优化财政支出的基本前提浅议

1、优化财政支出的基本前提浅议财政支出作为政府分配的重要组成部分，对经济社会生活有着不可低估 的作用。我国财政支出规模与结构对经济体制改革前的计划经济和对经济体制改 革后的转轨经济都是有着重要的支持作用的。然而 ，我们也必须充分认识我国财 政支出的基本问题，财政支出不仅有总量不足的问题，这与财政收入能力相关；同 时更多的是财政支出结构的问题。这些问题的成因与对政府职能和财政职能认识 密切相关，与对公共产品的认识密切相关，与对中央政府及地方政府责权不同的 认识密切相关。因此要达到财政支出优化配置，拟应明确市场与政府的基本分工， 明晰政府职能、财政职能及不同级次政府间的区别 ，客观理解公共产品在财政支

2、 出中的位置，才能合理确定财政支出规模，优化财政支出结构，提高财政支出效 、人 益0一、充分认识市场失灵是政府介入社会经济生活的原动力判断是否存在市场失灵，是界定现代政府活动范围所必不可少的。市场 失灵主要表现在以下几个方面：市场不完善所导致的市场失灵，包括竞争的不充分、垄断的存在和信息 的不完全性。市场的功能性缺陷所导致的市场失灵 ，包括外部效应问题、公共产 品问题、分配不公及个人自由选择并不一定会实现社会公平。失业和通货膨胀问题是市场失灵的突出表现。市场机制本身具有自发性和盲目性，自身不能提出明确的经济运行总体目标，而只是一个自然的运动过程， 消极地接受既定的运行结果。市场机制无法应付经济

3、运行中可能出现的停滞与膨 胀并存局面，因为市场机制本身不可能促进总需求的同时又抑制总需求。市场经济中市场失灵的种种表现告诉我们，市场机制虽然是公认的资源 配置高效率的机制，但不是万能的。说明没有来自市场以外的力量加以干预，市场 机制将无法解决它自身存在的各种矛盾，这就为政府进人社会经济生活提供了原 动力。政府在维持竞争与限制垄断、提供经济信息、矫正外部效应、提供公共产 品、调节收入分配、治理“滞胀”方面 ，能发挥其优势作用。从这种意义上说， 市场与政府的作用是互补的。当然,我们说政府介入社会经济生活的原动力是市场失灵，发挥政府职能作用，可以有效地弥补市场机制的局限性、校正市场机制偏差。但并不是

4、说市 场失灵是政府介入社会经济生活的唯一动力，也不是说若市场不失灵就不需要政府介入社会经济生活了。从根本上说，社会经济活动离不开人及社会组织的参与， 在这种社会经济活动中，人们不仅能够认识自然、适应自然,而且还能够通过人类 的劳动利用自然、改造自然。人类的经济活动是通过运用一定的手段进行的旨在 达到一定目的的创造性活动。人不是仅仅能够被动地适应自然和自然规律，经济发展史已经证明：经济发展本身已不单纯地表现为各客观经济要素相互作用的自 然过程,同时还意味着是一种为人们所自觉探求和指导的经济与社会变革。看不 到前一点，就不能正确认识经济和自然规律的客观性，就现代经济而言，就会忽视 市场机制在资源配

5、置中的基础性作用：而看不到后一点，就不能正确认识经济活 动中人的主动性和积极性。这是国家或政府介入社会经济生活的内在动力。 社会 化大生产的发展，产生了对社会经济有计划地组织和调节的客观要求，尤其是继 生型工业化国家、发展中国家又往往更强烈地意识到组织和调节社会生产的历史 责任和使命，因而，总是较积极主动地介入社会经济生活，以促进社会经济的较快 发展。二、正确认识政府职能是优化财政支出的基本前提市场失灵给现实社会生活带来诸多矛盾 ：垄断限制了竞争，公共产品的 免费搭车，外部性问题，分配不公,滞胀并存等。这些都严重影响资源配置的优化， 经济稳定和公平分配。要矫正市场缺陷，政府应涉足市场不愿参与或

6、无力参与的 领域。政府既要引导竞争，又要限制垄断；既要讲究效率，又要注重社会公平；既要 经济稳定发展，又要抑制通货膨胀。因而，关于现代政府所具有的职能，至今形成 的共识是稳定、配置。分配三大职能。稳定的职能是指政府通过一定的方式，使经济周期波动趋于平缓，实现 充分就业，物价水平稳定，国际收支平衡。这是由于历史证明，只靠市场机制不能 保持经济的稳定。配置的职能是指资源配置，广义的理解是指社会总产品的配置 ；狭义的 理解是指生产要素的配置。如果说稳定的职能是国家政府的专利的话，资源配置的职能则是政府与市场机制共有的。且从总体上说，在市场经济运行中，市场配置 是起基础作用的，市场配置是有效率的，也可

7、以说迄今还没有比市场更有效率的 配置机制。但市场对满足诸如国防、行政、司法、公安等纯公共需要也是无能为 力的,而这些又是社会和经济正常运行之必需。 市场原则是等价交换，要求利益边 界和所有权的精确性。而社会公共需要具有非排他性，具有外部效应，它是一种社 会公众的集体需要，每个人享受的份额无法精确计量。政府应从弥合市场配置缺 损的角度,促进社会资源的有效利用。这就是说在资源配置的对象、方式、目标 上,政府与市场是不同的。正是由于两种配置机制的不同，两者才有相对独立存在 的互补性。分配的职能是指收入的再分配功能。在市场经济条件下，由于人们所提 供的生产要素不同、资源的稀缺程度不同以及各种非竞争因素

