基础设施商业化与政府监管PPT学习教案

1、会计学1基础设施商业化与政府监管基础设施商业化与政府监管第2页股本资本市场债券资本市场投资银行企业融资、收购兼并固定收益项目融资、债券市场运作股票销售与交易证券销售、经纪及衍生产品交易资产管理强积金、委托基金管理及托管中银国际亚洲中银国际证券(北京)中银国际英国中银国际证券有限责任公司中银国际融资中银国际资产管理中银集团信托人中银国际直接投资管理中银国际英国保诚资产管理中银国际英国保诚信托中银国际证券（香港）中银国际研究中银国际新加坡中银国际控股有限公司第1页/共40页第3页中国第一支H股境外上市首次将A股权益作为上市公司资产，上市超额认购650倍逆大市成功而上的电子类股票港府为处理积压股票向

2、公众发行的最大基金，中银国际作为5家承销商之一单独承销50亿港元首支中国概念的媒体上市公司2000年亚洲最大的购并个案(金额157亿美元)，中银国际牵头融资120亿美元首支中国A股分拆创业板上市公司中航技成功融资约12.6亿美元，上市5个月不到即因表现出众而被破例纳入恒生指数成份公司2002年7月完成中银香港IPO,集资总额约28亿美元2003年2月在香港成功上市，融资约34亿港币第2页/共40页基础设施商业化及其在中国的实践第3页/共40页第5页推动力量追求目标理由现实压力更好的服务审慎的商业化会导致成本收益比更高的公共服务经济推动力减少对政府的依赖财政开支压力与日俱增商业动力更多商业机会政

3、府开支是经济的重要组成部分，其中更大份额应转向民营企业。运用民营部门，国有企业和国有资产可以得到更好的利用社会承受力n由于经济的日益富裕，人们更乐于接受商业化公众服务n公众拥有更多的公众服务选择，被赋予确认和满足共同需求的权利注：本文中的“基础设施”泛指提供公用服务、公共产品的相关领域第4页/共40页第6页n当地政府不能单独提供相关项目或服务的资金来源和专才n通过引入商业合作伙伴（特别是民营机构）可以提供更高质量和水平的服务n商业合作伙伴的加入将加快项目或服务的执行n服务对象欢迎商业伙伴的加入n引入竞争机制，通过竞争可以达到低成本高效率的目的n对商业合作伙伴的加入不存在法规管制n服务的产出可以

4、被简单的度量和定价n通过对客户的收费可以很快收回成本n项目或服务可以提供创新机会n公共机构与商业合作伙伴之间曾有过良好的合作记录n有机会促进经济发展第5页/共40页第7页非经营性资产经营性资产政府专营/公共民营合作/民营等多种经营方式相结合n核心问题：基础设施如何更好地进行商业化经营？n答：基础设施根据其所提供的具体服务性质不同，采用不同的商业化经营模式。除少数必须为政府专营的基础设施之外，为更好兼顾服务质量和效益，大部分的公用基础服务设施可采用公共民营合作/民营的方式进行商业化运作第6页/共40页第8页公共机构设立合营项目民营机构投资政策支持运营管理第7页/共40页第9页节约成本共享风险服务

5、质量提高收入增加项目执行更有效率人才培养q当地政府可以和民营机构共同分担风险，而且风险将通过项目评估时的定价而变得清晰q民营机构以实现盈利为目的，只有提供优质的服务才可能赢得顾客q 规模经济，创新技术和富有灵活性的项目程序可以帮助降低成本q公共民营合作制可以引进一些在传统体制下没有的创新性收入q将项目设计、建造、营运、管理有效的结合起来可以提高项目执行效率 q民营机构的参与将对专才的培育 有所促进资金筹集n公共民营合作制可以取长补短，发挥公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足n公共民营合作制可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务q可及时筹集所需资金，提高效率第8页/共40页第10页

6、n是否选择公共民营合作方式，选择哪种公共民营方式会因当地政府的体制、政策和法规的不同而有所不同n对于某些基础上设施服务项目并不适采用公共民营合作方式n基础设施服务项目的各个环节都可以采用公共民营合作方式以减低成本提高效率，其中包括：q项目设计q项目管理q构建和执行q融资q营运和管理q维护q服务营销何时？哪种？适用范围？第9页/共40页第11页运营维护协议(O&M)管理协议租赁购买BOO/BOT特许经营非公共机构拥有需求与收益 风险承担资本支出方效率提高业绩提高监管需求公共部门公共部门公共部门民营部门民营部门民营部门公共部门公共部门公共部门民营部门民营部门民营部门仅对经营性支出视实施情况

