从社会保障角度看我国农村土地流转

1、从社会保障角度看我国农村土地流转来源中国国土资源报网农村土地流转是我国农村上地家庭联产承包责任制在实施过程中逐步发展起来的一种 优化农村上地资源再配苣的有效途径之一。但是由于国家相当长时期忽略了农村社会保障制 度的建设，而高度的社会化又使我国农民承受着巨大的货币支出压力，上地仍然是农民生活、 就业、养老、就医等的安全保障线，是家庭的"退路”，具有家庭福利保障的功能，农民一般 不愿放弃土地。因此，我国农村社会保障制度的不完善极大地阻碍了丄地流转的顺利进行， 农村上地流转现状不容乐观。一、我国农村土地流转不畅的根本原因在于土地被赋予保障功能（一）我国上地流转不畅的主要表现1、上地流转总虽

2、:小。虽然上地流转在我国农村已经是一种较为普遍的现象，大部分地 区均存在一种或多种形式的土地流转，但从流转规模上来看，无论是各种形式的流转量，还 是所有形式的流转总量仍然不大。而且上地流转在地区分布上也是不均衡的，在流转规模上 表现为东部地区最大，西部地区其次，中部地区最小。在市场经济发达的浙江，上地流转异 常活跃，流转规模比例也髙于其他省份，但到2007年，浙江省承包丄地流转面积也只达到 458.4万亩，仅占承包上地总而积的23.2%.我们再看中、西部省份的情况：在湖南，截1匕 到2007年底，全省农村土地流转而积334.8万亩，占家庭承包经营上地面积的8%；在四川， 2006年全省农村上地

3、流转面积为562万亩，约占全省承包土地面积的10%o2、流转效益不髙。农村流转而积中多是本村村民之间的零星流转，不能形成规模经营, 流转效益并不髙。据姜孝平、李光友、易罡的调査显示，截止到2008年3月底，重庆市奉 节县五马乡全乡村内农民之间零星上地流转而积6408亩，占全乡流转而积的95.17%,多 数农户上地流转都是发生在父子、叔侄、亲戚及邻里之间。又据辅黎萍调查统讣，截I上到 2007年12月底，浙江省嘉兴市南湖区，上地流转中单体规模100亩以上的经营而积达0.74 万亩，仅占总流转而积的35%.由于流转的上地以户与户之间短期互助性居多，主要用于 种养业，附加值比较低，难以形成明显的流转

4、效应。3、上地流转不稳左，随意性强。上地流转随意很强，主要以口头协议为主，书而合同 较少，双方的权责利没有明确的约立。有的即使形成了协义，但内容也简单粗糙，合同标 的、双方责、权、利关系也不明确，约束力不强。部分上地流转行为还以可随时收回上地为 前提条件。根据黄朝辉2007年对浙江省台州市路桥区农村土地流转情况调查报告显示，全 区上地流转面积达50881亩，涉及农户21813户，英中已签订流转合同的1413 P 3193 亩，分别占流转农户数和而积的9.6%和6.3%。4、上地摇荒现象严重。根据各地对农村上地流转调査情况来看，日前农村上地摇荒现 象仍然比较严重。拯福建省古田县水口镇耕地摆荒情况

5、调査报告显示，2008年预汁全镇共 将擱荒耕地402亩，占整个耕地而积的4.174%u另据四川省闻中市农调队对10个社的调 査显示：调查的10个社2004年底共有农户285戸，耕地而积719.6亩，其中抛荒而积62.0 亩，占耕地总而积的比重髙达8.6%。（二）根本原因分析表而上看我国农村上地流转不畅的原因在于流转制度的不完善，实际上更深层次的原因 在于我国农民目前正处于高度社会化时期，他们承受着巨大的货币支出压力，面临着现金支 付危机和家庭预算危机。不稳左的预期收入及社会保障制度的缺失，使农民将维持家庭正常 运转的保障线压在土地卜，赋予上地社会保障的功能。1、高度的社会化使我国农民承受着巨大

6、的货币支出压力目前我国农民社会化较髙，已经渗透到各个方而：一是生产方而分工程度加深，家庭资 源配巻市场化。传统的农户自我服务形式发生了改变，很多农民泄上社会，对外提供生产服 务。列外上地岀租、对外投资等经济现象日益频繁，使得生产要素的配置由家庭内部走向外 部。二是农户日常生活家庭自给现象逐渐淡化。三是人际、户际交往范用扩大、交往程度加 深，农民由一个“家庭人"转变成了一个"社会人"。在这个时期，家庭生产、生活、交往的每一个环节、每一个步骤都需要以货币购买服务 和商品，家庭的维系需要货币支撑。而髙度的社会化又导致消费膨胀，致使家庭货币支出压 力增大。因此，家庭安全已

