《巴黎宣言》框架下的援助有效性研究-以埃塞俄比亚教育援助为例_1

1、    巴黎宣言框架下的援助有效性研究以埃塞俄比亚教育援助为例    摘要：官方发展援助是促进不发达国家和地区经济与社会发展的重要力量，南北差距的持续存在以及经济危机的影响，使提升援助有效性成为国际援助领域的重要议题。巴黎宣言为教育援助有效性确立了分析框架，援助机构和研究者也依此对受援助国家、援助项目进行了调查和研究。本文以埃塞俄比亚为例，对非洲教育援助有效性进行了分析。关键词：官方发展援助，教育援助，援助有效性，埃塞俄比亚，巴黎宣言本文系浙江师范大学国际与比较教育研究院重点课题“全球化背景下oecd对非教育援助政策研究”(项目编号：iice201306

2、)和浙江师范大学人文社科重点研究项目“二战后美国对撒哈拉以南及以北非洲教育援助的比较历史研究”(项目编号：skzd201302)的成果。对外援助作为一种重要的国际现象和研究议题始于第二次世界大战结束，欧洲经济复兴方案即马歇尔计划、杜鲁门提出的旨在援助第三世界国家的“第四点计划”，共同成为战后大规模对外援助的起点。国际援助发展至今，包括双边官方援助、多边官方援助和非官方援助多种形式。经合组织(organization for economic co-operation and development，oecd)下设的发展援助委员会(development assistance committee

3、，dac)成为援助国家交流和商议国际发展援助的主要平台，其成员国提供的官方发展援助(official development assistance，oda)占全世界所有官方发展援助的90%以上。官方发展援助被认为是促进发展中国家，尤其是贫困国家经济和社会发展的有效手段，近几十年来，发展援助委员会成员国为受援助国提供了大量的援助。在经历了严重的经济危机之后，这些援助是否有效，必然成为国际社会思考的问题。本文以撒哈拉以南非洲国家埃塞俄比亚为例，分析了援助有效性的相关政策及其实施情况。一、发展援助有效性的新范式(一)援助有效性的概念发展援助委员会把援助有效性定义为发展援助目标的实现程度或者预期实现的

4、程度，同时也考虑到目标的相对重要性。这一概念也可用于对某一活动进行整体评估，评价这项活动在多大程度上高效地、持续地实现了或预期将实现的相关目标，并在制度建设方面产生积极影响。1可见，援助有效性包括了对援助目标设定和援助实施过程的评估。在援助目标方面，国际社会主要依据的是2000年联合国千年发展大会上签署的联合国千年发展宣言，该宣言设立了包括贫困、教育、性别平等、健康等在内的8个发展目标。另外还有贝塔斯曼转型指标(bertelsmann stiftung's transformation index，bti)，该指标主要对129个发展中和转型国家的民主进程、市场经济和政治管理进行分析与评

5、估。2这些发展援助目标的重要性不言而喻，但要尽快实现这些目标，对于发展中国家，尤其是严重依赖国际发展援助的国家来说，援助的实施过程是否有效显得更加重要。对援助实施有效性的讨论可以追溯到1968年的皮尔逊国际发展委员会，该委员会对世界银行之前20年的发展援助有效性进行了研究，并对后来的援助活动提出建议。1986年，发展援助委员会提出了援助合作原则，强调了援助从援助者受援助者关系转变为相互合作发展关系的必要性。3然而，援助有效性仍未引起国际社会足够重视，讨论的重点仍是如何增加投入。(二)巴黎宣言签署20世纪90年代至今，有关援助有效性的讨论和实践才正式开始。2002年，在蒙特雷举行的联合国发展融资

