行政诉讼法的十点修改

1、行政诉讼法的十点修改中国共产党十八屇四中全会明确了全面推进依法治国的重大任务，这就是：”完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施;深入推进依法行政，加快建设法治政府;保证公正司法，提高司法公信力;增强全民法治观念，推进法治社会建设;加强法治工作队伍建设;加强和改进党对全面推进依法治国的领导”。显然，经过65年的执政，执政党内对依法治国的基础是依法执政，这一点已经是共识。依法执政的核心应当是依法行政即依据宪法与法律的规定管理国家的行政事务。而行政权力能否得到有效的监督与约束则是依法行政的必要条件。25年前，执政党人看到了这个问题，出台了中华人民共和国的行政诉讼法，使依法执政上了一

2、个台阶。但是，此后的执行情况并不理想，行政诉讼制度离“法治国家”的要求，离让人民群众感到公平正义与构和谐社会的根本要求还有着巨大的差距。行政诉讼在化解行政争议方面所起到的作用，尚得不到人民群众的由衷认同。据有关部门统计，2013年，全国信访系统接待超过1000万人(次)，其中涉及到对行政机关的行政行为有争议的超过600万件。可是同期人民法院受理的行政案件不到14万件，而作为行政机关自我纠正错误的行政复议受理行政复议还不到10万件，二者合计只占当年行政纠纷的3%。这么多的行政纠纷没有进入法律途径解决问题，行政诉讼制度已经处于架空的边缘的情况下，说依法治国实在是空谈。为此，建立真正的行政诉讼制度才

3、有真正的依法治国。全国人大启动的修改行政诉讼法工作，并且真正的实施这个法律就十分重要。2013年12月，第十二届全国人大常委会第六次会议初次审议了中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)。 2013年12月31日至2014年1月30日，修正案草案在中国人大网公布，向社会公开征求意见。之后，根据全国人大常委会组成人员和各方面的意见，对修正案草案作了修改，形成了中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案二次审议稿)。2014年8月，第十二届全国人大常委会第十次会议对修正案草案二次审议稿进行了审议并将中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案二次审议稿)在中国人大网公布，社会公众可以直接登录中国人大网提出意见，也

4、可以将意见寄送全国人大常委会法制工作委员会。2014年10月16日，全国人大法工委召开行政诉讼法修正案(草案)立法评估会，进行了评估论证。在十八屇四中全会结束后的10月27日，人大常委会将讨论并可能通过中华人民共和国行政诉讼法修正案后公布实施。作为长期关心我们国家法治进程的学者和执业律师，一直希望我们国家的行政诉讼法能更具有可操作性，切实担负起监督与制约行政权力的重任。为此，我积极参加了行政诉讼法的修改活动，包括2014年10月16日全国人大法工委召开的行政诉讼法修正案(草案)立法评估会，认真思考并提出意见和建议。我对最后的中华人民共和国行政诉讼法修正案(三次审议稿)持肯定态度，并认为其将对于

5、公民维权以及律师服务将有下列十个方面的重大影响。一、行政诉讼法的立法目的有所调整。中华人民共和国行政诉讼法修正案第三次审议稿(以下简称修正案)将第一条行政诉讼法修改为：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法”。而原法条是:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法”。二者一对比，就可以发现存在一改、一增、一减。推荐精选一改:将原来的正确、及时审理行政案件改为了公正、及时审理行政案件。一增:增加了”解决行政争议”六个字。一

6、减:减去了“维护和监督行政机关依法行使职权”中的维护和三个字。从上述一改、一增、一减，我们可以清楚地立法目的调整的思路，表达了最高权力机关此修改活动的目的。正确与公正，前者是政治语言，后者是法律语言，而且司法公正是让民众相信法律的关键，也是当前最缺少的东西。解决行政争议是立法的目的，也是该法实施的目的。长期以来，许多地方的行政审判活动流于形式，不解决行政争议，致使其无存在意义。至于原来的规定行政诉讼居然要维护行政机关依法行使职权，那让法院怎么办?模糊了司法监督的职能，同时也是目前民众信访不信法的主要原因。为了落实上述指导思想上的修改，纲举目张地在修正案的具体的条款中作出了进一步的规定。比如设立

