农业领域PPP模式的运用

1、农业领域PPP模式的运用农业PPP投资是我国经济发展阶段转变、农业向现代化 转型、农村生产要素关系变化的必然结果，也是市场利润、 政策红利等共同导致的现象。在国家PPP新政的支持下，农业PPP投资将迎来新的机遇,PPP操作实务通过对近期农业 PPP相关政策文件的梳理，分析农业PPP模式的必要性和可行性，针对农业PPP模式目前存在的问题并提由相应的完善 建议。一、农业PPP模式的政策支持1、2016年12月，发改委联合农业部印发的 PPP指导性 文件关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见 提到：1、重点支持社会资本开展高标准农田、种子工程、 现代渔港、农产品质量安全检测及追溯体系、动植物保

2、护等 农业基础设施建设和公共服务；2、引导社会资本参与农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、 农业资源环境保护与可持续发展等项目。2、2016年12月，国务院发布的关于深入推进农业供 给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见 明确：1、豉励农村集体经济组织创办乡村旅游合作社，或 与社会资本联办乡村旅游企业；2、推行政府购买服务，支持各类社会力量广泛参与农业科技推广。3、2017年2月，国务院印发关于创新农村基础设施投 融资体制机制的指导意见明确： 1、对农村道路等没有收 益的基础设施，建设投入以政府为主，豉励社会资本和农民参与;2、对农村供水、污水垃圾处理等有一定收

3、益的基础设 施，建设投入以政府和社会资本为主，积极引导农民投入；3、对农村供电、电信等以经营性为主的基础设施，建设投入以 企业为主，政府对贫困地区和重点区域给予补助.4、2017年2月，一年一度的中央一号文件正式发布,2017年一号文件也是新世纪以来指导“三农”工作的第14份中央一号文件.这份文件题为中共中央、国务院关于深入推 进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的 若干意见，第28条“改革财政支农投入机制” 多次提到PPP 模式，具体表述为：创新财政资金使用方式，推广政府和社 会资本合作，实行以奖代补和贴息，支持建立担保机制，豉励地方建立风险补偿基金，撬动金融和社会资本更多投向农

4、 业农村；拓宽农业农村基础设施投融资渠道，支持社会资本以特许经营、参股控股等方式参与农林水利、农垦等项目建 设运营.豉励地方政府和社会资本设立各类农业农村发展投 资基金。5、2017年3月，农业部、财政部印发关于开展国家 现代农业产业园创建工作的通知，提由要加大政策支持。 各地方应加大对创建国家现代农业产业园的支持力度。统筹 现有渠道资金，按照“渠道不乱、用途不变”的原则向园区 适当倾斜，形成集聚效应。发挥财政资金的引领作用，通过 PPR政府购买服务、贷款贴息等方式，撬动更多金融和社 会资本投入园区建设。豉励地方创新产业园管理体制和产业 园投资、建设、运营方式。二、农业PPP模式的必要性和可行

5、性（一）从农业项目本身看，具备 PPP项目的特征从PPP模式自身的性质来看，PPP项目具有投资额度大、 周期长、项目风险高的特点，成功的PPP项目要求参与方有承担这三大特性所要求的能力，一些农业PPP项目具备如下特征：一是准公益性。农业领域里一些项目的效用不可分割， 成本和效益有外部性，其社会效益高于直接经济效益。因而 需要政府部门与社会资本以特许权协议为基础进行全程合 作，双方对整个项目周期负责。二是有持续的收入.农业项目一般有比较稳定的效益，但不会有暴利，项目收益一般是通 过10年、20年甚至更长时间的合作来获得。三是资金投入 量大。社会资本投资现代农业项目有一定的技术含量，需要 的资金投

