建设法规-第3章

1、l土地的概念，土地的分类，土地管理法规与法律制度；土地产权的概念，土地权利的类型及其保护；l土地利用总体规划与耕地保护；l国有建设用地以及农民集体建设用地；l违反土地管理法的法律责任概念，以及各类土地管理法违法行为的处理。3.1 土地管理法规概述土地管理法规概述l马克思曾说“土地是一切生产和一切存在的源泉”，这句话说明了土地对人类的重要性。自有人类生活以来，人们就世世代代在土地上繁衍生息，享受着土地的滋养。土地是生活之源，也是财富之母。然而，土地资源的稀缺性和人类生活需求的无限性造成了土地供求与利用关系中的巨大矛盾，如何从法律的角度有效地规范和调整土地关系，保护与合理利用土地资源成为世界各国政

2、府和人民所关注的基本问题。在我国，由于人多地少，土地供需矛盾尖锐，土地利用尚不充分，土地退化、流失和毁损严重，滥用耕地问题突出。珍惜土地，严格保护和合理利用每一寸土地，对于我国来说更具有特别重要的意义。3.1.1 土地的含义 土地的含义，不同学科、不同研究角度对土地的认识各有不同。l狭义的土地，仅指陆地部分。土地规划学者认为，“土地是指地球陆地表层，它是自然历史的产物，是由土壤、植被、地表水及表层的岩石和地下水等诸要素组成的自然综合体”；自然地理学者认为，“土地是地理环境（主要是陆地环境）中互相联系的各自然地理成分所组成，包括人类活动影响在内的自然地域综合体”。l广义的土地，不仅包括陆地部分，

3、而且还包括光、热、空气、海洋。英国著名的经济学家马歇尔认为：“土地是指大自然为了帮助人类，在陆地、海上、空气、光和热各方面所赠与的物质和力量。”美国土地经济学家伊利认为：“土地这个词的意思不仅是指土地的表面，因为它还包括土地上、下的东西。”3.1.2 土地的分类 土地根据不同的角度和标准有不同的分类。（）按照土地所有权人不同，土地可以分为国家所有的土地和私人所有的土地。在我国，土地按所有权人不同，可分为国有土地（全民所有土地）、集体所有土地，而公民个人对土地没有所有权，只能依法享有土地使用权和其他权益。（）从土地的用途上来看，土地可分为农用地、建设用地、未利用土地。农用地是指用于农业生产的土地

4、，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。未利用土地是指农用地和建设用地以外的土地。土地产权法律制度土地产权法律制度3.2.1 土地产权的含义土地产权的含义l土地产权是指存在于土地之中的排他性完全权利。它包括土地所有权、土地使用权、土地租l赁权、土地抵押权、土地继承权、地役权等多项权利。3.2.2 土地权利的类型及其保护土地权利的类型及其保护一、土地所有权l含义 土地所有权土地所有权是指土地所有权人对其拥有的土地实行占有、使用、收益、处分的权利，是土地所有制在法律上的体

5、现。这一概念主要有三个方面的含义。（）土地所有权是土地所有制的法律表现形式。（）土地所有权的内容表现为土地所有者对土地的占有、使用、收益和处分的权利。（）土地所有权必须在法律允许的范围内行使。l特征（）土地所有权具有法定的有限性。我国宪法和法律对土地所有权的限定表现在三个方面：其一，对土地所有权种类的限定。其二，对土地所有权处分的限定。其三，对土地所有权取得方式的限定。（）土地所有权的形式具有两权分离性。土地管理法第九条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。”这一规定，既是土地所有权和使用权相分离的基本法律依据（）土地所有权具有排他性。同一块土地上只能有一个所有

6、权存在，而不能同时存在两个以上的所有权l国有土地和集体所有土地的客体范围（1）国有土地范围 全民所有制土地又叫国有土地，根据1998年12月27日国务院发布的土地管理法实施条例第二条规定，属于全民所有即国家所有的土地有：城市市区的土地；农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；国家依法征收的土地；依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其他集体所有的土地；因为组织移民、自然等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。（2）集体所有土地的范围 劳动群众集体所有制土地一般简称集体所有土地，农民集体所有