7、而定经营性支出，潜在资本性支出特定部分的经营性支出与资本性支出经营性支出与资本性支出经营性支出与资本性支出仅对涉及的部分仅对涉及的部分有一定改善仅对涉及的部分效果显著效果显著视协议视协议视协议视协议要求高，需定期审视要求高，需定期审视第10页/共40页第12页n公共机构和民营机构各有其独特的优势，采纳公共民营合作制是为了使合作双方能各展所长，最大地发挥各自的优势n在公共民营合作制中合作双方的角色会随项目的变化而有所不同，但对政府来说它的主要职责 - 为大众提供最优质的公共基础设施和服务 - 是不会改变的。公共民营合作制是提供公共设施及相关服务的一种比较有效的方式，它并不是对政府有效治理和决策的

8、替代公共机构民营机构优势劣势 可依据需要制定相应的政策 具有较强的支持系统 资金相对充裕 先进的管理模式与丰富的管理经验 灵活性强，具备较强的创新能力 缺乏足够的资金 管理落后 效率低 承担风险能力有限第11页/共40页第13页在政府部门采用与民营机构合作的方式降低甚至消除风险的同时，同样也会需要面对一些可能出现的其它问题n失去对项目的控制权n成本增加n政治风险n无法从民营机构的竞争中收益n可靠性程度降低政府部门需要对这些可能出现的问题做好一定的心理准备，制定相应的应对措施n认真审查项目是否合适使用商业化操作n建立适用于制定商业化合同的程序n出台相应的政策法规用于指导和规范n考虑成立专门的监管

9、调控机构n制定相应的程序对商业化后所提供的服务的质量和效果进行评估n对已实施商业化的项目及时追踪、总结和反馈第12页/共40页第14页n项目流程的标准化n科学化的管理风险转移n项目的结构和实施必须在公共机构承受能力之内n政府能提供长期支持 (包括立法)n专业人才参与项目的各个阶段 n民营机构的合理回报率商业化运营项目成功实施第13页/共40页第15页普遍服务社会效益有效监管民营机构公共机构盈利模式u政府补贴u成本补偿u合理回报u融资模式价格制定机制服务价格水平 提供服务的质量与效果监管内容：义务、收益与风险分配有效监管是参与方在合作过程中扬长避短的有力保证第14页/共40页第16页水务（制水、

10、治污） 公路 桥梁电力（电厂）q民营部门负责设施的融资、建造、运营和维护q在运营若干年后无偿将设施转让给公共部门q公共部门以承诺的服务价格来补偿民营部门的支出并保证其合理回报q等同于民营部门对公共部门的融资租赁q价格风险由公共部门承担第15页/共40页第17页第16页/共40页第18页PPP:通过部分股权出让引入战略投资者公众服务q提高运作效率q提升服务的水平和质量企业q拓宽企业融资渠道q建立与完善法人治理结构q促进国企运作机制转变，实现可持续性发展、壮大政府q符合中国国企改革精神q实现政企分开，加强政府监管职能q实现国企产权多元化和国有资本战略性退出n深圳此次进入改革试点的5家企业中，4家为

11、公用事业类企业，分别是深圳水务、能源、燃气和公交第17页/共40页第19页PPP：通过股权出让引入战略投资者成立中外合资有限责任公司成为未来的融资/运作主体操作方式：策略私募民营方种类：本行业的战略投资者完善监管框架：专营权、价格和定价机制、普遍服务义务服务质量风险共担收益共享合作层面：整个企业，包含企业现有全部业务领域完善企业法人治理结构n部分国有股权出让将公共方和民营方的利益紧密结合在一起n由于牵涉到对公众的普遍服务义务，这对政府的监管方式和监管能力提出全新的挑战第18页/共40页第20页n设置股权结构考虑的主要因素：q建立科学、制衡的法人治理结构的需要q企业做大做强和后续发展的需要q国有

12、经济战略性调整的需要q对投资者特别是战略投资者的吸引力四家国企转制后的股权结构55%75%55%60%45%25%45%24%16%0%20%40%60%80%100%水务能源公交燃气市属国有持股比例外资持股比例内资持股比例资料来源：中银国际第19页/共40页第21页协助制定深圳产业发展定位与发展策略设计引资改制的整体方案、工作计划和操作程序协助政府建立清晰的行业监管架构，为企业改革与发展营造良好外部环境协助加强与行业主管部门和有关监管部门的沟通协助企业制定业务发展战略并在此基础上制定私募招标改革方案细化私募招标程序和时间表，对企业相关人员进行培训组织并协调相关中介机构的工作，制作有关文件与潜

13、在的投资者、政府部门以及企业股东充分沟通，确保引资工作的顺利进行作为政府财务顾问作为企业财务顾问中银国际第20页/共40页基础设施商业化后的政府监管体制变革第21页/共40页第23页第22页/共40页第24页政府监管的多重目标n保证企业生产或运营的可持续性，让接受监管的企业得到足够的收入，支付运营过程中发生的成本，并支付必要的投资成本q企业持续经营的前提是：必须保持良好的财务状况；受监管企业的财务状况依赖于政府监管政策q确定一种承诺机制，保证企业资产的安全性，降低企业融资成本，并给企业提供投资的激励。公共服务行业的普遍特点：需要大量的资本投资q保证企业回收固定成本n效率q资源配置效率q生产效率