7、经由生存威胁，转向不能付现而破产的威胁，即承受货币支出压 力，而临现金支付危机、家庭预算危机。虽然现金支付危机不会威胁农户家庭的生存，但是 能够破坏家庭的正常运转，影响家庭的可持续发展。2、巨大的货币支岀压力使我国农民追求即期的稳立的收入社会化时期，农民每时每刻都面临着货币支岀压力，不可能按照长期利润最大化目标行 为，而是尽力获取即期稳龙的货币收入，以满足即期的货币支出需要。对于这个时期的农民 而言，只有先解决家庭而临的支付危机，才谈得上可持续发展，或者说只有在货币支出问题 解决后，才谈得上利润最大化。因此，髙度的社会化使得我国农民追求货币压力最小化，收 支均衡化，现金收入即期化。这一日标在上

8、地流转上的具体表现为：一是选择小规模手工耕作，放弃大规模机械化生产。目前，我国大部分农民仍然选择小 规模手工耕作，而放弃大规模机械化生产。农民并不是不懂规模经营可以带来更高的收入， 而是农民更懂得规模经营需要更多的投入和更长的回收期，这与他们的即期收入需求不相 符。这就是为什么国家一再出台优惠政策，鼓励农民承包更多上地进行规模经营，而收效甚 微的原因所在。二是放弃转岀土地，选择亦工亦农。目前，我国大多数农民在进行非农产业取得收入的 同时，并不放弃丄地，以便进行务农取得农业收入，确保一僅数量的较为稳左的收入，作为 家庭收入的底线。这种选择在农村上地流转中是一种常态。例如常年在外打工的农民，选择

9、请人代耕、临时转岀、摇荒土地，一些家庭选择农闲在外打工、农忙回家耕作等。3、农民预期收入不足给上地赋予了较强的社会保障功能如果农民选择转出土地，那么英维持家庭的收入主要来自上地流转租金收入和非农产业 收入。如果这两方面的收入能够满足必要的货币支出需要，且其预期收入具有稳肚性时，农 民才会选择转出土地，形成稳左的上地流转市场。然而，事实却恰恰相反，我国农民的预期 收入是波动的、不足的。一是非农产业收入是波动的、不稳肚的。我国农民的农业外收入主要来自手工揽活（如 木工、油漆工：等）、外出打工和饲养、加工等非农产业。从事手工揽活的农民一般以个人 或自发组成的临时性团队进行接活加工，一般不进行市场宣传

10、和市场信息的搜集，基本上属 于被动经营，因此，手工揽活收入具有不稳上性。外出打工的农民一般文化水平不髙，劳动 技能不强，所以农民外出打工是有一立风险的，可能无法找到工作，可能工作不稳左，即英 打工收入也是不稳立的。受自然条件和动物流行疾病等风险的影响，饲养等形式也不能确保 取得稳左的收入。总之，多种因素致使农民的非农收入只能是暂时性收入，即预期的持久收 入是波动的、不稳立的。二是土地流转租金收入不高。如果上地流转行为不终止，租金收入应该是稳定的。那么 农民能否依靠其上地流转租金收入来维系家庭存续呢？依据我国目前的现状来看显然是不 能的，原因主要是：第一，我国人均占有耕地面积小，农民转让的上地面

11、积不大，租金收入 不可能很髙。根据国丄资源部公布的2005年度全国丄地利用变更调查结果显示，截至2005 年10月31日，全国耕地而积为18.31亿亩。人均耕地而积已由10年前的1.59亩和2004 年的1.41亩，逐年减少到1.4亩，仅为世界平均水平的40%.而且许多地方人均耕地而积 少于1亩，有的甚至低于0.5亩。第二，流转价格低廉，有时甚至出现负价格，农民只能获 得微薄的租金收入。另外，由于缺乏健全的上地流转机制，上地流转往往是一种不规范的短 期行为，这使得上地流转租金收入并不具有长期稳定性。可见，我国农民预期的收入是波动的、不足的。即土地转出农民取得的收入，并不足以 抵偿他们放弃上地后

12、的"家庭维系成本”。一日农民无法赚到维持家庭正常运转的收入，不仅 会威胁家庭持续运转，而且家庭支付危机可能会转化为生存危机。因此，波动的、不足的预 期收入，使得农民选择不放弃耕地。因为就目前情况而言，上地是其生活、就业、养老等的 安全保障线，是家庭的"退路"。这也就是说，农民不放弃上地，是因为上地被农民赋予了较 强的社会保障功能。二、我国农村社会保障制度建设与农村土地流转的关联性分析我国农村上地流转不畅的根本原因在于上地被赋予了较强的社会保障功能，这说明我国 农村社会保障制度建设与农村上地流转具备较强的关联性。（-）±地流转需要健全的农村社会保障制度为支

