中医药立法问题研究

1、中医药立法问题研究52中医蒡管理杂志?2000年第l0卷第3期实行了税收减免政策,政府还放宽了外国专家和在外国受过培训的医生在私人医疗机构工作的政策.事实上,马来西亚的私人卫生医疗机构在过云的20年中已经迅速增长,它的效益表现为:一方面给整个卫生保健系统注入了大量资金,减轻了政府的负担,使公立医院可以免费治疗更多处于较低社会阶层的病人,提高了卫生保健的公平性目标;另一方面,有利于区分不同医疗需求的满足条件,为消费者提供了更多的选择,使群众更多地依靠自己而不是政府来解决自己的卫生保健.医院服务市场的扩大和多元化促进了医院之间的竞争,也促进了公立医院的改革.当然,私人营利性医院也存在着不少问题,如

2、这些医院多设立在城市和富人区,进一步加剧了城乡之间卫生保健设施的不公平性,倾向于提供五星级宾馆式的住院服务,收费过高,多数低中收入的病人无法享用.此外,私立营利性医疗机构以更高的报酬,更好的工作条件"挖走了"许多原来在公立医院的工作人员,尤其是护士.因此,政府有必要对营利性医院实行另一类不同的管理政策,如要求降低收费或进行价格指导,要求将部分营利用于慈善性服务,增加健康教育等,同时政府加快私立医院管理条例的立法,加强监督管理,防止私人营利医疗机构的暴利.我国即将实行医疗机构的分类管理,目还会存在着一些不同的认识和阻力.如非营利性医院要接受比以前严格得多的财务审计,职工的工资

3、待遇不能再象以前那样不封顶的随营利增长等.医院不仅在医疗防治上要树立大卫生观,还要在经济上将营利反馈给社区并不是一件那么轻松的事情.利益的重新分配必然是一件触及到人心深处的变革.医疗行业实行分类管理,对于原公立医院来说应该加强医疗成本核算,减少浪费,提高技术效率,分配效率和劳动生产率,对消费者的需求积极作出反应,这样才能在医疗卫生事业改革越来越市场化的竞争中立于不败之地.(收稿时期:200-).3.15)中医药立法问题研究尚莉丽安徽中医学院一附院(合肥230031)历史与现状中医药是中华民族在生存和发展过程中创立的具有民族特色的医药体系.国家历来重视对中医药事业的法律保障,在立法方面积累了丰富

4、的经验早在革命战争时期,就十分重视对"国医国药"的立法保障.1941年9月16日,陕甘宁边区政府制定了国医国药奖励优待条例草案,依法保障国医执业活动和国药生产经营活动.其后又制定颁布了国医考试条例和国医国药奖惩条例(草案).民国时期有关中医药的法律规范主要有中医条例(1936年1月),中医审查规则(1936年8月),管理中医暂行规则(1940年8月),核发中医证书变通证明办法(1940年9月)等.新中国建立后,我国中医药立法工作有了长足发展.1951年4月中央人民政务院批准中医师暂行条例.卫生部公布中医诊所管理暂行条例及其实施细则,以此为起点,中医药立法工作逐步走向正轨.改

5、革开放以后,特别是宪法关于"国家发展医疗卫生事业,发展现代医药和传统医药"的规定,确立了中医药的法律地位,为中医药立法提供了最高的法律依据.目前,我国初步形成以行政法规为龙头,以部门问题讨论53行政规章和行业管理规范为主干,以地方性法规和政府规章为补充的中医药法律规范体系,把中医药纳入法治管理的轨道.综观当前中医药立法的现状,主要存在以下问题:l.缺少系统完备的国家中医药基本法,影响了我国中医药法律规范体系的形成与完善中医药作为关系人民生命健康的中华民族的财富和遗产,国家应当以立法的形式确定其地位,发挥其功能.维护其传统,促进其发展.宪法第二十一条规定,把现代医药和传统医药

6、放在同等重要的地位.但是长期以来,我国未能及时制定法律层次较高,规范体系完整的中医法,使得现行的中医药立法处于无序的状态.在立法工作上缺乏统一性,规划性和系统性,立法体系残缺不全.往往出现什么问题,就立什么法,立法的随意性较大,造成法律规范的空白地域很多.2.立法体系结构不合理.现行的中医药规范性文件大多数是行业主管部门的规定.且法律性和规范性较差.一个完整的中医药法律规范体系应当由法律,行政法规,地方性法规和政府规章构成.行业主管部门(中医药管理局)的规范性文件只是法律规范的补充.现行的中医药法律规范体系不尽完善,立法层次结构出现断档或倒置.在缺少基本法律的情况下,部门规章(卫生部)在法律适

