让全球化的国际与国内协作控制流行疾病传播全球化

1、让全球化的国际与国内协作控制流行疾病传播全球 化在前全球化时代，历史上几次大规模传染性疾病的传播一直就具有全球性质，但是，在防治方面，由于各国还缺乏频繁的交往和技术上的低水平，未能认识到建立全球协同防治机制的重要性。世界上曾发生三次鼠疫大流行从1817年开始到20 世纪末的七次霍乱大流行，以及天花、黄热病、疟疾、白喉等疾病的大流行，但是在20 世纪之前，这些疾病的防治却一直缺乏全球性，而是各国各自为政，“我活不管你死”。在历史上的疾病大流行往往是沿海洋传播的，需要在6 至 8 个月完成全球传播；但时代不同了，日益便捷的国际航空不但可以将SARS 在一夜之间从香港带到加拿大，同样可以将各种新的病

2、毒迅速传递到世界每一个角落。与此同时，随着全球贸易、信息交换的蓬勃兴起，以及观念上隔膜的逐步打破和多年以来各种国际性组织共同进行防治疾病的工作，使得大型传染病防治成为了全球性非传统安全问题的一个分支公共卫生安全的重要议题。若想妥善解决这一问题，必须具备国内稳定、高效的防控机制和国际积极的合作。1。将流行疾病定位为非传统安全之国际公共卫生问题毋庸置疑1.1 对非传统安全主要有以下看法1.1.1 非传统安全是扩大了传统安全议题，同时吸收了“人的安全”后而形成的一种新的、综合的、修正了的安全观念，不同于传统安全的“可持续安全”，是一种追求生存状态“优态共存”的广义安全。1.1.2 非传统安全是一种需

3、要全球治理的全球安全。1.1.3 非传统安全实非军事因素引发、直接影响甚至威胁本国发展、稳定 的社会安全。1.2 流行疾病的传播具有以上的非传统安全的特征。世界卫生组织(WHO)曾警告说：我们正处在一场传染病全球危机的边缘，没有哪个国家可 以免受其害，也没有哪个国家可以对此高枕无忧首先，疾病的特点是不可预测、难以控制及不分敌我的，这给实现“人的安全”带来极大困难，二战时期日军对华使用细菌战，在其军队内部也有大量士兵死于细菌感染；美国可以用先进仪器探测恐怖分子的武器，却对艾滋病蔓延束手无策。现代传染病大多为病毒致病，具有发病隐蔽、扩散迅速、极易变异等特点。影响传染病流行有多种因素：抗菌素广泛应用

4、致使耐药株、变异株引起传统传染病的再度爆发和流行；自然和生态环境的负性改变，人类生活方 式和社会行为改变的一些因素，助长了传染病的传播；人群易感性高，为传染 病爆发或流行准备了条件；开放的世界，经济的全球化，大量人员和物质的流 动，对传染病的防治提出新的挑战。原本局限于某一国家和地区的疾病可能向 全球扩散，传染病的传播速度大大加快。以SARS流行为例，2002年11月16日，广东省佛山市第一人民医院收治了一例特殊病人，临床表现为肺炎：发烧、咳嗽和肺部感染。该病例开始只是被视为普通肺炎处理，但此后两个多月，在广东省各地都接连出现了这种类似症状的怪病，参加护理和救助的医务人员很快也被感染。由于这是

5、一种多数人以前未接触的病种，使得人体对其免疫力极其微弱，且疏忽防范。当2003 年 2月 10 日，广东方面正式对外宣布这种病为非典型肺炎，具有传染性时，感染者已有 300多人，死亡5人。2月 26日以后，越南、加拿大、新加坡、美国等其他国家也相继出现了这种疾病。紧接着，全球陷入了这种怪病的恐慌和困扰之中，感染人数不断攀升，死亡人数也在增加，全球的交流也相对放缓。2002年12月2003年6月24日，SARS流行共造成全球8456人发病，809人死 亡，城市累月的瘫痪，经济损失数以亿计，中国和世界为此付出了巨大的代价。一瞬间，这种后来被称作“严重急性呼吸综合征" （SARS）的传染病

6、，震荡了地球，向人类发出了挑战。而由 SARS传播所引起的恐慌和影响，更远远 超过了 SARS本身。 可见，若治理不够及时，一个国家的公共卫生问题会在 很短的时间内扩散为全球性危机。其次，疾病扩散开来后，造成的经济损失将会非常惨重。一方面投入到抗病之战的人力物资将是无法预估的，另一方面各行各业将因疾病治理而陷入无人监管的瘫痪状态，经济的崩溃将成为现实“蝴蝶效应”已让我们了解世界体系牵一发而动全身的敏感，更何况是一种将很快从一国扩散至更大区域的疾病。在这个讲求实际和追求效益的时代，任何国家恐怕都不会甘愿为无谓的损失买单，因此最好的降低经济损失的方法就是将疾病传播控制在最小范围，这需要各国共同努力