7、了行政机关首长出庭制度。行政机关负责人出庭应诉，不仅有利于解决行政争议，也有利于增强行政机关负责人依法行政的意识。又如扩大法院受案范围，以尽量使行政争议纳入法治轨道。再如增加对行政行为的裁判内容的制度性规定，以有利于以司法手段解决行政争议。二、增加了被告以及被诉行为的范围。修正案为落实上述指导思想，首先在被告以及被诉行为的范围进行了扩大。1、将被诉对象由具体行政行为扩大至行政行为。现行行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”25年前立法中用“具体行政行为”的概念，针对的是“抽象行政行为”，主要考

8、虑是限定可诉范围。这次审议修改过程中，有些常委委员、地方、专家学者和最高人民法院提出，现行行政诉讼法第十一条、第十二条对可诉范围已作了明确列举，哪些案件应当受理，哪些案件不受理，界限是清楚的，可以根据实践的发展不再从概念上作出区分，建议将“具体行政行为”修改为“行政行为”。法律委员会经研究，建议将现行行政诉讼法中的“具体行政行为”统一修改为“行政行为”。在第二条增加一款，作为第二款：“前款所称行政机关，包括依照法律、法规、规章授权作出行政行为的组织。”推荐精选2、复议机关不作为就可能当被告。行政复议本来是解决行政争议的重要途径之一，但是近年来行政复议成为走过场，失去了应有的作用。究其原因之一是

9、法律制度设计的不合理。现行行政诉讼法第二十五条第二款对行政复议机关作为行政诉讼被告作了如下规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”实践中复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍。为了使行政复议制度发挥应当有的作用，对原有制度作有针对性的改革势在必行。修正案对此修改为： “经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”。修正案并增加一款，作为第三款：“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者

10、其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的，复议机关是被告”。修正案新增的第七十九条规定:“行政复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”。3、受理范围扩大。在修正案的第十二条受理案件的列举中由八点扩大至十二点，其中最重要的是针对当前情况增加了“(五)对征收、征用及其补偿决定不服的;”对于长期以来的行政合同能否列入行政诉讼范围的争论有突破性的规定。修正案的第十二条受理范围的列举中增加了“(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”规定

11、。三、为保障行政相对人的诉权，作出了系列规定。诉权，首先表现在立案环节。因此，立案环节的公正，直接关乎民众对于法治的根本认同。只有真正赋予立案环节的公正，才能使行政诉讼制度真正地得到社会认可。反之，当立案成为问题，民众对司法救济的希望将破碎，转而上访或自力救济，矛盾激化往往就难以逆转。客观地说，全国行政诉讼立案难的问题始终没有得到缓解。众多的地方法院在服从法律还是地方党委、政府领导的问题上选择了后者，其多样化的违法手段导致中华人民共和国行政诉讼法第二条落空，当事人立案十分艰难。针对立案难的问题，这次修订行政诉讼法的工作将其作为重点之一作出了针对性的规定。对于法官在立案环节刁难起诉人的言行将受到

12、查处，并且有一系列的配套规定以保证公民的诉权。立案环节的公正，对于所有提起行政诉讼的公民、法人和其他组织建立对行政诉讼制度的信心之意义，对此无论如何评价均不为过。1、在原则要求上，修正案中增加一条，作为第三条：“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。推荐精选行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”。2、在具体程序安排上，修正案新增加两条，作为第五十条、第五十一条：“第五十条起诉应当向人民法院递交起诉状，并按照被告人数提出副本”。“书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人”。“第五十一

13、条人民法院应当在接到起诉状时当场予以登记，并出具注明收到日期的书面凭证。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人补正。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状”。“对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人补正起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”3、修改后的第五十二条规定：“起诉符合本法第五十一条规定的，人民法院应当在接到起诉状或者口头起诉之日起七日内立案，并通知当事人;不符合起诉条件的，应当在七日内作出裁定书，不予受理。裁定书应当载明不

14、予受理的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。“人民法院在七日内既不立案，又不作出裁定书的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。”坦率直言，我对于上述有关立案的新规定肯定的同时仍然担心其是否能落实到实处。但无论如何，有了新的明确规定总是比过去含糊不清的状况要好。四、管辖制度更有利于司法公正。对被告是县级以上人民政府的第一审案件的管辖，关系到一审法院与被诉行政机关的联系，在未确立跨行政区划的行政审判机关之前其对于司法公正尤为重要。对此，修正案作出了一些新规定。1、 将原第十七条改为第十八条，修改为：“行政案件由最