7、的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。根据中华人民共和国宪法第十条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。土地管理法第八条重申了上述规定。二、土地使用权l含义 土地使用权是指土地使用者在法律规定的范围内对所使用的土地享有占有、使用、部分收益和处分的权利。我国的土地使用权类似于传统土地产权理论的地上权，属于他物权中的用益物权。l类型（1）国有土地使用权。国有土地的使用权包括单位和个人的使用权。国有土地，依其所处的地理位置，可以分为城市规划区内的国有土地和其他国有土地。（2）集体土地使用权。集

8、体土地所有权的主体是农民集体。集体土地主要用于农业生产。在我国实行家庭联产责任制后，集体土地广泛实行了土地所有权与使用权的分离。l土地使用权的收回 土地管理法第五十八条规定，有下列情形之一的，可以收回国有土地使用权：（1）为公共利益需要使用土地的；（2）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（3）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（4）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（5）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。 依照前两条规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。三、土地他项权利l含义 土地他项

9、权是指在已经确定了他人所有权和使用权的土地上保留的其他利用土地方面的权利。l土地他项权利的特征（1）土地他项权是在他人土地上享有的权利。（2）土地他项权利的主体是土地所有权人、使用权人以外的，与土地所有权人、使用权人之间有着某种法律关系的民事主体。（3）土地他项权不受一物一权的限制。在同一土地上，只有一个所有权，且只能派生一个土地使用权，但在同一土地上可以设立多种甚至多个同种的他项权利。（4）土地他项权依附于土地所有权、土地使用权，又是对该所有权、使用权的一种限制（5）土地他项权是长期存续的权利，通常要由特定机关登记。l土地他项权利的种类（1）根据权利标的物的位置，土地他项权可以划分为空中他项

10、权、地面他项权和地下他项权。（2）根据权利性质，土地他项权可以分为用益他项权和担保他项权。用益他项权是指按照特定需要而使用他人土地的权利，如地上权、地役权、租赁权和耕作权；担保他项权是指保证债务履行而在他人土地上设立的物权担保，如抵押权。土地利用和保护土地利用和保护3.3.1 土地利用总体规划土地利用总体规划一、土地利用总体规划的含义l土地利用总体规划是在一定区域内，综合考虑社会和经济发展需要、国土整治和资源与环境保护要求、土地使用现状及实际供给能力等各项因素，对土地的开发、利用、治理和保护所做出的时间上和空间上的总体安排和设计方案。l土地利用总体规划的期限一般为15年。二、土地利用总体规划的

11、内容（1）土地资源和土地利用现状分析。（2）土地供需预测。（3）确定土地利用的目标和方针。（4）划分土地利用区域或土地利用分区。（5）编制规划方案。（6）实施规划措施。三、土地利用总体规划的编制l土地利用总体规划的编制的总体要求：（1）下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。（2）土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。l土地利用总体规划编制依据： 根据土地管理法第十七条、十八条的规定：（1）国民经济和社会发展规划。（2）国土整治和资源环境保护要求。（3）土地供给能力。（4）各项建设对土地的需求。（5）上一级的土地利用总体规划。l土地利用总体规划编制原则 根

12、据土地管理法第十九条的规定，土地利用总体规划编制时必须遵循下列原则。（1）严格保护基本农田，控制非农田建设占用农用地。（2）提高土地利用率。（3）统筹安排各类、各区域用地。（4）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用。（5）占用耕地和开发复垦耕地相平衡。3.3.2 耕地保护耕地保护一、耕地与耕地保护 耕地是指用于种植农作物的土地。被占用前三年内曾用于种植农作物的土地，也视为耕地。l当前由于一些地区乱占耕地、违法批地、浪费土地等问题屡屡发生，我国耕地连年减少，形式十分严峻。保护耕地，就是保护我们的生命线。我国将“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”作为基本国策，实行世界上最严格的耕地保护制度

13、，这对于维护国家粮食安全和社会稳定具有极其重要的意义。二、耕地总量动态平衡制度l严格控制耕地转为非耕地l占有耕地补偿平衡l建设占用耕地的耕作层利用l省级人民政府在耕地总量动态平衡中的责任三、基本农田保护制度 基本农田是指按照一定时期人口和国民经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。土地管理法第三十四条规定，国家实行基本农田保护制度。为了进一步保护基本农田，1998年国务院发布了新的基本农田保护条例。基本农田是耕地保护工作的重中之重，直接关系国家粮食安全、人民生活，尤其是广大农民的切身利益。建设用地建设用地 建设用地建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公

