郑州城基础设施建设问题探究概要

1、郑州市城市基础设施建设问题探究从城市经济和城市规划相结合的角度分析摘要:本文首先对城市基础设施的涵义进行了定义，对城市基础设施的特点和作 用进行了阐述。接着从郑州市城市基础设施现状入手，分析了郑州市城市基础设施 存在的问题，从创新城市基础设施运营体制、引进市场机制、拓宽城市基础设施建 设资金的融资渠道、树立城市基础设施的经营理念等方面提出了郑州市发展城市基 础设施的实施建议，从城市经济和城市规划相结合的角度为城市基础设施的建设和 优化提出一条新思路。关键词:郑州 城市基础设施 建设1城市基础设施与城市经济发展的一般理论问题1.1 基础设施与城市基础设施城市基础设施”是限定了空间适用范围的 基础

2、设施"。它既是城市生产、生活 的物质基础，也是城市经济体系中的重要产业部门。世界银行1994年世界发展报告中讨论的城市基础设施，包括三个方面的服务：一是公共设施一一电力、电信、自来水、卫生设施与排污，固体废弃物的收集与处理及管道煤气；二是公共工 程一一公路、大坝和灌溉及排水用的渠道工程；三是其他交通部门 一一城市和城市 间铁路，城市交通，港口和水路，以及机场。广义的城市基础设施不仅包括狭义的 城市基础设施内容，还包括文化、教育、科学、卫生等部门。总的来说，城市基础 设施是一个系统工程，主要包括六大系统，即能源供应系统、供水排水系统、交通 运输系统、邮电通讯系统、环保环卫系统、防卫防灾

3、系统。1.2 城市基础设施的特点和作用1.2.1 城市基础设施的特点(1)服务的公共性和两重性城市基础设施的服务对象不是特定的或个别的企、事业单位、家庭和个人，它 是面向整个城市的、社会化的公用类准公共产品，即为其服务的公共性。城市基础 设施提供的产品和服务，既是城市各行各业生产所不可缺少的，又是城市居民生活 所不可缺少的。它同时具有直接为生产和生活服务的职能，即为其服务的两重性。(2)效益的间接性和综合性城市基础设施与其他产业不同，它的建设和经营不仅可以产生直接经济效益， 即为自身取得盈利，而且，它还产生间接的经济效益，这就是人们通常所说的外部 经济性。譬如说道路桥梁设施的建设，通过收取养路

4、费、通行费、过桥费等回收资 金后取得盈利，这产生了直接的经济效益。同时，由于道路桥梁的建设，为使用这 一道路桥梁的部门和单位加快了生产周转，降低了运输成本，节约了燃料消耗，从 而这些部门和单位也提高了经济效益，这就是城市基础设施生产带来的间接的经济 效益。城市基础设施还产生环境、社会等综合效益。如城市的供水、能源设施能改善 城市环境质量，从而带来显著的环境效益。城市的交通、能源、通讯、防灾、 绿化等设施，在节约时间、提高效率、方便生活、维护秩序、保障安全等方面 都具有重大的作用，既带来显著的社会效益。(3)运转的系统性和协调性城市基础设施包括众多独立的经济部门和行业，但它们不是彼此孤立的，不是

5、 简单相加的组合。首先，城市基础设施作为城市生产和生活得以正常进行不可 缺少的一般条件，它是城市各种经济、社会、物质实体的支撑系统和承载体， 城市经济、社会的发展是与城市基础设施的容量密切相关的。这就决定了在质 量和数量上、空间和时间上，城市基础设施需要与城市的发展保持协调。其 次，城市基础设施是从劳动资料中分化出来的生产力因素，而生产力本身就是 一个大系统。城市基础设施作为城市人流、物资流、能源流、信息流的输送系 统，环境和安全的维护和保障系统，使得它与内部各个分支系统之间，需要相 互适应，相互配合，相互补充，有的设施还可以彼此替代，有的设施还应该彼 此衔接。城市基础设施与城市经济、社会发展