15、初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，起诉复议机关的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”增加一款，作为第二款：“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。”这里的“经复议的案件，起诉复议机关的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖”之规定可能成为律师为委托人考虑避开地方政府干扰司法的重要手段。2、将第十四条改为第十六条，删去中级人民法院管辖第一审行政案件中有关知识产权的案件，明确增加了管辖“县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件”。3、将第二十一条改为第二十二条，修改为：“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院

16、，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。”推荐精选4、将第二十三条改为第二十四条，修改为：“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”。“下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上级人民法院决定。”这个法条的修改中删去了当前司法实践中存在严重争议的上级人民法院“也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判”的规定。五、诉讼参加人的范围有所调整。行政诉讼的参加人的范围对于行政诉讼制度的科学性有着极其重要的影响。修正案根据25年来行政审判的

17、具体情况和依法治国的要求，对于原告、第三人、共同诉讼和委托代理人作了一定的调整。1、将第二十四条改为第二十六条，第一款修改为：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。该修改将原告的范围在公民、法人或者其他组织前明确了“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系”这个范围。2、对委托代理人的规定将修改为：“当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。“下列人员可以被委托为诉讼代理人：“(一)律师、基层法律服务工作者;“(二)当事人的近亲属或者工作人员;“(三)当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。”对于上述规定，最高法院已经在一

18、些地区进行试点，预计很快将出台更具操作性的司法解释。该法条中，需要重视的是修正案第三条中对行政机关负责人出庭应诉作出的规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。”若行政机关负责人不能出庭的，委托相应的工作人员出庭可能因出庭代理人数的限制而对聘请律师造成影响。3、增加了共同诉讼的规定，新增的第二十八条规定：“当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求，必须经被代表的当事人同意。”4、第三人的规定更细致，修正案将原第二十七条改为第二十九条，修改为：“公民、法人或者其他组

19、织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”。“人民法院判决承担义务的第三人，有权依法提起上诉。”推荐精选5、将第三十条改为第三十二条，修改为：“代理诉讼的律师，可以按照规定查阅、复制本案有关材料，可以向有关组织和公民调查，收集证据。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的材料，应当依照法律规定保密。“当事人和其他诉讼代理人可以按照规定查阅、复制本案庭审材料，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外。”该法条主要是新增了可以复制本案有关材料的规定。六、诉讼期间的延长。原行政诉讼法第三十九条规定：“公民、法人或者其

20、他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”因此，行政诉讼的起诉期限只有三个月，当事人很容易因超过起诉期限而失去请求人民法院救济的权利。修正案适当延长了起诉期限有利于公民、法人和其他组织维护合法权益。1、将第三十九条改为第四十六条，修改为：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。“因不动产提起诉讼的案件从行政行为作出之日起超过二十年，其他案件从行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”2、增加一条，作为第四十七条：“公民、法人或者其他组织申

21、请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。“公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，起诉期限不受前款规定的限制。”3、将第四十条改为第四十八条，修改为：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于当事人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。“公民、法人或者其他组织因其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民

22、法院决定。”该法条修改主要是明确了“其他不属于当事人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定有利于保护当事人的诉权。七、修改举证相关的规定，以促进司法公正。修正案在证据章节下力较多，有增有减，使行政诉讼中的证据制度更加完善，有利于司法公正。1、新增第三十六条 “有下列情形之一，经人民法院准许，被告可以补充证据：“(一)被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的;推荐精选“(二)原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的。2、新增第三十七条规定:“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任

23、。3、新增第三十八条规定:“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;(二)原告因正当理由不能提供证据的。“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”4、将第三十四条改为二条，第三十九条规定： “人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”。第四十条规定:“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。” 其中，“但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出

24、行政行为时未收集的证据”为新增加条款，有利于防止有碍司法公正的情况发生。5、修正案新增加一条，作为第四十一条：“与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取：“(一)由国家机关保存而须由人民法院调取的证据;“(二)涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据;“(三)确因客观原因不能自行收集的其他证据。”6、修正案删去了原第三十五条有关人民法院进行鉴定的规定，使其与民事诉讼法规定相一致。7、修正案新增加一条，作为第四十三条：“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。“人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审

