干部学习讲稿：农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革及试点案例分析(上)

1、干部学习讲稿：农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革及试点案例 分析（上）周立中国人民大学农业与农村发展学院教授 各位学员大家好！我是周立。今天很高兴和大家交流一个题目“关于农村的土地征收，集体 经营用地的入市，还是宅基地制度的改革” 。我会用一些试点的案例来做一些分析。我今天主要的内容有如下的六个方面。第一是围绕土地制度改革的一些争论展开讨论；第二 是探讨当前正在进行的农村土地征收制度；第三部分探讨集体的经营性建设用地入市制度的 改革；第四是讨论农村宅基地制度与改革。这三部分主要的改革讲完以后，我会提若干试点 的案例。第六部分是最后一部分，是农村生产关系面临重大的一些变革做一些

2、讨论。 一、围绕农村土地制度改革的争论（一）对现行土地制度的争论 第一部分，围绕着农村土地制度改革的争论。这些争论应该说现在在中国比较激烈。我总结 了一下大概有三个不同派别的观点。第一个派别叫市场派。市场派我可以举一个代表，比如说像周其仁，他是北京大学国家改革 研究院执行的院长。他近几年在土地制度上一直坚持要走市场化的道路。他的一个言论是这 样说的， 说改革 30 多年， 城乡土地制度还是一个二元的架构， 城市的国有土地政府有权向市 场转让，但农村的集体土地却仍然被限于自己自用，非被征用之后才可以经政府之手向市场 转让，他说这是一个“半拉子”工程，这个“半拉子”工程形成了政府一手征地，一手卖地

3、 这样一个制度的“怪胎” 。资源配制的效率日趋低下，收益分配不公，日趋严重，引发社会冲 突越来越难以承受。他讲的这些现象在当前社会现实里面也常常出现，因为征地引发的纠纷与矛盾是政府特别棘 手的一些问题。所以他提出了政府的建议是收缩征地规模，扩大农地入市。这样的话算不上 一个最优的制度，但总比喂笼外虎要对头。他又评讲了其他学者的一些观点。比如说改革派的一个代表人物叫华生，华生教授受到周其 仁老师这样的批评，他说，华生把收缩征地、农地入市批个半死，他自己的主张又是什么？ 读来读去，无非是主张绝不要触动现存的“政府征地+卖地的制度” ，仅建言政府从近郊和农村征得的土地中拿出一块，为进城农民工提供带社

4、会保障含义的住宅，这个是不够的，因为 这样的话实现“人的城市化”和“农民工市民化” 。他认为华生的主张是“半拉子”工程的一 个典型的代表，所以他批驳这样的观点，坚持走市场派。所以周其仁代表的我们当前在国内 走市场化，坚持土地入市、收缩征地规模、减少政府的干预，代表这样的一种观点。第二类观点我们说是改良派，刚才我们已经提到了华生教授，我们可以以华生教授为例，来 说明改良派主要的观点。他说“在现代社会中，由于土地所有人不能自主改变土地用途，也 不能随便搞建筑 在反映着涨价归公论，在世界上也有很大的一个市场。但是在涨价归私论和归公论的争论过程中，人们发现归私不完全合理，归公也不完全合理。 又兴起了第

5、三类的观点，叫“私公兼顾”论，或者说“地利私公共享”论，也有一种说法叫 “全面开发权”论。我们可以先举一个美国的例子。美国有不少的洲，在举行相应的一些制度，这些制度比如说 像美国的开发权转移制和开发权购买制。就是你要想开发这一块土地，你需要收买发展权， 收买土地的开发权，你要想转移也一样的，需要付出相应的费用。这些转移的费用和购买的 费用拿来做什么？来优先安置在这块土地上原来生活的这些农民，还有其他权属的实际的所 有者或者控制者；剩余归公，归于社区、归当地的政府。让归公的这一部分去补偿另外的利 益收存者，比如说仍然在耕作土地的其他的自耕农，因为其他做农业的农民因为他们的土地 收益相对比较低，需