6、之间及城市基础设施内部，这种 有机的结合和联系，使他们成为城市中一个相对独立的大系统。(4)建设的超前性和形成的同步性城市基础设施建设项目一般规模较大，施工周期较长，而且大部分还是地下工 程和基础工程，需要提前安排。同时，城市的生产和人口一般都是逐步增长 的。而大部分城市基础设施项目如供水、排水、供电、煤气、热力等，都具有 一定的规模效应，它们不能因需求的少量增加而随之作相应的扩大，只能按一 定等级跳跃发展。还有相当一部分城市基础设施，如道路、桥梁和各种管线， 建成后如需拓宽和增容，工程难度增大，拆迁费用昂贵，还会影响其他设施的 正常运转，所以城市基础设施的建设要适当超前。也只有这样才能保证城

7、市基 础设施与城市其他建设同步形成和协调发展。(5)经营的多样性和垄断性城市基础设施是社会化的公用类准公共产品，它的经营关系到各行各业的生产 和千家万户的生活。城市基础设施经营的多样性体现在它可以由地方政府组织 公营企业经营，也可由地方政府委托私人企业经营，或者虽然由私人经营，但 政府部门在行政、经济、法规方面实施必要的统一管理，并尽可能避免在同一 地区范围内重复建立和经营同类城市基础设施项目。城市基础设施在经营上还 要加强管理，避免浪费性竞争，不能完全依赖市场机制。城市基础设施经营的垄断性主要体现在同一区域内，城市基础设施企业的经营 规模越大，其经营效率也越高。例如自来水公司、煤气公司等，要

8、求具有复 杂、统一、完备的产品分配传输网络。在网络某一点上投资所获得的利益很大 程度上取决于服务流量和其它点上提供服务的能力。例如，水电气等能源网络 中，能源生产设备的能力能否充分发挥，取决于整个网络将能源输送到千家万 户的能力。2郑州市城市基础设施的发展现状及存在问题分析郑州市是河南省省会，全省政治、经济、文化中心，北临黄河，西依青山，东 南为广阔的黄淮平原。辖12个县（市、区，其中县1个、县级市5个、区6 个。全市总面积7446.2平方公里，人口 735.6万人。郑州交通、通讯发达，处 于我国交通大十字架的中心位置。陇海、京广铁路在这里交汇，107、310国道，京珠、连霍高速公路穿境而过，

9、被命名为全国文明机场的新郑国际机场与 国内外30多个城市通航。拥有亚洲最大的列车编组站和全国最大的零担货物转运站，一类航空、铁路口岸和公路二类口岸各1个，货物可在郑州联检封关直通国外。邮政电信业务量位居全国前列。已经成为一个铁路、公路、航空、邮电通信兼具的综合性重要交通通讯枢纽。郑州商贸发达，是国务院确定的3个商贸中心试点城市之一。拥有一大批高档次、多功能的大型商贸设施和辐射全国的商品集散市场，年成交额超亿元的就有 30多家;每年在郑举办的各类全 国性、区域性、专业性交易会、博览会、洽谈会上百次 ；国内外万余家商贸机 构在郑州设有办事处或经营场所。截至 十一五”末，郑州市财政累计完成城市建设投

10、资 700亿元，中 心城区建成区面积由2005年年底的262平方公里增加到目前的316 平方公里，城镇化率达到66.4%;全市高速公路通车里程达到 418公里，农村公路通车里程达到10963公里，公路通乡镇、通村率均 达到100%;城市用水普及率达到100%,天然气气化率达到93%, 城市污水处理率达到90%;人均住房建设面积达到26.6平方米；城 区绿化覆盖率达到36%,人均公共绿地面积达到10平方米。2.1 郑州市城市基础设施的发展现状分析2.1.1 城市能源系统发展现状1电力发展势头良好，但是生活用电所占城市用电的比重较低2燃气建设加强，燃气普及率高3供热能力提高，但是供热总量不足2.1

11、.2 城市交通系统发展现状1城市道路交通设施增长速度低于汽车交通增长速度，城市交通设施成为城市 经济发展的瓶颈2城市公共交通发展缓慢，人均拥有公共交通车辆数目低2.1.3 生态环境系统发展现状1园林绿化覆盖率高，人均公共绿地面积有所增长2城市生活垃圾污水处理率、生活垃圾无害化处理率不高3城市环卫作业方式落后，机械化程度不高4空气污染物排放增加，城区环境空气质量较差5工业固体废物总量增大，工业固体废物综合利用率有待进一步提高6郑州地下水源未受到污染，河流水和地表水遭到污染7郑州城市环境噪音高于国家标准，影响了人民群众的正常生活2.1.4 水系统发展现状1城市供水普及率高，但是城市供水量不足，人均