8、的干扰 ，各经济主 体获得的收入会出现较大的差距，导致分配失之公平。从总体上说，分配的职能也 是政府和市场共有的，但两者的作用范围、侧重点、目的是不同的，如市场分配更 多地注重效率，而政府分配则更多地侧重社会公平。三、政府职能着力点的转变是调整财政支出方向的基本动因无论从整个世界历史上看，还是从某个国家的发展史上看，国家的政治 职能主要表现在阶级统治、政权建立和巩固上。在国家产生之初或某一国家政权 交替时,生产力发展水平较低的奴隶社会、封建社会，国家职能的着力点是政治职 能。随着统治阶级地位的确立与巩固，经济大大发展，社会稳定成为常态，国家政 府的职能着力点就发生了变化。从国家政府职能全面来看

9、，着力点是由政治职能转向经济职能，再由经济职能转向社会管理职能。就国家政府的经济职能来说，在保持稳定的前提下，着力点由配置转向分配。而已在着力点变化的同时，政府的 活动范围也在扩大。着力点的转换与政府职能的扩大绝不是否定国家政治职能和 阶级性,恰恰是更顺利地实施统治阶级意图的保证。这些变化在近现代表现的尤 为突出，同时这些变化也证明了瓦格纳定理、罗斯托经济发展阶段理论及恩格尔 定律具有普遍意义。德国经济学家瓦格纳从发展政府机构以满足较高的社会发展的理论出 发,提出了“国家活动不断增加的法则”。这一法则的基本含义是，随着人均实际 收入的增加和工业化水平的提高，国家政府财政支出占国民收入的比重将提

10、高，他把财政支出上升的原因分为政治因素与经济因素。所谓政治因素，是指国家活动的规模的扩大；所谓经济因素，他初步提出了市场缺陷与外部性的观念，还提出 了收入弹性概念。瓦格纳认为，随着经济的工业化，正在矿张的市场与这些市场中 的当事人之间的关系会更加复杂，而这种市场中的相互关系就对商业法与契约关 系产生了需求，而后者又要求建立司法与行政制度。城市化与高居住密度将产生 外部性,拥挤又需要政府进行干预与调节。瓦格纳还把对于教育、文化、保健与 福利的财政支出的增长归因于需求的收入弹性。随着收入的上升，用于这些方面的财政支出的比例将会超过收入上升的比例。这也可以说是一种“刺轮效应”。 世界各国国家职能的强

11、化及政府支出扩张的实践证明，这一法则是正确的。美国学者罗斯托曾着有经济成长的阶段（I960年）一书。在他看来， 在经济发展的早期阶段，政府部门为经济发展提供社会基础设施，如道路、运输、 环境卫生。法律与秩序、健康与教育及用于人力资本的投资等。在此阶段政府投 资在总投资中占有较高的比重。这时政府主要倾向配置作用 ，政府的这些投人对 于经济与社会发展的早期阶段的国家进入“起飞”、进人发展的中期阶段来说 ， 是必不可少的。在经济发展的中期，政府投资只是对私人投资的补充。一旦经济 达到成熟阶段，政府支出将从基础设施投入转向不断增加的教育、保健与福利服 务的支出。而在“大众消费” (Mass Consu

12、mption)阶段,政府突出再分配的作用, 维持公平的政策性支出会大大超过其他支出的增长幅度 ，同时也会快于GNP勺增 长幅度。政府职能着力点的转变，有着深刻的经济原因，它与经济发展的阶段性有 着密切的关系。恩格尔定津揭示了消费者消费需求变化的规律，当人均收入较低时，总 支出中用于食物和必需品的比例就高，用于舒适品和奢侈品的比例就低。随着人 均收入的提高，用于食物和必需品的消费支出比例便会下降 ，而舒适和奢侈品的 消费支出比例就会上升。这种需求变化势必引起农业部门或第一产业部门生产所 占比例下降，制造业或第二产业和服务业或第三产业所占比例上升。而产业结构 的变化对政府职能着力点变化、政府投资方

13、向有着重要影响。当人们实际收入提 高时,人们对公共产品与私人产品的需求都会增加。但公共产品需求的收入弹性 大于市场私人产品，其中最主要的原因就是现代社会的公共产品不属生活必需品，而越是非必需品，它的收入弹性就越大，当个人收入超过一定的水平时，公共产品 就变得越来越重要，人们就需要越来越多的政府服务。 诸如医疗保健、文化体育、 交通运输、社会保障等公共产品开始“侵蚀”消费结构中的私人产品的相对份 额。这就是说，随着收入的增长，人们的需求结构的变化，由低到高，由单一到多样， 由注重物质到注重精神，不仅对市场供应私人产品提出了新的要求，也对政府提 供公共产品在质、量、品种上提出了新的要求。人们需求结构的变化对以满足居 民个人需求和社会共同需求为价值取向的社会经济发展，具有重要的导向意义。 另一方面,我们还可以从恩格尔定律中得到这样的启示：当财政收入较低时，财政 支出中用于国家政治职能、维持国家正常秩序的基本需要的比例就高，用于经