25、查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。“以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。”八、新增了对规范性文件审查的规定。2000年实施的立法法对于地方政府的立法权限作了明确的规定，但实践中，许多地方政府仍然习惯于超越职权颁布实施一些与法不符且损害大众利益的红头文件。而人民法院在审理行政案件中，尽管发现了这些规章以外的规范性文件不合法，却因为没有审查权等多种原因，仍将其作为认定具体行政行为合法的依据，因此造成司法不公。为此，修正案增加了两条新规定:推荐精选第一，第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，

26、在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。“前款规定的规范性文件不含规章。”第二，第六十五条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并应当向制定机关提出处理建议。虽然这个规定对于规范性文件的审查仅仅是开了一个小口子，口气也不是很坚决，但我认为其意义十分重大，像目前一些地方政府随意作出的限购、限牌等限制公民权利的红头文件游离于司法监督之外的状况将逐步得到改变。九、方便原告诉讼的规定有利于公民维权。为保障民众的诉权，减少诉累，修正案对于方便原告诉讼方面新增了行政附带民事和使用简易程序审理案件等作出了新的规定

27、，以保护诉讼参加人的合法权益。1、修正案增加一条，作为第六十二条：“在涉及行政许可、登记和就民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。“在行政诉讼中，人民法院认为该行政案件审理需以民事诉讼的裁判为依据的，裁定中止行政诉讼。”2、 修正案针对简易程序增加三条规定。第八十二条规定，“人民法院审理下列第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序：“(一)被诉行政行为是依法当场作出的;“(二)案件涉及款额二千元以下的;“(三)属于政府信息公开案件的。“除前款规定以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易

28、程序。“发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。第八十三条规定，“适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起四十五日内审结。第八十四条“人民法院在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序。”3、修正案第五十五条增加了一款，作为第二款：“涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。”4、现行行政诉讼法第五十七条、第六十条规定第一审案件和上诉案件的审理期限分别为三个月和两个月，审理期限过短，实践中许多案件难以在法定期限内审结。根据行政审判的实际情况，修正案适当延长了第一审案件和上诉案件的审理期限，将第一审案件和上诉案件的审理期限

29、分别修改为六个月和三个月。推荐精选十、裁判内容更贴近实际。行政诉讼无论一、二审还是再审，当事人对于裁判内容十分关心。同样，人民法院审理案件公正与否，裁判内容十分关键。对此，修正案围绕行政诉讼的裁判内容作了较多的调整。1、修正案第五十七条“诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止行政行为的执行”中新增了三个规定：第一，“原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的;第二，“人民法院认为该行政行为的执行将导致国家利益、社会公共利益重大损害的;”第三，“当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以

30、申请复议一次。”2、修正案新增加一条，作为第五十八条：“人民法院对起诉行政机关没有依法发给抚恤金、最低生活保障费和支付工伤、医疗社会保险金案件，权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的，可以根据原告的申请，裁定先予执行。“当事人对先予执行裁定不服的，可以申请复议一次。复议期间不停止裁定的执行。”3、修正案第五十九条将原四十八条修改为：“经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理;被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决”。其中删去了原规定中两次合法传唤的规定，增加了“或者未经法庭许可中途退庭的”的情况。而修正案第六十

31、七条新增第二款规定，“被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭，人民法院可以向其上一级行政机关或者监察、人事机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员行政处分的建议”，以严肃诉讼秩序。4、修正案根据行政审判25年来的具体情况，将第五十条改为第六十一条，内容修改为：“人民法院审理行政案 件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解”“调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”5、修正案将原法条第五十四条改为六条，其中第七十条规定的人民法院可以判决撤销的行政行为情形中，增加一项“明显不当的”情形。6、修正案在第七十四条确

32、认行政行为违法的情形中 “(三)行政行为程序轻微瑕疵，能够补正的”修改为: “(三)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”7、修正案第七十五条规定: “行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的人民法院判决确认无效。”推荐精选8、修正案第七十六条规定:“人民法院作出确认违法或者无效的判决时，可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”。9、修正案第七十七条规定:“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定或者认定确有错误的，人民法院可以判决变更。“人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减少原告的利益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相