12、日生活用水偏少2城市排水系统设施不够完善3污水处理厂处理污水能力有限，处理率较低2.1.5 邮电通信系统发展现状1邮政业务多样化，但是邮政网点和邮政总长度增加较缓慢2通信设施发展速度快，网络加快了信息系统的建设2.1.6 安全防灾系统发展现状1加快气象业务系统现代化建设，更好地为广大人民提供气象服务2以大中型水库除险加固和骨干河道治理为重点，加快防洪排涝体系建设3强化震情观念、完善监测设施，加密观测，科学判定和正确处置地震异常信 息，提高城镇防御地震灾害的能力2.1.7 郑州市城市基础设施资金状况分析1人均拥有城市建设资金偏低，低于全国人均水平2城市基础设施建设投资比重较低3郑州市城市基础设施

13、的资金筹集渠道比较单一，资金供给的主要来源主要依 赖政府财政投资和国内贷款2.2 郑州市城市基础设施存在的问题分析2.2.1 郑州市城市基础设施存在的问题1基础设施总量不足，结构失衡，供求矛盾突出从总量上看，所有的基础设施都存在着有效供给不足，郑州市的城市供水严重 不足，人均用水量只达到全国平均生活用水标准的 50%,严重影响了生产和人民 生活。公交车拥挤，交通堵塞严重等等，引起了各界的强烈不满。从结构上看，由 于投资配置不当，基础设施失衡也较严重。表现在交通上路少车多，车辆中公交车 少人多，基础设施供给的短缺，已严重影响了人民消费水平提高和消费结构的变 化，如空调器、热水器、小汽车等耐用消费

14、品，受电力供应、供水、道路限制，不 能满足社会居民需求而阻碍了进入家庭生活的速度，这又反过来影响了生产的进一 步发展。2企业运营效率低，服务质量低，供需两方权力和义务不匹配长期以来，基础设施的经营采取了国家垄断的形式。政企不分的特征形式，国 有国营的单一经营方式，统收统支的集中财务制度，公共产品较低的价格水平，使 得那些提供基础设施服务的企业，很少拥有其顺利经营和财务的自主权，也很少为 其工作负责。因为效率低下所造成的亏损，完全由增加预算款来弥补.o这种体制不仅造成城市基础设施企业运营效率低，也导致了服务质量差。消费者在这些供给产品的质量、数量、品种以及服务上，没有选择权，从而造成供需双方的关

15、系比较 紧张。3价格体制不合理，消费者没有知情权目前城市基础设施产品价格体制的基本格局是：供水价格和公共交通价格实行 提价申报表制度。全国36个大中城市的有关价格由国家计委管理，全国 336个大 中城市的煤气价格属于向国家计委备案项目，但总的说来，价格体制实行单一价 格，价格构成，差价体系不能适应经济结构优化目标。价格构成，是指价格由哪些 部分组成，合理价格构成应是各部分的性质和数量符合产业生产耗费的特性，从而 有效地引导资源配置，接近预期目标，现行价格构成不合理的突出表现是不论其成 本多高都予以承认。差价体系不合理，主要指相当多的消费者分类差价既未与供给 费用挂钩，也未体现对资源与环境的保护

16、。作为局部供求均衡的调节机制，任何一 种商品都有自己的差价体系，如批零差价，季节差价等，其具体功能，或者促进流 通，或是缩小淡旺季供给与需求的差额，最终使资源在空间和时间上都得到合理的 配置。例如燃气、自来水价格国外大多实行两部制，即一部分按容量或日需要量计 数，一部分按实际用量计收，以分别反映生产成本中固定费用和变动费用的影响， 但我国绝大部分地区至今仍维持单一的以量计收制。止匕外，运用价格杠杆来促进资 源和环境的保护，在国外正日益受到重视。如城市供水，很多国家己经或正在着手 推进累进式水价，既对同类型的用户核定相同的消费量上限，超过上限部分价格实 行累进式递加。4城市基础设施项目间协调不够