13、撑健全的农村社会保障制度是农民摆脱上地束缚，成功实现转移的制度依托。没有社会保 障制度对土地保障的替代，农民永远无法真正离开上地，实现上地的有效流转。要实现农村上地流转制度顺利实施，必须满足两个基本前提：一是农业劳动力能够稳左 地进入非农产业，农民家庭收入来源主要依靠非农产业。二是要有可靠的社会保障能够帮助 他们抵御未来生、老、病、死、伤、残等事故风险，免除他们的后顾之忧。第一个前提条件 包含两层意思：（1）农民的家庭收入主要来源于非农产业收入。（2）预期收入是稳定的。第二 个前提条件说明，当农民家庭岀现运转危机时，存在上地之外的规避手段来缓解危机，维持 家庭的正常运转。然而，目前我国农村的现

14、状表明，我们还无法真正满足以上两个条件，这严重制约了农 村丄地流转的进程，究苴原因主要是农村社会保障制度还不够健全，要改变这种现状，必然 要求改变农民对生产生活风险的规避手段，在社会保障体系中，建设能替代丄地保障的保障 制度。（二）建立健全农村枕会保障制度有助于土地流转市场的建立与完善目前，我国的农村上地流转市场仍然处于非常初级的阶段，也可以说仅具雏形。完善农 村上地市场发育除了建立相关币场制度与法规之外，还必须建立一些必要的配套制度，其中 农村社会保障制度就是必要的配套制度之一。我们可以从供给和需求两个方而来分析社会保 障制度对农村上地流转市场的促进作用。首先，健全的农村社会保障制度促进上地

15、流转供给的增加。在现实生活中，农村上地对 农户而言，其福利保障功能远远大于其生产功能。那么，对理性的转出者而言，只有当释放 "囚困"于上地之上的劳动力从事菲农产业而获取的预期收入与转岀上地而获取的租金之和 能够满足必要的货币支岀需要，且其预期收入具有稳定性时，才会选择转岀上地，形成上地 供给。反之，则不会选择转出上地。究其原因，主要在于农民是利用丄地作为维持家庭运转 的"退路"。如果有健全的农村社会保障制度来保障农民家庭正常运转，就能解决农民的后顾 之忧，也就会促进土地流转供给的增加。英次，健全的农村社会保障制度促进上地流转有效需求的增加。从上地转入者的

16、角度分 析，一般情况下，当上地转入者转入上地进行经营得到的回报超过他们从事其他工作所得到 的收入与因获取上地而支付的租金之和，且超出部分（即纯收入）能够满足维持家庭正常运转 所必需的货币支岀时，丄地转入行为就可能发生，从而产生上地流转的有效需求。目前，我 国上地转入者经营收入不容乐观。一是受上地流转供给的影响，许多转入者仍从事传统的农 业种植，且并未形成规模经营，上地经营回报不髙;二是上地转入者怕市场前景不佳，经营 无效益，最终可能导致破产，形成家庭的生存危机，从而不敢大规模转入上地进行开发。如 果有健全的农村社会保障制度作基础，一方而，上地流转供给稳泄、充足，上地转入者可以 进行规模经营，取

17、得较髙的经营回报收入;期一方而，有社会保障作后盾，上地转入者没有 家庭生存危机的担忧，可以促进耳大规模转入上地进行开发，形成上地流转的有效需求。三、我国农村社会保障制度建设现状及其对土地流转的影响分析目前，我国还没有建立起一个适合我国现实国情的，由于丧失劳动能力或失业而失去生 活来源或收入不足以维持家庭正常运转的必要支出时，根据立法享受的，由社会提供必要物 质帮助的农村社会保障制度。这种制度现状极大地阻碍了农村上地流转的顺利进行。（一）缺乏与农民工相匹配的社会保障制度目前，我国农民工社会保障制度的建立与实施还处在探索阶段，实践中还存在一些急需 完善的地方。而现行的城市保障制度又不能对农民工群体

18、提供有效的保障，其主要原因在于 现行城市社会保障制度主要是以城市正规就业群体为保障对象，保障制度也都是按正规就业 的城市居民特点设汁的，致使现行社会保障制度不符合农民工的特点。现行城市社会保障制度与农民工不匹配主要表现为：一是在保障内容上不切合农民工的 保障诉求。一般来说，农民工最基本的需要是找份工作、拿到工钱，出了工伤、遭了意外、 得了大病能够及时得到救治，老来有所养。而现行的城市社会保障制度根本无法满足农民工 的上述保障要求。二是在保障方式上不适应农民工的就业特征。农民工在就业方而的特征主 要表现为流动性、不稳龙性和低收人性。据劳动和社会保障部有关调查资料，仅有20%-30% 的城市农民工