7、用中成了法律效力层次较高的法律规范,行业主管部门的规范性文件成为适用范围最为广泛的法律依据.然而这些规范性文件本身存在着政策性成份多,法律性成份少,实施起来难以操作,操作起来缺乏法律依据,并且立法质量不高.必要性1.实现中医药管理法治化的法律基础目前卫生行政管理部门和中医药行业主管部门制定和颁布了许多规范性文件.例如关于改进中医工作的报告,关于继承发扬民族医药学的意见等,虽然大部分规范性文件不具有法律规范的性质,但它们依托政策的特殊属性,发挥着重要的作用.但是仅仅依靠政策性文件已经不能适应社会发展的需求和中医药自身发展的趋势.因此,必须加强立法工作,制定结构合理,层级分明,系统完备的中医药法律

8、,法规和规章,实现对中医药的依法管理,使我国中医药事业的发展走向法治化,现代化.2.发展中医药事业的重要保障继承和发展中医药事业,不仅关系到人民生命健康,而且关系到中华民族文化遗产的沿革与创新.因此,应当充分发挥法律的重要功能,应当根据国情通过立法确立中医药法律制度,明确我国中医药发展方向和工作任务,建立健全中医药行政管理体系,规范中医医疗机构建设,把发展中医药事业纳入经济建设和社会发展规划.在立法工作中应重视现代医药与传统中医药的共同发展,以发扬优势,保持特色.3.保障人民生命健康的客观要求中医药事业存在和发展的根本前提是防病治病,保护人民生命健康.由于中医药的法律,法规不健全,制约了中医药

9、事业的健康有序地发展,更不利于中医药的继承和创新.社会上一些人打着中医药的幌子招摇撞骗,严重损害了中医药的形象.因此,加强中医药立法工作,可在客观上为中医药正名;促使优秀的传统中医药更好地服务于社会,服务于人民.基本原则1.继承中医药特色和优势的原则我国中医药是中华民族智慧的结晶.几千年来的中医药实践,已形成独树一帜的中医药理论体系,集中体现为整体观念和辨证论治.其主要内容有阴阳五行,脏腑,经络,病因病机等学说,以及诊法与辨证,洽则与治法,方药学说,预防与养生等.因此,立法中应当依法确认和保护其法律地位,继承中医药的特色,发挥中医药的优势,并将这一原则贯穿于中医药立法活动之中.2.现代医学与传

10、统医学并存的原则现代医学是在近代自然科学基础上发展起来的.其优势在于充分运用自然科学知识和技术.以实验科学为基础,对疾病的发生,发展,变化,转54中医药管理杂志?2000年第l0卷第3期归等观察比较细致,准确,客观,一般能由客观指标加以定性和定量分析测定.西医传人中国百余年得到迅速地普及和发展.中医药所具有的科学内容和宝贵经验,证明其仍具有旺盛的生命力.现代医学与传统医学在我国同生共存的现实.充分说明了中医和西医各有长处和不足,两者能够取长补短,但不能相互取代.在中医药立法上,应贯彻中西医并存的方针,法律地位一视同仁,事业发展平等并重,共享社会卫生资源.共担社会医疗保健职责.同时,应当树立中西

11、医结合的:法思想,用现代科学研究中医传统医药规律,发展中国新医药学.3.促进中医药现代化的原则实现中医药现代化碰当吸收,引进和融汇现代科学,尤其是现代医学的理论方法和技术.中医药的现代化,既是中医药理论的现代化,也是医药临床技术的现代化.实现中医药现代化必须处理好继承与创新的关系,以保持和发扬中医特色.更要重视人才培养,重视未来中医药人才知识结构和专业结构的设计,只有注重培养多学科相互渗透的高层次中医药专门人才,才能加速中医药宝库的发掘整理,把中医药事业逐步提高到现代科学水平.因此,在中医立法活动中,应当充分体现中医药现代化的原则.4.保护人民健康的原则宪法规定,保护人民健康,不断满足人民的医

12、疗保健需要是社会主义:生事业的根本任务.因此,中医药立法活动中必须坚持"保护人民健康"的法律原则.国家应通过立法建立中医的医疗卫生机构和保健组织;保障公民依法获得中医卫生保健服务的合法权益;建立相应的中医卫生保健制度,并把社会效益作为评价中医药卫生事业的最高标准.我国中医药立法应当在具体制度和法律规范中体现人民利益至上的原则精神.中医药立法体系构想笔者认为,我国中医药法律规范体系应主要由五个层次构成:1.中医药基本法根据宪法确定发展传统医药原则,我国需制定中华人民共和国中医法,这是关于我国中医药(包括民族医药)的基本法.在该法中应明确我国中医药事业的范围,基本目的,基本原则