6、入量非常大，政府投入一部分，社会资本融资一部 分，共同注资开展经营。（二）从农业行业需求来看，迫切需要PPP来增加投资在我国，如何稳定和逐步增加对农业发展所必需的各项 投资，是巩固农业基础的重要一环，仅仅靠加大政府的财政投入远远不够，迫切需要通过多种渠道来增加投资。像农业 这种投资数额很大，而回收周期长、见效又比较慢的行业， 要想成功吸引社会资本是比较困难的。PPP就是引导社会资本增加农业投入的重要手段之一。（三）从转变投资方式来看，迫切需要PPP来创新发展政府对农业的投资领域和形式很多，有的看得见，有的看不见。如对农口部门的经费投入；水利项目、农村基础设施项目、农业综合开发项目、现代农业项目

7、、美丽乡村、生态林建设等；还有抗旱、防汛资金；对农民的各项补贴.一些基础项目政府应真正实现从微观向宏观、从审批向监管、从项 目安排向制度供给的转变，应真正做到政府投入与社会资本 的有机结合，利用 PPP来创新农业投资模式，真正提高投资 的效率。三、农业PPP市场前景广阔（一）土壤修复目前我国耕地污染日益加剧，土壤污染也日甚一日，在此背景下国家相继由台了一系列的政策来扶持土壤修复行 业的发展，如国务院、发改委、环保部、财政部、国土资源 部等部门密集由台一系列的土壤修复政策，目前，我国待修 复的污染场地数量非常之多， 保守估计超过50万块.2013年 全国土壤修复领域企业由 200多家增至500多

8、家，产值达 140亿元。我国有待修复的土壤污染面积为3.83亿亩，土壤修复市场超6万亿元，仅耕地修复市场潜在容量就达到 3.8 万亿，空间巨大。（二）政府补贴中央对三农问题向来重视，对三农补贴的项目也逐渐增多， 2015年中央累计对三农补贴的政策达 50项目，明确具体补 贴金额的政策有 21项，金额合计2066。5896亿元，具体项 目与金额如下表。（数据来源于民生证券研究报告：6万亿蓝海待开发，土壤修复成环保下一个风口）以往对城镇和工业领域的投资很大，对农业投资的欠账较多，现在城镇和工业领域重复建设现象高企，投资效率下滑，在此背景下，我们预期政府对于农业的投资补贴与力度会大 幅增强。（三）高

9、标准农田建设市场国家发展和改革委员会有关负责人2月18日表示，将在资金整合、投融资方面加大创新力度，大规模推进“十三 五”高标准农田建设，为实现“十三五”农业发展目标做由 更大贡献。据悉高标准农田建设每亩需要投入1000- 2000元，初步估算，10亿亩高标准农田建设需要投资1至2万亿。（四）八大农业PPP领域前景随着政府政策放开，商业资本的进入，以下八大项目的市场前景巨大：1、农业科技的推广农业推广资金投入不足和推广体系不够完善，制约着推广力度。发达国家农技推广经费一般占到农业总产值的0.6%1。0%,发展中国家也在 0.5%左右，但我国不足 0.2%,人均经费更少。若按照中央 1号文件推广

10、创新公益性农技服务方式，推行政府购买服务，支持各类社会力量广泛参与农 业科技推广，发展空间巨大！2、农业节水工程中央一号文件提由：加大大中型灌排骨干工程节水改造 与建设力度，同步完善田间节水设施，建设现代化灌区。大力实施区域规模化高效节水灌溉行动，集中建成一批高效节水灌溉工程。而节水农业是提高用水有效性的农业，是水、土、作物 资源综合开发利用的系统工程。我国水资源总量仅占世界的 6%,人均不足世界平均水平的四分之一 .农业用水量约3600 亿立方米，用水比重从1997年的69。7%F降至U目前的61.3% 左右，并且我国旱灾发生频率越来越高、范围越来越广、程 度越来越重。因此在我国发展节水农业

11、具有重要的意义。3、农业清洁生产先污染后治理的末端治理模式不能有效解决环境问题， 但却在我国盛行良久。大力推行高效生态循环的种养模式， 加快畜禽粪便集中处理，推动规模化大型沼气健康发展，将 带来农业清洁生产新的产业发展空间.4、治理农业环境污水和垃圾处理在城市随处可见，农村的污染程度也可 见一斑。财政部推由两个强制试点，垃圾和污水处理必须使 用PPP模式，在国内的垃圾和污水处理 PPP模式也是随处可 见。在未来，开展土壤污染状况详查，深入实施土壤污染防 治行动计划，将会是政府和社会继续推进的公共服务事业。5、乡村休闲旅游产业文件提到：豉励农村集体经济组织创办乡村旅游合作社 或与社会资本联办乡村