17、，配套能力差宏观上缺少统筹规划，重复建设多，单纯追求政绩”的工程多，没有使有限的资金 发挥更大效果。如管网与管网建设之间，管网与路面建设之间，线缆铺设与路面之 间，各小区供水的二次加压，公交车与出租车之间存在着多头管理，各自谋政的局 面，造成不必要的成本支出和人力物力浪费。2.2.2 郑州市城市基础设施存在问题的原因分析1垄断经营是其主要原因长期以来，我国城市基础设施完全由政府包下来，并且国有企业实行垄断经营。企 业的经营活动很大程度上依赖于政府，任务由政府下达，价格由政府确定，亏损由 政府补贴，企业经营者由政府指派，政府过多地参与企业正常生产经营，而且政府 往往又以行政命令方式让企业承担大量

18、社会责任，企业也难以成为自主经营，自负 盈亏的法人实体和市场主体，可见政府从观念到行为上依然将基础设施涉及的方方 面面作为社会公共福利，管理方式上尚未摆脱传统的计划经济管理体制。在这种方 式下，各企业既要承担共定社会义务，又不能按市场经济法则办事，既要与其他企 业一样进行生产经营，又不能实现真正的自主经营，自负盈亏，其结果导致政策性 亏损掩盖了经营性亏损，经营性成果又被政策性亏损所掩盖，两种性质的亏损混淆 不清，责任不明，在一定程度上助长了企业对政府的依赖思想，更谈不上调动企业 经营者的积极性。2投资渠道没有按市场化运作目前，郑州市基础设施建设资金来源主要有 5种途径:城市维护建设税和公用事

19、业附加费（简称城建 两项基金”，国家预算内投资和中央财政专项拨款，地方 财政拨款，城市设施经营性收入，其他收入。其中，唯一规范且固定的城市建 设资金来源仅为 两项”资金这一途径。但是 两项”资金由于税率低，税费设置不合 理等原因，其资金收入的增长赶不上城建资金需求的增长。因而要建立新的多渠道筹集资金的体制，采用国外引资，股票市场筹资，盘活资产存量等方式并使其制度 化，鼓励企业自我发展地增加企业自筹资金的能力。3城市基础设施缺乏统一协调，统一规划郑州市在城市发展遇到的主要问题就是在整体布局上零散开发，没有一个长期的城 市建设规划，造成在行政管理上各负其责，互不通气。城市建设许多项目，始终受 到上

20、下届领导意志的左右，使所谓的规划一改再改。城市基础设施是以其相互联系 的设施形成网络系统实现其服务功能的，它与城市居民生活和生产活动的其他设施 构成有机联系。城市规划是城市中各项组成要素的综合，是城市建设发展和管理的 依据，是指导城市土地综合开发利用、科学安排城市各项建设并保证各项设施正常 运营的前提和基础，是实现郑州市社会经济发展目标的综合性手段。因此在今后城 市建设中只有坚持 统一规划，合理布局，综合开发，配套建设 ”的方针，才能适应 现代城市发展的需要，避免重复建设，提高资金的利用效率。4立法滞后，宏观调控不利近几年来，郑州市通过减政放权，许多企业有了一定的自主权，可以按照市场经济 原则

21、从事经营活动。但是，企业在追求利润最大化的同时，也带来了严重的外部 性。地区环境污染严重，生态平衡被破坏，人民健康受到威胁，许多环境指标都超 过了国家规定的标准；只注重本部门的经济效益，忽视相关产业部门的发展，造成 资源的浪费或严重不足。但是由于经济立法的滞后和执法的不严，主管部门的管理 手段单一和调控力度不够，使得城市基础设施建设和发展速度和质量受到很大影 响，在有些领域表现得还很严重。如地下管网重复建设、给水排水设施建设、道路 建设的速度和车辆增长速度比例失调、公用通讯与专业通讯网建设不能很好协调。 政府在转变职能的过程中，不再充当微观经济运行的直接指挥者，但是却也没有担 负起裁判员的重任

22、。3郑州市城市基础设施建设和发展的对策建议3.1 创新城市基础设施的运营机制郑州市在城市基础设施建设中计划色彩浓重，政府既担当了管理者又担当了经营 者，双重的身份常常使职责不明，分工不清。而工程建设中的投资主体虚位、权力 滥用现象经常可见。随着市场经济的发展，这种机制的负面影响越来越明显。借鉴 国内外经验，应从以下几个方面进行运营体制的全面创新。3.1.1 认识观念的创新一树立使用有偿性和经营管理企业性的理念城市基础设施投资、运营受计划经济体制作用时间较长，旧观念的影响根深蒂固， 其建设项目从决策、规划、筹资及施工等每个具体环节几乎都充满了计划经济的影 子，充斥着政府行为的味道，受决策者的主观