19、在一个单位工作满3年以上。现行城市社会保险缴费比例过髙，且不具转移 性，不符合农民工就业特点。如广州市农民工月工资不足1000元，农民工仅参加养老保险, 每月就需交纳100元，占其工资的10%左右。农民工社会保障制度的缺乏，极大地阻碍着农村剩余劳动力的转移，也就阻碍了农村丄 地流转的顺利进行。（二）农村最低生活保障制度有待完善我国农村最低生活保障制度目前仍处于不完善状态，在减少农民而临的市场风险、生活 风险，保持农村稳左方面作用甚微。存在的问题主要有：（1）覆盖面窄、标准低。目前我国 的农村最低生活保障制度是根据"低标准起步，窄范伟I运行”原则来设讣的，农村低保制度只 对"

20、不救不得活"的农村特困群众施救，使得很多生活同样困难的低收入农村居民得不到救 助。列外，农村低保资金由县级市（区）、乡镇两级财政和村共同负担。而我国县乡级财政普 遍存在困难，无力为农村低保提供足够的资金支持，使得低保标准非常低。（2）最低保障标 准和低保对象的确立缺乏科学依据。目前我国许多地方的低保标准制度是不够科学的，基本 上是在原先特困救济标准的原则上，参照当地生活水平和财政负担能力制泄的。有些地区认 为农民多少可以利用丄地自我保障，象征性地给点补助就可以了。这说明有些地方在制定低 保标准时就给丄地赋予了保障功能，英出发点就不利于农村土地流转的顺利进行。在保障对 象的确认方面，许

21、多地方只是把传统的农村社会救济对象和个别贫困户作为低保对象，而将 由于农产品市场竞争生产经营不善陷入困境的农民，由于企业不景气乃至关闭等陷入困境的 乡镇企业职工排除在外。（3）保障工作缺乏法律保障和组织保证。我国农村最低生活保障工 作正在逐步纳入规范化、制度化的轨逍，但整体上仍然没有超越行政指导的范畴，没有从立 法上加以保障。同时，农村低保工作也缺乏组织保证。许多市、县民政局都没有专门的低保 科，低保工作均由救灾救济科统一负责。农村最低生活保障制度的不完善，转移了农民应对风险的途径，强化了上地的社会保障 功能，同时也就导致了农村土地流转的不畅。（三）农村养老保险制度仍处于试点中我国在探索建立农

22、村养老保险制度的过程中虽然作出了巨大了努力，但由于经济发展条 件的限制和其他多方面的原因，至今仍处于早期试点的发展体制阶段，没有取得重大突破， 尚未建立适应城乡统筹发展的农村社会养老保险制度。我国农村社会养老保险起步于上世纪80年代，到目前为止，农村社会养老保险制度试 点探索已有20多年的历史。这段探索历史可以大体划分为四个阶段：第一阶段（1986-1992 年）为早期试点阶段。第二阶段（1992-1998年）为早期试点推广阶段。第三阶段1998年以后 进入早期试点衰退阶段。第四阶段是2003年以后开始进入新型农村养老保险探索试点阶段。进入新型农村养老保险探索试点阶段后，在各级政府的领导下，一

23、些地方农村社会养老 保险主管部门和经办机构积极工作，在加大政府引导和支持力度、扩大覆盖范围、创新制度 模式、建立调整增长机制、防范基金风险等方面取得了一左的突破和进展。但仍然存在一些 不容忽视的问题，主要表现为：（1）法律层次低。各地农村社会养老保险办法基本上都是以 民政部制左的方案为基础，结合当地实际情况稍作修改后制立的部门规章，缺乏法律效 力。（2）资金来源单一。现行农村社会养老保险是"个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以 政策扶持”，然而由于经济发展的滞后，造成一方而农村集体经济薄弱，不能为农民养老保 险提供足够的资金支持，集体补助难以到位;另一方而地方财力不雄厚，难以全而提供以政 府为主的养老基金融资。“国家政策扶持”仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列 支，除此之外再无其他扶持政策。这就造成了实质上的资金单一渠道-农民个人交纳。（3） 基金管理不到位。一是基金运行管理有欠科学性，目前农村养老保险基金处于属地分散管理 的状态，以县为单位的分割管理的小规模基金难以进行多样化投资。二是基金运行形式单一, 农保基金增值主要是靠存人银行和购买国债，易受利率下降影响，导致养老基金负增长。三 是县级财政不保底，农村养老保险机构办公经费支出侵蚀了部分养老保险基金。我国现行农村养老保险