12、旅游企业。多渠道筹集建设资金，大 力改善休闲农业、乡村旅游、森林康养公共服务设施条件， 在重点村优先实现宽带全覆盖。完善休闲农业、乡村旅游行业标准，建立健全食品安全、消防安全、环境保护等监管规 范。6、特色村镇围绕有基础、有特色、有潜力的产业，建设一批农业文 化旅游“三位一体”、生产生活生态同步改善、一产二产三 产深度融合的特色村镇。支持各地加强特色村镇产业支撑、 基础设施、公共服务、环境风貌等建设.7、育种基地种业是农业产业链的源头 ，是国家战略性、基础性核心 产业，在保障国家粮食安全和农业产业安全上发挥着不可替 代的作用。未来种子工程将加大农作物种业基础设施投入，加强育种创新、品种测试和试

13、验、种子检验检测等基础设施建设。豉励“育繁推一体化”种子企业建设商业化育种基地，购置 先进的种子生产、加工、包装、检验和仓储、运输设备，改 善工程化研究、品种试验和应用推广条件 .8、现代渔港建设渔港是渔民生产、生活最重要的后方基地和渔船重要的 避风场所，是海洋防灾减灾的重要组成部分。加快渔港建设 对于提升沿海地区的海洋防灾减灾能力，维护渔民的生命财 产安全、促进渔区的和谐稳定具有重要意义。据了解20032015年，渔港项目累计投资 5.77亿元， 其中，中央下达补助资金 29352万元，占50o 86% 省级下达 补助资金23273。8万元，占40。33%地方配套及自筹资金 5084.2 万

14、元，占 8。81%.四、农业PPP模式的问题事实上，我国农业 PPP投资起始于上世纪 90年代，虽 然有一定发展，但是由于缺乏国家相关政策支持，农业PPP投资的规模和范围都十分有限，至今仍存在一些突生问题， 主要表现在：首先，合作持续性较差。一些政府与社会资本的合作并 不是规范意义上的合作.政府投资以后，有的接管或经营主 体积极性不高，经营由现年年投资，项目年年难见效，缺乏可持续性，归根到底就是政府投资没有与社会资本形成稳定 的合作机制。其次，项目吸引力不大。一方面，农业生产周期长影响 投资回报周期，社会资本必须要有足够的耐心和承受力等待 未来的资金回报；另一方面，农业基础设施薄弱.农业基础设

15、施建设投入较大，首先就把一部分社会资本挡在了外面， 即使部分资本勉强进入，也容易导致采取“短期行为”。最后，投资环境不配套.一是用地资源相对紧缺。二是 劳动力成本上升，人才与科技服务跟进不力。三是农业金融 服务滞后，主要体现为，社会资本投资农业，缺少抵押物或 者抵押物不符合金融机构的要求，难以通过贷款审批；农业保险的品种少、覆盖面窄，社会资本经营风险较大等。五、农业PPP模式的建议（一）着力完善农业 PPP的政策制度框架一是要明晰农业项目参与各方的法律关系。严格按照法律和合同规定办事，围绕产权人和受益人落实项目“法人” 明确投资者、经营者、受益者三者关系，重点抓好经营性资 产量化、资源性资产确

16、权、公共服务性资产管护等工作，促 使项目投资落到实处，建设质量有监督，资金使用有效益。二是要研究制定推行农业 PPP项目的指导意见。建议根 据PPP整体制度框架和法律规定要求，在总结借鉴其他行业 经验的基础上，研究制定农业 PPP项目指导意见，明确投资 领域、准入条件、发起方式、项目申报流程、融资结构、运 营管理、利益保障机制、投资回报实现途径等，用清晰的制 度框架引导各方预期，调动社会资本参与投资的积极性。特 别要针对农业特点，对社会敏感度高、政策性强的产权登记、 资金监管、收益分配等提由妥善解决办法。指导意见的研究 制定要注意听取行业专家和中介机构意见，确保指导意见的 规范性和实用性。三是