13、,中医药行政管理体制,中医医疗机构的设置职能,中药开发,使用,管理与保护等等.这部法律在中医药法的体系中居于最高的法律地位,起到承上启下的作用,为医药事业提供基本的法律依据.国家有关部门于1985年已开始中华人民共和国中医法的立法准备工作.当务之急是加快立法步骤,使中医法早日诞生.2.中医药行政法规在中医药领域对那些条件成熟,依法应予规范的制度应当及时制定条例,规定或办法.例如:中药品种保护条例就是该层次的法律规范.今后应当重视中医药行政法规的立法工作,提高中医药立法层次,强化中医药立法规范的权威性.3.中医药部门规章国家卫生管理部门在其职权范围内制定和颁布的有关中医药方面的规范性文件称为部门

14、规章.它在中医药法中占有很大的比重.到目前为止,具有法律效力的中医药规范性文件.主要是卫生部颁行的行政规章.国家中医药管理局制定颁布的行业性规范性文件在现行中医药规范文件中所占比重最大,现行中医药的制度和规范基本都来源于这种行业性的规定.按照国家立法体制,国家中医药管理部门不具有立法权,其制定的规范性文件不具有法的属性.这种局面可望在将来制定的立法法中得以改观.4.地方性中医药法规地方性中医药法规是地方人民代表大会及其常委会在其行政区域内,根据经济,社会发展的需要,制定和颁布的有关中医药方面的法律规范.这种法规的存在形式有以下特点:是中医立法与西医立法一般共存于一个地方性法规之中,有关中医药的

15、单行法规较为少见.二是民族自治地方的自治条例和单行条例中的民族医药立法多采用这种形式.5.地方政府规章宪法和组织法规定:省级人民政府,省会市人民政府和国务院批准的市人民政府依法可制定行政规章,其中有关中问题讨论55医药方面的规章就是这种法律层次的规范.其功能主要是贯彻实施国家中医药的法律,法规,将国家对中医药的立法精神落实到实处.值得注意的是,我国有关中医药法律规范之中,单行规定中医药的法律规范比较少,大多数规范是中医和西医在一个法律规范之中.这一方面说明中西医结合在立法上得以充分地体现,但也说明中医药立法没有得到应有的重视.应当注意的问题1.提高中医药立法的层次尽快制定统一的中医法(或传统医

16、药法),依法规范我国中医药制度和体制.其立法思路,既可以制定基本法律将我国中医药作为"国医国药",确立其与西医药同等地位的独特体系;也可以在国家制定医药法典(基本法律)的基础上,由全国人大常委会制定一般性法律,把中医药作为中华医药体系的组成部分.笔者认为后者比较符合实际.2.建立中医药法规范体系现行中医药立法体系缺少规划,结构分散,立法内容缺乏涵盖性,多有疏漏.往往针对问题订立行业规定或加以补充,导致规定虽多,仍然无法可依,无章可循.因此,今后应当由分散性立法向相对集中立法发展.由国家对中医药的发展原则,体制机构,管理制度等进行系统化的立法,制定具有法律约束力的指导性规定,

17、克服立法工作中的无序和盲从.3.增强中医药立法规范的权威性目前有关中医药的法规,规章及规范性文件,多是主管部门在行政管理中的行业规定,带有很强的政策性色彩,缺乏法律的权威性.因此,中医药立法工作应当注意从政府立法向人大立法发展.在建立法律制度,确立原则体制问题上.应由权力机关制定法律规范.对于实施法律法规的具体问题,可由行政主管部门制定行政规章或规范性文件加以约束.4.完善中医药发展保障机制综观我国现行的中医药法律规范,在立法的价值取向上多是如何"管"住,"管"好中医药.笔者认为,中医药立法的发展趋向应向由管理立法向保障立法发展,重视中医医疗机构和中医经营组织的法律主体地位,明确其权利义务,依法保障其合法权益.5.确立中医药的发展战略对我国中医药的立法不能停留在继承遗产和保持传统上,发展才是硬道理.现代科学技术造就的现代医药有着强大的生命力,中医药的生存与发展也应当紧密地与现代科技联系起来,实现中医药的现代化,在中医药立法中应树立其发展战略,实现中西医的融合,把中国医药推向世界.6.