23、意识影响明显，极易导致决策的盲目 性和损害运行效率。这就要求我们摒弃计划经济体制下的封闭和保守意识，进行思 想观念的创新。即为满足城市基础设施运营中多样化的需求，应充分重视基础设施 的企业性运营性质.树立基础设施的市场化运营观念，使人们（尤其政府官员转变公 共设施 福利型”、供给制”的观念，破除基础事业只能独家垄断投资和经营的观 念，鼓励任何经济部门、任何经济成分参与投资、经营；对具有自然垄断性质的基础设施，包括城市能源系统、给排水系统、交通运输系统中的城市公交系统、邮电 通讯系统等，要服从价值规律的要求，对其推行有期、有偿使用。3.1.2 运营机制的创新一引人市场竞争机制城市基础设施经营企业

24、之间的竞争是提高其运营效率的先决条件。由于城市基础设 施的建设水平还比较低，基础设施提供的产品和服务经常处在供不应求的状态，人 们对其消费需要支付一定的费用，而城市基础设施提供的产品和服务大多具有一定 程度的自然垄断性，因而被政府赋予特权的基础设施市场经营企业常常凭借取得的特许权”垄断生产。所以，打破垄断，通过增强激励机制，吸引政府以外的各种企 业和组织参与城市基础设施的生产经营活动，使它们与政府相关经营企业一起在竞 争中生存，这是城市基础设施运营体制创新的重要内容。引进竞争机制，必须也只 能针对城市基础设施中具有非自然垄断性的业务。对于具有自然垄断性的业务也应 进行环节和业务上的适当分离，实

25、行 管一块、放一块”的方针。以城市电力的市场 和供应为例，在发电、输电、配电和售电业务等环节中，发电和售电业务具有明显 的非自然垄断性质，可以将其分离出来，通过开放投资、生产、经营和销售市场， 吸引各种投资者参与竞争经营；输电、配电在一定时期和一定范围内仍具有自然垄 断的业务特性，应仍由政府特许的垄断企业供给和经营，实行政府管制，确保提供 的产品和服务是足额和优质的。3.1.3 投资体制的创新一引进多元投资主体、开辟多种投资渠道稳定、多渠道的投资资金供给，是城市基础设施建设的根本保障。要获得稳定的资 金来源，单纯依靠政府财政资金的投入是远远不够的，必须大力引进多元投资主 体，进一步拓宽投融资渠

26、道。一是中央政府和城市政府的财政资金投入。城市基础 设施中有相当一部分是纯 公共物品”，具有完全的非竞争性和非排他性.必须由政 府来投资，这是市场经济中政府职能的一个重要方面。二是城市基础设施经营企业 的经营收入再投资。引进多元投资经营主体对其实行企业化经营，企业在为社会创 造外部效应的同时，也可以为企业自身带来经济效益，从而保证企业的自我积累、 自我发展。三是政府和银行的低息贷款及发行城市建设债券筹资。政府财政贷款及 争取世界银行、亚洲开发银行等的低息贷款.对于约束公共企业经营和管理，具有 一定的积极意义。四是吸引民间资本投人。为民间投资创造公平的投资环境是我国 改革开放的大趋势。广东省提出

27、，凡对外资开放的领域和国家未明确限制的投资领 域，都要对民间投资开放，鼓励和引导民间投资参与能源、交通、供水、污水处理等基础设施及公共事业建设。五是积极利用外资。引进外资应该是城市基础设施建 设的重要投资来源渠道。3.1.4 经营体制的创新一政府退出可经营性项目的经营，对非经营性项目实行 补贴，并加强市场监管由于城市基础设施建设通常具有投资较大、投资回收期长或不可回收的特点，对基 础设施经营企业进行某些补贴，可以弥补其巨大的固定成本，保证企业经营的良性 循环。因此，针对城市基础设施中不同的经营项目，采取不同的补贴方式是保证城 市基础设施建设和经营有序发展的必要措施。根据城市基础设施项目提供产品