6、峰会达成蒙特雷共识，奠定了对发展中国家进行投资的对话基础。2003年，发展援助委员会关于援助有效性第一次高层论坛上，各国签署了罗马宣言，首次就提高援助有效性达成共识。2005年，在巴黎举行的第二次高层论坛上，援助国与受援国共同签署了巴黎宣言，宣言确定了提高援助有效性的原则和目标，正式确立了援助有效性监督框架。2008年，于加纳首都阿克拉举行的第三次高层论坛进一步重申和强调了发展援助有效性的问题。由此，一种新的援助框架和行动范式最终确立，并成为指导官方发展援助的行动纲领。4巴黎宣言提出了援助有效性的五个原则，每个原则又包含了数条具体评价指标和2010年的完成目标。五个原则相互作用，形成一个整体，

7、共同保证援助有效性的提升(如图1所示)。自主原则(ownership)是指受援助国家对自己的发展政策、策略和协作发展行动具有有效的领导权。到2010年，75%受援国要有可操作的发展策略。联系原则(alignment)是指捐助者的支持必须与受援国的发展优先事项和发展进程相协调。到2010年，至少有85%的援助资金必须在政府财政报告中进行说明。协调原则(harmonisation)是指多个捐助者的行动应该更加和谐、透明，达到一种集体的有效性。到2010年，66%的援助要以项目整合的形式提供。结果管理(managing for results)是指以援助结果为导向来管理资源和改善决策过程，用目标监测

8、以上原则的落实情况。到2010年，不具备透明和可检测评估框架的国家要减少1/3。相互问责(mutual accountability)是指援助国和受援国同时对发展援助的成果负责，相互监督各项指标的完成。到2010年，所有签署国都要进行互相评价。5图1. 巴黎宣言金字塔：改进援助有效性的五个原则6巴黎宣言签署后成为各方衡量援助有效性的主要依据。经合组织分别于2006年、2008年和2011年进行了有关援助有效性的调查，对各个国家受援情况进行了详细的分析。欧盟在2006年通过了一揽子行动文件，这些文件共同构成了欧盟发展援助政策的内部框架，为其成员国提供指导。7世界银行把援助有效性分解成三个层次，即

9、全球领导、制度变革和国家实施，并根据经合组织开展的援助有效性调查，对自己的援助实施和目标达成情况进行了评价。8加拿大国际发展署制定了援助有效性行动计划(20092012)，针对宣言提出的原则，拿出了自己的方案，把重点放在效率、问责、可预测性等方面。9二、非洲教育援助及其有效性(一)对非教育援助效果不佳非洲国家尤其是撒哈拉以南非洲国家，一直以来都是最为贫困的地区之一，加上冷战后该地区在国际关系中战略地位发生的变化，因此成为当前国际援助的主要接受方。1970年至2009年的40年间，发展援助委员会成员国共向非洲国家提供了约11，732.7亿美元的官方发展援助。10但是，如此持续和大量的援助却并未带

10、来非洲国家的快速发展，撒哈拉以南非洲国家在1980年至2004年间的平均gdp年增长率仅超过2%，11考虑非洲的人口增长之后，实际的人均gdp年增长率可能更低。这样的高投入和低发展可以在相当程度上说明官方发展援助有效性的缺失。随着援助理念和国际环境的变化，冷战结束后国际援助的重点从基础建设转向人本需求，即重点关注社会设施和服务部门，包括健康、教育等的发展。教育领域主要的援助目标就是联合国教科文组织发起的全民教育(education for all，efa)行动，即到2015年普及初等教育。国际教育援助对受援国教育事业产生了重要影响，促进了世界范围内的教育合作交流，推动了世界教育研究的深入发展。

11、12但基础教育的财政投入通常是政府公共部门负责，政府投入是否充足直接影响到教育部门的成效，比如入学率、完成率等。非洲国家政府对教育的投入明显不足，严重影响了教育发展目标的达成，多边和双边机构因此源源不断地向非洲提供教育援助，撒哈拉以南非洲以22%比重成为全世界接受教育援助最多的地区。13尽管投入很多，由于援助的政治性和意识形态差异、援助款项的使用效益评估、援助承诺实现等方面的问题，援助未能彻底改善非洲教育落后的状况。(二)影响对非教育援助有效性的因素对于低收入国家来说，相比于投入其他教育阶段，投入在初等教育阶段的援助对国家的经济发展具有显著促进效果。14但是研究者发现，援助资源实际更多地投给了