14、共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。从广义上讲，建设用地是指一切非农建设和农业建设用地。依据土地管理法的规定，建设用地可以分为国有建设用地和农民集体所有建设用地。3.4.1 国有建设用地国有建设用地l国有建设用地是指国家进行各项经济、文化、国防建设以及举办社会公共事业所需要使用的土地，包括城市市区的土地，铁路、公路、机场、国有企业、港口等国家所有土地中的建设用地。l国有建设用地按其来源可以分为两大类：一类为存量国有建设用地；另一类为增量国有建设用地，即申请使用国有农用地或集体所有的建设用地和农用地。 （1）农用地转用 土地管理法第四十四条规定：“建设占用土地，涉及

15、农用地转为建设用地的、应当办理农用地转用审批手续。”（2）土地征收与征用（3）国有建设用地的取得方式 国有建设用地的取得方式有两种：一种是通过土地使用权出让等有偿使用方式；另一种是通过行政划拨的无偿使用方式。（4）国有建设用地的使用与收回3.4.2 农民集体建设用地农民集体建设用地（1）使用农民集体所有建设用地的范围l兴办乡镇企业使用本集体经济组织农民集体所有的土地。l农村村民建设住宅使用本经济组织农民集体所有土地。l乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用的农民集体所有的土地。、基本案情 张某等163人原系东山村东新村民组村民，1982至1988年，市委组织部、市体委、省公安厅、市中级

16、人民法院、市交通局汽车运输七场、省消防总队等八个单位与东山村东新村民组、东山村村民委员会、乡政府签订征地合同，被征土地54.67亩。征地单位依据征地合同的约定，共支付乡政府征地补偿费、安置补助费人民币1626466元，乡政府累计拨付东山村村民委员会885185元。该村委会得此款后向被征土地村民发放安置补助费699738元。后村民委员会修建水果批发市场又占用东山村东新村民组部分土地，支付该村村民土地补偿费人民币100000元，村民先后共收款 799738元，此后，该村村民对乡政府及村民委员会发放的征地补偿费、安置补助费数额产生异议，认为其应得的征地补偿费、安置补助费被乡政府和村委会截留，未用于兴

17、办公益事业和解决农民就业，侵犯了该村村民的合法利益。为此，张某等163人在向有关部门反映无结果的情况下，于1997年4月7日向省高级人民法院提起诉讼，请求判令乡政府及村民委员会返还被侵占的安置补助费。、 案例审理 省高级人民法院经审理认为：当事人诉讼的安置补助费涉及的土地尚未核发所有权证书。村民为土地承包合同的承包人，但未发放承包书，土地的所有权仍为农民集体所有，被征地产生的安置补助费权利享受人亦属于农民集体组织。张某等 163人并非被征土地权利享受人，其个人无权代表农民集体组织主张权利，不享有法律规定的原告主体资格地位，据此裁定：驳回张某等163人的起诉。案件受理费50元，由张某等163人负

18、担。 张某等163人不服一审法院裁定，向最高人民法院提起上诉称：其163人系被征土地产生的土地补偿费及安置补助费的权利人，一审法院裁定认定该笔安置补助费的所有权属于农民集体组织所有，其个人无权代表农民集体组织主张该项权利，不具备原告主体资格，认定事实及适用法律错误，请求二审法院撤销一审法院裁定，由人民法院受理并做出实体判决。乡政府及村民委员会答辩认为，一审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。 最高人民法院经审理认为：国家建设征用土地上的附着物和青苗补偿费应当支付给个人，征地补偿费、安置补助费属于农民集体所有。本案乡政府、村民委员会对征地补偿费及安置补助费的安排和使用属于行使行政管

19、理权的行为。张某等人与乡政府、村民委员会管理使用因征地产生的征地补偿费及安置补助费引起的争议，不属于平等主体之间的民事纠纷，不应当由人民法院作为民事案件受理。张某等163人以其具备本案原告诉讼主体资格，人民法院应当受理为由，请求判令乡政府及村民委员会返还被侵占的安置补助费，理由不充分，最高人民法院不予支持。一审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照中华人民共和国民事诉讼法第一百五十四条、第一百五十八条之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。、案例点评 土地管理法实施条例第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪做他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织。由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给安置人员个人或者征得被安置