6、要政府相应的一些补偿。那这样一个是私公兼顾论在中国现在也正在争 论着，到底是多少钱归国家，归当地的地方政府支配，归当地的社区，农村的社区，又有多 少部分归农民个人所有。那这些争论的背后我们要去探讨一下到底土地的价值是从哪里产生 的，他增值来源是哪里的？那我们可以引入美国有一个艾瑞克教授，他是伊利诺伊大学的一个教授。他提到了说土地增 值取决于三个要素，一个要素是土地的自然属性所带来的增值。比如说因为气候变化，这里 风调雨顺，由于土壤的构成发生了变化，土壤变得更适于耕作了，由于区位的变化，原来可 能没有发现这块土地可以用于一个新产品的耕作，现在发现了经济价值可能更高。这是土地 增值的自然因素，这一

7、块因素应该说在每一块土地上都有，因为土地不是任何人的创造物， 也没有谁说我把一个土地制造出来了，土地是一个自然禀赋，每一个人都是从上天那里得到 这一块土地的。所以自然价值是土地理所当然的第一部分，而且无法更改。自然价值就在实 际的运作过程中常常没有得到重视，甚至没有人考虑要为自然价值做出补偿。这也带来生态 环境恶化、水土流失，以劣地更换良地这样的一些弊端，这是第一块价值。第二块价值叫开发价值，也就说土地的权力、人他在土地上做出了改良的一些努力，因为改 良性的努力对于农地来讲，比如说对它施肥、对它进行平整，对它进行灌溉条件的改善。那 对于宅基地来讲，可能修缮宅基地建造房屋，提供一些便利的设施都叫

8、做开发价值，也就说 是土地的实际权力人所做的一些改良性努力，这一块应该补偿。现在在宅基地征收过程中就 涉及到关于土地权力人实际开发的一种补偿。第三叫社会价值。因为刚才我们提到，说土地很多的增值不是由个人的努力，也不是由于自 然变化所带来的，比如说由于城市化带来的人口集聚、由于国家发展战略，使得这一块地方 就近工业区、就近铁路、就近商业设施，比如说城市化的过程中带来了一个就业的需求的增 加，租住房屋的需求也在增加。比如说城市规划的变迁也带来了一些土地价值的变化。那这 些土地的增值收益来自于社会因素，自然而然会产生新的社会价值。从这样一个讨论过程中，我们可以看到土地不是一个简单的增值归私还是归公的

9、问题，至少 有三块价值要统统考虑，首先应该考虑的是自然价值，相应的作出制度安排和补偿，其次是 开发的价值，对权力的所有人、实际的控制者，要进行他开发价值的相应补偿。其次是社会 增值这一部分，对社会价值要做出合理的制度安排，使得利益受损者或者利益的补偿不足者 能够从土地的价值、增值过程中能够得到相应得补偿。这样我们说清楚了这些问题，我们就 看中国的农地，中国的农民、中国的农村应该说对于中国的发展做出了重要的贡献。（三）关于要素贡献的争论所以我就讲第三点关于要素的贡献，也存在相应的一些争论。比如说有些人认为对农村已经 补偿得比较够了，现在农村的户口已经变得比城市人还值钱了，很多人都不愿意变迁了，所

10、 以我们不应该对农村再加大相应的投入。实际上就建国以来，我们对要素贡献的争论，我们 也知道，农业部门对工业部门，农村部门对城市部门作出了巨大贡献，这些贡献我可以把他 说成三种主要的贡献，主要是三种要素，一个是资本要素贡献，一个是劳动要素贡献，一个 是土地要素贡献。资本要素的贡献我简单提一下，有明贡献和暗贡献。明贡献最主要是我们的农业部门提供了 储蓄、提供了税收，提供的这些投资等等；那暗的贡献主要是工农产品的剪刀差。有人计算 过，说工农产品的剪刀差在 1978 年的时候相当于全部国有资产的总和。 我们知道提取的、 累的数量非常大。也有劳动要素的贡献，我们知道长期以来，农业部门的劳动力是被无偿或者