12、中等和高等教育领域，初等教育没能达到应有的援助优先地位。15经合组织对教育援助的统计也在一定程度上支持了这一论断，2010年到2011年的双边和多边教育援助承诺中，有31%投给了高中后教育领域，居于百分比分配的首位，28%投给了基础教育。16而按照经合组织的概念分类，这里的基础教育不仅包括初等学校教育，也包括成人基础技能训练和学前教育。在20世纪80年代之前，教育援助主要是以单独项目的形式进行，援助通过国际或者当地的非政府组织发挥作用。在这样的援助方式中，援助方与受援国政府很少有直接合作，社会服务部门的政府体系和国家特殊环境被忽视，进而影响了教育援助的有效性。近年来的教育援助开始突破只与非政府

13、组织合作的单个项目，更多关注与受援国政府运作有关的效率改革，包括控制成本、充分利用私立教育资源、引入标准化测试和教育放权等。17冷战结束带来了国际援助模式的转变，从之前的关注基础设施建设到关注人类基本需求，更多援助投向社会服务部门，包括教育。对于基础设施的发展援助大多是以贷款的形式进行，而对社会发展部门的援助则多以赠款形式进行，这种援助方向，以及援助方式的转变使得援助方从债权人变成赠予者，援助关系的转变自然对援助活动及其有效性产生影响。18三、埃塞俄比亚的教育援助(一)埃塞俄比亚教育援助概况埃塞俄比亚(以下简称埃塞)是撒哈拉以南非洲国家，属于最不发达国家行列，严重依赖国际援助。2012年，埃塞

14、总人口为9，173万，人均国民收入410美元，官方发展援助占国民总收入的758%。2008年到2012年，埃塞每年接受的官方发展援助均超过30亿美元，是非洲地区接受援助最多的国家，援助数额仅次于阿富汗和越南。19埃塞实行联邦制，教育部门包括中央和地方两级行政管理体制。中央设教育部，教育部下设普通教育司、高等教育司和职业教育司。20在放权改革过程中，包括联邦、9个地区州及两个行政区域、区(woreda)在内，各级政府承担了不同内容的教育管理责任。21由于经济落后和多年政局动荡，埃塞教育发展受到很大影响，20世纪90年代初掌权的新政府开始重视教育。经过一系列改革，埃塞教育在一些基本指标上取得了进步

15、，但在入学机会、教育质量、改革成本与经费投入差距、教育管理和监控能力方面仍存在不少问题，在经费投入和改革能力方面还有缺口，因此国际援助在埃塞教育发展中依然起着重要作用。2012年，埃塞接受的教育援助约为2.5亿美元，其中英国提供的援助最多，英国在埃塞开展了37个援助项目，共投入1.41亿美元。22埃塞参与了经合组织有关巴黎宣言执行情况即援助有效性的三次调查，全球教育合作组织(global partnership for education, gpe)也在2008年和2011年对埃塞的教育援助有效性进行了调查。在经合组织2011年调查的13个指标中，埃塞有5个达到了预期目标，整体表现有好有差。与

16、2007年相比，在结果管理方面有所改善，在联系原则方面有好几个指标取得了显著改进，比如技术合作、使用公共财政管理系统、整合援助等。23在全球教育合作组织2011年的调查中，埃塞的教育援助有效性整体良好，在进行评价的10个指标中，8个指标达到或者超过了巴黎宣言制定的2010年目标，2个指标接近2010年目标。24埃塞在1994年出台了教育与培训政策，并依此制定了1997/1998年到2001/2002年的教育部门发展规划，规划不断改进并最终成为指导埃塞教育发展的整体框架。2010年，90%的援助与政府财政预算吻合，高于经合组织2011年调查显示的整体水平。发展规划包含了加强政府能力的内容，目前正在进行的多边援助项目也有助于提升埃塞政府的能力。91%的教育援助是以项目的形式提供，包括针对初等和中等教育学生学习成效的教育质量改进项