7、。最后，鼠疫曾经颠覆了整个东罗马帝国，假设这种危机发生在全球化时 代，恐怕不只是一个国家覆亡的问题。因为传染病不仅危害一个国家，更会危 害周边地区，影响国际关系，造成巨大的社会动荡，导致文明的停滞甚至倒 退。世界进步到今天的历史是全人类共同创造的，所有人都不会愿意看到文明 的进程因为疾病而停止。只有将警惕提升到全球层面，通过国家间配合，用各 国的先进技术及管理经验，实施共同治理，才能有效的制止流行疾病对国际社 会的危害。2。当前，我们再一次面临新的全球性传染病暴发危机近几年来有关禽流感的糟糕消息接连不断，除了在亚洲多个国家蔓延外， 已经登陆欧洲，罗马尼亚、土耳其和希腊及俄罗斯相继发现禽流感疫情

8、。疾病 流传需要三个条件：第一，病毒变异，广大群众对新病毒无免疫力或免疫力弱。第二，新病毒能在人体繁殖并引起疾病。第三，新病毒能发生有效的人际传播。一旦疾病满足上述条件，就必定形成迅速的国际传播。由于禽流感病毒的高度变异性，禽流感与其他流感病毒完全可能在动物或人体内发生进一步变异，甚至是基因重组，从而产生传播能力更强、危害性更大的新型禽流感病毒。禽流感现在不仅已经被确认可以感染人，而且还能致人于死地。1997年香港暴发的禽流感，造成至少18人感染，导致6人死亡，此后，泰国、越南也相继报告了人感染禽流感的病例。尽管目前尚没有持续地人传人的证据，但已存在不少短的、以死亡为终止的传染链。这些信息都为

9、我们敲响了警钟。3。人类的应对面对新一轮可能出现的大型疾病蔓延给全世界带来的安全威胁，回顾SARS 流行、治理的种种经验教训，我们不难发现，在应对流行疾病这一 非传统公共卫生安全问题上，必须充分利用好国内、国际的资源条件，协调好 人、国家、世界之间的关系，才能迅速解决问题，从危机中获得进步。3.1 作为流行疾病入侵的低战场，国家内部采取及时有效的控制是至关重要的，20022003年SARS在中国的流行，为我国的流行疾病防控工作留下了 许多值得借鉴的经验、教训3.1.1 缺乏与全球化进程相适应的危机意识和健全的预警机制。给人印象最深的就是SARS 初期各地方卫生部门行动“慢一步”。对于潜在的新型

10、传染病警惕性、预估性差，导致误诊、延误治疗，错过了控制疫情的最佳时期。3.1.2 相关的制度、法规不健全。我国是在 SARS疫情泛滥后一段时间后 才迅速制定了突发公共卫生事件应急条例的。此前的一段时间由于缺乏对 大型传染病治理的规范依据，在职权范围比如隔离是否侵犯公民人身权利；责任归属比如强制性各应由卫生部门还是执法部门落实等方面都存在漏洞，这些导致了各地的管理控制手段都有所差别，造成不少纠纷甚至混乱，甚至为某些人谋私利提供了可乘之机。对此，政府相关部门应具有一定的远 见，制定一整套系统的安全法律法规体系，其中应包括对不可预估的灾难的妥 善应对措施。3.1.3 缺乏信息公开机制及发挥媒体舆论的

11、引导、沟通和监督作用。非典前期相当多大陆民众对疫情的最初了解并非是从官方渠道获得的。信息的不流通一方面是民众毫无防范地暴露在恶疾面前，另一方面又会令“小道消息”大型祈祷，扰乱民心，更重要的是，有效信息的匮乏还会导致公众对政府的“信任危机”。从社会学“委托人与受托人”模式角度看，公众与政府可以视作委托人与受托人的关系，因为委托人会因受托人的实际行动表现来增加或减收对其的信任，受托人的不良行为隐藏时间越久，公共开始导致的信任减弱会越快。一旦许多人同时撤回信任，出现信任的普遍减弱，受托人的行为将受到重大影响。对于政府来说，信任危机不仅会导致治理困难，恐怕还会使政府威信下降，引发更深层次的麻烦，造成社

12、会动荡。借助大众媒介及时、全面地传递信息既可以减少公众因信息不足带来的受蒙蔽感，又能将政府应对问题的正面形象及时展示给大家。因此，国家应建立一套严格高效的情报收集和分析及信息管理系统，同时在上述硬件完善的基础上，欢迎公共媒体的参与，增加政府与民间及时对话的机会，确保民间与官方形成良性互动。3.1.4 政府公共财政方面的资金供给、资源分配暴露缺陷。由于我国人口众多，经济不够发达，公共财政储备本身就不充裕，当公共卫生危机爆发时，优先的政府经费如何发挥最大的效用对解决问题也是非常重要的。面对SARS病毒这一公共卫生危机，国内病毒研究的分割封闭、重复研究、资源及署名争夺一度让中国的生物医学科研界障碍重