28、和服 务的性质，我们可以将其划分为可经营性项目和非经营性项目。当经营无收益或经 营收益小于投资成本时，政府就应当对其进行补贴，这是保证运行的前提条件。3.1.5 是价格体制的创新一确定社会边际成本定价准则，使城市基础设施建设 与经营在总体上保持一定的收益”水平价格体制创新就是要尽快改变长期以来我国城市基础设施无偿使用的观念和做 法，倡导和建立起以市场化为基础的基础设施产品与服务的有偿使用机制，并建立 起以市场形成价格为主，辅以必要的政策性收费的价格体系，通过价格政策保证城 市基础设施经营单位在经营过程中有一定的 收益”。同时，通过充分运用价格导向 机制，一方面做到对城市基础设施建设投资方向的导

29、向，通过较低的税费、较高的 产品服务价格，引导社会投资投向城市建设的重点项目，调整城市基础设施的存量 结构以减轻基础设施运营压力，实现 以城养城”另一方面是对市民和企业消费的 价值取向的导向，通过增加收费或采取递进价格，鼓励节约资源，防止污染，保护 环境。3.2 树立城市基础设施的经营理念基础设施管理市场化、产业化的改革，是转变政府职能、建立小政府、大社 会”的必然要求。它不但能够节省政府开支，也使得政府能够腾出更多精力、更多 资金扩大基础事业的规模，提供更多的服务，改进公共服务的质量，从而使百姓获 得更多的服务；而且可以更多地吸纳社会资金，进一步拓宽和完善基础事业投融资 体制，缓解和解决城市

30、基础设施建设中资金不足导致发展滞后的问题，为城市发展 提供坚强后劲。因而，要实行产业化就得采取一系列的政策和措施。3.2.1 逐步使基础设施经营和管理企业成为市场经营的主体投资、建设、管理和经营产业化是基础设施产业化的基本条件，凡是能交给企 业建设和经营的项目应该尽可能交给企业。同时，要引入竞争机制，让不同经济成 分、不同类型的企业，包括国有企业、土资”企业、私营企业等展开竞争，以提高经营效率和经济效益。在市场经济条件下企业投资、建设直到经营管理都比政府直 接管理有效，特别有利于提高效率和管理水平。3.2.2 制定正确的有偿使用或消费政策城市基础设施及产出既然是商品，对它的使用和消费同样需要进

31、行交换和补 偿，实行有偿使用、合理收费。所以，改变不合理收费的情况，适当提高某些项 目、特别是资源性基础事业收费，如自来水的收费标准，是合乎市场经济原则的。 今后，随着市场经济的不断发展，总的趋势是城市基础设施中有偿使用的范围和项 目将不断扩大和增加。当然由于城市基础设施的特殊性，使用和消费是多层次的， 例如，一个车站建成后.运输公司使用车站开展运输业务是使用者，旅客乘坐汽车 同样是使用者，对他们如何收费？收取多少？这在具体实施中都比较复杂，需要考虑 很多因素，进行认真的研究，制定正确的政策。总之，基础设施事业的收费.既是重大而又复杂的经济问题，又是十分严肃的社会问题，需要认真对待，不能借有偿

32、 使用之名而搞乱收费。3.2.3 实施合理的价格政策城市基础设施属公共产品或半公共产品，其定价要比一般产品的定价复杂得 多。它既不能完全根据成本定价，又不能按照市场供求形成价格，既要考虑企业的 盈利，又要照顾消费者的承受能力。由于定价关系到各个方面的利益，须做到科学 评估、合理分摊、合理折旧、合理定价。3.3 运用社会主导型城市管理模式管理城市基础设施针对现阶段城市转型期的特点，城市管理方式应从经济主导型”向社会主导型”转变，积极推进城市政治和经济体制改革，理顺城市管理机构，创建城市建设 投入新体制。城市管理的过程是一个综合性的管理系统工程，是多种方式方法同时 并用的管理行为。当然，在不同的国家和不同的时代，人们受不同的管理理念制 约，其管理方式和方法的重点、特征也有所不同。在我国前数十年的计划经济体制 中，由于受 先生产后生活”的指导思想影响，城市管理者把主要精力用于对千万个 企业的物资供给、资金拨付、人员配备、产品生产和销售等诸方面严密的、直接的 协调、组织，比较忽视与城市经济社会发展相关的公共社会环境和物质条件的建 设、管理，形成了 经济主导型”的城市管理模式。这种城市管理行为的偏离，造成 了城