府管理公共事业的柔性方法 (一)行政指导 (二)公共事业管理合同 (三)行政授权 (四)行政委托 (五)情感方法与心理方法39铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 (一)行政指导1.行政指导的概念与特点 行政指导是指政府通过指导，调节、引导行政相对人即公共事业产品的生产者提供者，以及消费者的社会行为，以实现公共事业产品政策的目标。 特点:首先，行政指导是行政机关的行政行为。其次，行政指导是一种基于行政相对人同意或协作的、不具权力强制力的柔性行为。 40铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 (一)行政指导2.行政指导的相关制度 第一、政府情报信息公开制度 第二、行政机关会议公开制度 第三、行政审议制

19、度 第四、行政建议制度41铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 (二)公共事业管理合同1.概念指在公共事业管理过程中，政府与参与公共事业产品生产和提供的非政府组织、事业单位以及个人等之间，为实现公共事业管理目标，经相互协商所达成的协议。 42铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 (三)行政授权1.行政授权的定义 是指行政机关依法将某项或某一方面公共事业的管理权明确授予行政机关以外的其他组织或个人行使的法律行为。2.授权组织 依法设立的处理专项公共事务的专门行政机构;行政性公司 ;企业、事业组织、社会组织。 43铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 (四)行政委托1.行政委托的概念 所谓行政委托指行政

20、机关和法定授权组织在其职权范围内，将某项或某一方面公共事业的管理权委托给其他机关、社会组织或个人行使的法律行为。 2、行政委托和行政授权的区别 权力来源 权力性质 责任性质44铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 (五)情感方法与心理方法（略）1.情感方法 就是激发公众对特定公共事业管理目标或预定价值情感，在一定的情况下利用人们的感情因素促进和达到公共事业管理的目的方法。2.心理方法 就是借助心理因素的作用，来达到公共事业管理目标的管理方法。这里的心理因素涉及两个方面，即公众的个体心理和社会心理。 45铜陵学院财税与公共管理学院 李长源公共事业管理中的SWOT分析46铜陵学院财税与公共管理学院

21、李长源SWOT分析模型简介应用SWOT分析法（也分析法（也称称TOWS分析法、分析法、道斯矩阵）即态道斯矩阵）即态势分析法，势分析法，20世世纪纪80年代初由美年代初由美国旧金山大学的国旧金山大学的管理学教授韦里管理学教授韦里克提出，经常被克提出，经常被用于企业战略制用于企业战略制定、竞争对手分定、竞争对手分析等场合。析等场合。发展起源在现在的战略规划报在现在的战略规划报告里，告里，SWOT分析分析应该算是一个众所应该算是一个众所周知的工具。来自周知的工具。来自于麦肯锡咨询公司于麦肯锡咨询公司的的SWOT分析，包分析，包括分析企业的优势括分析企业的优势（Strength）、劣）、劣势（势（We

22、akness）机）机会（会（Opportunity）和威胁（和威胁（Threats）优劣势分析主要是优劣势分析主要是着眼于企业自身着眼于企业自身的实力及其与竞的实力及其与竞争对手的比较，争对手的比较，而机会和威胁分而机会和威胁分析将注意力放在析将注意力放在外部环境的变化外部环境的变化及对企业的影响及对企业的影响上上 。47铜陵学院财税与公共管理学院 李长源强势竞争者进入强势竞争者进入市场增长的减缓市场增长的减缓消费者需求下降消费者需求下降商业周期影响商业周期影响人口环境变化人口环境变化新规则成本增加新规则成本增加替代品引起的替代品引起的销售下降销售下降独特的客户群独特的客户群新地理区域扩张新地

23、理区域扩张产品组合扩张产品组合扩张垂直整合战略垂直整合战略竞争对手的支持竞争对手的支持新技术开发通路新技术开发通路品牌形象拓展品牌形象拓展新技术开发新技术开发缺乏战略导向缺乏战略导向陈旧的设备陈旧的设备超额负债超额负债内在运作困境内在运作困境产品组合狭窄产品组合狭窄缺乏市场规划缺乏市场规划利润的损失部分利润的损失部分落后落后R&D能力能力有力的战略有力的战略有利的金融环境有利的金融环境有利的品牌形象有利的品牌形象领导性市场地位领导性市场地位专利技术专利技术成本优势成本优势强势广告强势广告成本创新成本创新SWOT分析步骤潜在资潜在资源力量源力量潜在资潜在资源弱点源弱点公司潜公司潜在机会在

24、机会外部潜外部潜在威胁在威胁1.确认当前的战略是确认当前的战略是什么？什么？ 2. 确认确认企业外部环境企业外部环境的变化的变化3. 根据企业资源组合根据企业资源组合情况，确认企业的关情况，确认企业的关键能力和关键限制键能力和关键限制48铜陵学院财税与公共管理学院 李长源SWOT分析模型图49铜陵学院财税与公共管理学院 李长源SWOT分析模型的局限性局局 限限适适 应应发发 展展带有时代的局带有时代的局限性。限性。没有考虑到企没有考虑到企业改变现状的业改变现状的主动性。主动性。有很多的场合有很多的场合可以运用可以运用SWOT分析法，分析法，所以有必须具所以有必须具有适应性。有适应性。基础基础S

25、WOT分分析法所产生的析法所产生的问题可以由更问题可以由更高级高级POWER SWOT分析法分析法得到解决得到解决50铜陵学院财税与公共管理学院 李长源 一、单选题： 1.计划职能是公共事业管理的（B ） A、基本职能 B、首要职能 C、重要职能 D、管理职能 2.长期计划是指实施时间在（C ）的计划 A、五年或五年以上 B、四年或四年一上 C、三年或三年以上 D、两年或两年以上 3.短期计划的承担者是（A ） A、中、低层管理人员 B、高层管理人员 C、基层管理人员 D、操作人员 4.一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目是（ C ） A、组织职能 B、计划职能 C、管理幅度 D、管理层次 5.公共组织与外部环境的信息交流叫做（D ） A、内部沟通 B、正式沟通 C、非正式沟通 D、外部