13、重，建立公开、共享、协调和有效率的生物科研机制，合理分配科研经费和实验资源成为决定对抗快速传染性疾病的要素。相应完善公共财政体制，大力发展广泛又确实高效的科技研究，缩短科研与实际应用之间的周期成为迅速控制公共卫生未及的保证条件。3.1.5 有关 SARS 调查揭示，虽然高比例的人在4月 20日前听说了SARS ，但人们听说后却作袖手旁观状的占有四成半，加上虽关注但无任何行动的三成多选项，四分之三的人在听说非典的第一时间并没有认真应对非典，关注并采取行动的只有12%的比率。多数人并没有将 SARS作为公共灾祸而是 将其视为局外事件，故采取旁观心态也是自然。即便有人认真应对 SARS,也 是一种私

14、人行为，无法在现有的社会结构中合法地促成集体行动来解决公共卫生和安全危机。究其原因是民众始终依赖政府的动员，在政府没有任何行动时，人们习惯于等待而非行动。在全民抗击 SARS的运动中，民间组织却是缺席的。事实上，若将“抗击非典，众志成城”的口号成为一种现实，单靠政府是不够的。流行疾病是公共的灾难，灾难的突然降临无疑考验着“公民道德”和“公民意知”。针对这种情况，促进全民对公共服务与公共建设的关切是非常必要的。政府单独的力量是有限的，非政府组织的加入不仅会承担一定政府的负担，更是朝着一个各阶层同心协力的社会的努力。公民个人对公民责任的主动承担，将是危难时期国家的福祉；如果在更多的地方更多的人群中

15、，有这种公民意识的醒觉，有社会的参与，在处理流行疾病这类危机的时候，国家将从容得多。3.2 流行疾病作为非传统安全最紧迫的问题之一，对其治理已成为一个国际社会普遍关注的热点，在对待它的时候，也必须站在全球的立场上，需要跨国的甚至是超国家的合作流行疾病的大范围传播通常分为三个阶段：第一阶段是疫情潜伏期或国家内部轻度流行期。在这个阶段设立先进的预警系统非常重要，同时各国要加强信息共享，一旦出现禽流感病毒在人之间相互传播的病例就必须及时拉响警报。其他各国对疫情发生国应给予技术、药物的全力支持，将疫情暴发的苗头扼杀在摇篮之中，至少要将疫区控制在最小范围。同时，疫情发生国应当配合国际社会进行严格的边境安

16、检，接受卫生监督，提供研究样本等工作。如果各国能在第一阶段就防患于未然，那么可以及时控制疫情大暴发，将损失减少到最低。第二阶段是大范围流行疾病的形成期。如果第一阶段局势失控，将进入这一阶段。此时各国应进入共同警戒状态，将全境“控制”作为重心，同时各国坦诚公开疫情信息，协调组织及时统计并公布全球疫情；发挥政府为核心的危机管理中枢作用，按照本国危机管理方面的法律，各自启动相应的危机管理机制，并且相互监督疫情防治措施。最后一个阶段即“爆发期”，疫情将在全球迅速扩散，控制急救指挥举步维艰，后果不堪设想。这是所有人都不愿看到的。因此，以全球视角来看，流行疾病治理的根本还是将疾病控制在国家内部，控制在人力

17、所能掌握的范围之内；让国家间合作为国家内部布控提供强有力的后盾支持。正如人类历史上所有出现的新事物一样，非传统安全问题作为国际社会问题研究的新领域也对现有的一些普适性规范、思维提出了新的挑战，而在疾病面前，人性与法律的冲突又该如何权衡也成了公共安全研究的一大课题。对此，笔者考虑到以下困境：第一，急性传染病流行时，实施强制性隔离与公民维护人身自由权利之间的矛盾。尽管突发公共卫生事件应急条例第四十一条规定：“对传染病暴发、流行区域内流动人口，突发事件发生地的县级以上地方人民政府应当做好预防工作，落实有关卫生控制措施；对传染病病人和疑似传染病病人，应当采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施。”但作为

18、国家一切法律根本的宪法第37 条明确规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。”因此，条例是否有冲击宪法之嫌，或说特殊法规与宪法的地位该如何平衡，仍需要商榷。第二，尽管我们强调国际互助对国家控制疾病帮助很大，但绝大部分工作还是要国家自身完成，而对于一些经济欠发达或落后的国家地区，人民温饱尚且无法解决，一旦瘟疫爆发，这些地方往往因为医疗条件差、人员卫生意识薄弱等客观原因使得疾病更容易传播、扩散、加重，而单纯的隔离或封锁指挥这些区域更加贫瘠，疾病肆虐，难以救助，从而陷入恶性循环。这时国际救援的力量也将只是杯水车薪。所以，如何有效地帮助这些国家地区，避免其发展成为世界卫生的“死亡地带”是刻不容缓的难题。第三，针对不同病因的有效治理方法差异很大，但往往形成大范围流行的病原体是以往不为医界所熟知的，因此研究初期阶段的及时控制工作就会成为盲点，像SARS时期普遍使用的强制性隔离就不一定是所有流行疾病的万金 药。以流感为例，带流感病毒的人可能在他们不知道自