17、要完善公共财政投入政策，加强对企业、农民的引 导和支持。农业 PPP项目可以试行“自下而上”项目申报机 制，改革原有的计划性政府投资管理模式.一方面，将各类农业投资规划向社会发布，豉励社会资本依据规划发起设立 农业PPP项目，可以平等申请财政支农资金，并予以适当倾 斜；另一方面，由政府组织实施的农业投资项目，条件具备的豉励采用PPP模式，吸引社会资本参与投资，政府部门重点 监管好资金用途和资金绩效.对于地方运用 PPP模式置换或 节约的财政资金，允许自行统筹安排。（二）建议农业综合开发积极开展农业PPP项目试点农业综合开发探索实施农业 PPP项目，既有现实的迫切 需要，也具备一定的有利条件，具

18、有较大的发展潜力.一是以 项目投融资模式改革带动公共产品供给方式改革。根据公共 产品供给方式改革方向和财政工作新要求，逐步将农业综合开发以往采用的政策性资金筹措方案，转向以项目为主体的 财政资金和社会资本联合融资方案，以资金供给方式改革为 切入点推动提高农业综合开发绩效，更加注重制定规划计 划、创设扶持政策、制定建设标准、引导正向预期、加强监 督检查。二是发挥机构优势，搭建政策体系。农业综合开发 机构作为财政部门内设机构，要发挥资金项目统一管理优 势，做好涵盖农业 PPP项目全生命周期的政策设计，特别要 在融资方案审查、物有所值评价、绩效指标设计等农业PPP项目关键环节精准发力，破解难题，形成

19、可借鉴、可推广的 政策经验。三是积极试点农业PPP项目可行模式.农业PPP项目的具体模式灵活多样，可行的模式和存在的困难都需在 实践中完善解决，在此基础上抓好政策评估和案例研究。农 业综合开发可选择条件具备的地方开展农业PPP示范性项目试点，对于已纳入项目库的新建农业PPP项目优先安排资金予以扶持，适当提高投资和补助标准，可考虑单独安排资金 指标；对于存量项目采取 PPP模式改造的，可以优先安排新 建配套项目、适当提高补助标准、优先补助工程管护资金等方式予以支持，同时，对于吸引社会资本置换生的财政资金 允许地方统筹安排.（三）加强农业 PPP模式的技术支撑力量建设目前，全国范围内的PPP项目都

20、处于探索实施阶段，按 照财政部有关文件要求，完整的PPP项目包括“项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交”五大阶段和十 九个步骤.一个规范的农业 PPP项目实施方案，需要明确项 目合作范围及期限，运作方式，风险分配框架，交易结构，合同体系，监管架构，采购方式等，由于每个项目条件各异， 因此属于非标准化项目融资安排，为降低制度运行成本，亟 需加强技术支撑力量建设.一是加强政策研究和储备。PPP在 我国不是一个新的概念，但 2014年以来引入全新理念，用 PPP模式改善公共产品的供给和管理。建议组织开展农业 PPP项目课题研究和专题研讨，更新理念认识，凝聚各方共识， 梳理政策框架，分析制

21、约因素 ，开展政策设计和评估，为推 动农业PPP项目落地实施做好政策储备。二是依托专业力量 做好技术支撑文件研究编制。毋庸讳言，农业PPP项目实施方案的编制要比一般的农业投资项目更为复杂，技术要求更 高，特别是资金筹措方案、财政补贴方式和标准测算、物有 所值原则评估、风险分担机制设计等，需要财政、财务、法 律、农业等领域专家从不同角度进行评估论证。开展定性评 估需要成功的规范性指引，开展定量评估还需要借助一定的 数量化模型工具.这些技术支撑文件应当作为公共产品，由 政府组织专业力量研究编制，为各方科学论证项目可行性，规范编制项目实施方案提供技术支撑。三是引导中介机构开 展农业PPP项目的探索性设计。