11、说很低的价格由 工业部门、城市部门来去使用。现在农业部门向工业部门的劳动力转移，也带来了效率的提 高，对劳动要素的贡献也非常明显。 第三个最主要的贡献就是土地要素的贡献，主要是为城市化和工业化提供低价格的土地。 这三种贡献我可以引用一下我们人民大学孔祥智教授做的一篇文章这样的一个结论，这篇文 章是 2009年发表的， 题目叫做新中国成立 60 年来，农民对国家建设的贡献分析 。在这份 研究中，衡量了 1952 年到 1997 年工农产品的价格剪刀差的变化。最终得出结论，说农民通 过工农产品的价格剪刀差为城市部门、 为工业部门提供的资本积累达到 1.26 万亿元， 这是一 个非常庞大的数字， 同

12、时为非农产业提供充裕而廉价的劳动力， 这是 11.6 万亿元， 就是说劳 动力的贡献那么大，同时他也衡量的土地资源的贡献是 4.4 万亿元。 4.4 万亿元我认为是低 估了土地要素的贡献， 当然也与研究的周期有关， 因为当时的研究周期只是到了 1997 年。现 在我们知道，土地对于城市部门、工业部门非常重要，也是农村向城市提供的要素的最主要 的一个要素，长期的低价格的被使用、被征收，使得农地不能够农用，所带来的增值收益常 常不能为农民所享用。所以补偿的还是严重不足的。这样的一个争论背后我们又看到，我们 政府在做出各种各样的努力。我们可以看一下我们举一个例子， 1982 年到 2015 年，我们

13、推出了若干个中央一号文件，来 去反哺农业， 比如说八十年代的有五个中央一号文件， 分别是 1982 年以双包制， 就是包产到 户， 包干到户再大包干为代表的这样一个农村制度变迁。1983 年以农村联产承包责任制为代表的制度变迁； 1984 年以土地承包期延长 15 年以上作为代表的一个新的农地制度安排； 1985 年取消农副产品的统购和派购； 1986 年土地是摆正农业地位。这 80 年代的连续五个中央一 号文件对改善农村、农业和农民的面貌，尤其是在土地的使用上作出了一个重大的变革，释 放了土地的生产能力，也使得农村的经济活力得以释放，为城市的改革提供了很大的空间。 我们又知道 2004年以来

14、，一直到 2015年有连续 12 个中央一号文件， 又是锁定三农， 分别对 农业、农村、 农民的各个领域在做出相应的贡献。 尤其是近两年的改革， 比如说 2014年是全 面深化农村改革、 加快推进农业现代化， 和 2015 年加大改革创新力度， 加快农业现代化， 在 这些方面在不断地做出新的制度创新。在土地的制度变革上也作出了相应的努力，比如说补 偿制度，比如说土地的征收制度，比如说宅基地的入市，农村的经营性的建设用地的入市等 等制度开始做出相应的安排。 对于这第一部分的内容我可以做一个简单的小结。我们第一部分主要探讨土地制度改革的争 论，争论我提到有三大争论，第一个争论是关于土地制度依据的三

15、股力量，到底是依据市场 这只看不见的手，还是依据政府这只看得见的手？还是再依靠社会第三只手，认识是很不一 样的。只持有一种观点，只依据市场，或者只依据政府，或者是依靠社会，可能是不足的， 一定程度上我们需要思考，这三只手如何一同挥舞合理的配置。 小结之二是关于涨价归公，还是涨价归私这样的一个讨论。这涉及到土地的价值何在，或者 是增值收益的来源何在？由于对于土地价值的认识不同，增值收益的来源的认识不同，立场 就不一样，那我们又知道了土地至少有自然价值，也有土地实际的权属人的开发价值，同时 还有社会价值。所以涨价归公、涨价归私，还是公私兼顾，在这场争论过程中我们要有自己 的立场，也要相应的依据。公私兼顾，像社会分红，可能是我们应该持有的一种态度。 第三，关于土地及其其他农业要素的贡献， 我们也需要有清楚的认识， 我们建国以来在农业、 农村、农民上欠帐太多，在土地要素的贡献的认知上我们要有清醒的认识，因为现在改革发 展很主要的一个贡献来自于土地的低价格使用。这样的一个土地的低价格应该说是农业、农 村和农民作出的贡献，应该有相应的反补，对这样的一个认识越清楚，那反补就越有依据。 二、农村土地征收制度（一）农村土地征收问题日益突出 我们进入第二部分的内容，关于农村土地征收的制度。农村土地的征收问题应该说目前日益 突出，因为进入新世纪以来，征地领域出现了两个明