14、或成本效率指企业是否以最小的成本进行生产n公平q受监管企业与用户之间的公平-政府征税改善收入再分配状况q用户与用户之间的公平-普遍服务义务普遍服务义务：公共服务部门以低于成本的价格向某些用户提供服务在保证企业可以回收成本并有合理利润的前提下，效率应成为政府监管的最重要目标第23页/共40页第25页监管机制在本质上是一种“信息中介”或“授权监督机构”，其作用是填补公众与监管产业之间的信息真空，弥补由此产生的信息不对称。因此，监管机构的重要特点是专业性，表现为工作人员一般由行业技术、经济和法律方面的专家构成。n 监管机构的独立性n 保持监管机构独立性的好处q明确监管机构的责任，有利于为监管机构提供

15、明确的激励；q监管决策排除政治因素的干扰，从而明确监管目标q监管机构更加专业化，提高监管效率q增加监管决策的透明度n 监管的分散化问题q纵向上，监管权力在中央和地方之间的合理分配q横向上，每个行业都设立监管机构还是设立一个综合监管部门，监管几个不同的行业技术性强行业，应设立独立的部门进行监督；经营活动相似的行业可考虑设立一个共同的监管机构第24页/共40页第26页第25页/共40页第27页n监管机构应具备的基本特征：独立性、透明性、责任性、专业性、和可信性n独立性监管机构的一般组织特征q监管机构在结构上与政府部门分开，独立执行监管政策q监管机构接受政府最高行政人员领导并得到立法机关承认q监管机

16、构不是由一个人来负责，而是由一个合议机构（如一个委员会）来集体领导，其中有多个委员；委员会应由行业技术、经济或法律等方面的人员构成q监管机构有雇佣员工和进行人事调整的自主权，既可录用政府公务员，也可招聘非公务员第26页/共40页第28页n监管权的配置q政策部门与监管机构之间的权力配置，两种平行关系：监管机构设立于政策部门之外，分别履行政策职能与监管职能 从监管权的统一性要求和其它国家的经验看，监管机构应该有一定的规则制定权；行政裁决权应由监管机构专门负责包容关系：监管机构作为独立机构设立于政策部门之内平行关系下监管的独立性更强平行关系下监管的独立性更强q监管机构之间的权力配置设立特定产业监管机

17、构，分别对本产业行使监管权（美国联邦政府层面和大部分欧洲国家）设立综合性的产业监管机构，由它对数个领域行使监管权（美国州政府和澳大利亚）由反垄断机构行使监管权，不设立其它监管机构（新西兰）第27页/共40页第29页n市场准入监管q市场准入的形式企业进入市场并提供服务的许可有限资源占有的许可（如电话号码、无限频谱等）投资准入（如所有制性质和投资比例）等等q市场准入行政许可的分类特殊许可：监管机构在符合进入标准的企业中挑选一个或少数申请企业给予进入市场的资格普通许可：所有符合进入标准的申请者都能获得进入市场的权力（如网络设备供应商）第28页/共40页第30页n价格监管-目标q确保垄断者向消费者索要

18、合理的服务价格;q促使垄断者有效率地提供服务;q通过合理的价格水平和定价结构引导消费者有效率地使用垄断者提供的服务;q提供有效的激励以吸引其他资本进入公用事业部门并维持现有的资本存量。政府管制必须允许垄断者预期的收入至少足以弥补其提供服务的成本，其中应包括至少等于公司资本成本的投资回报;q通过规定受管制业务的价格水平和定价结构而不是利用普遍的税收和补贴政策来实现收入分配目标第29页/共40页第31页n价格监管-确立定价机制的原则q反映全部成本定价机制应该能够反映受管制的公用事业公司的全部成本，其中主要包括购买(电/气/水等)成本和运营成本(包括折旧)q提供准确的价格信号合理的定价机制将产生准确

19、的价格信号，以引导投资和消费者行为，实现资源有效利用和合理配置q充分披露信息对受管制的公用事业部门来说，充分的信息披露是建立准确合理的定价机制和实现有效激励的前提q与经济发展程度相适应在不同发展阶段，定价机制是不同的。在发展初期，对资金需求比较大时，应该采取鼓励投资的定价机制第30页/共40页第32页n价格监管-两种定价机制q成本加成机制成本加成机制优点：可借助严格的会计审计制度和听证程序以及对比类似企业的手段提高成本信息的透明度；可信的投资回报承诺有利于吸引并稳定扩大固定资本投资缺点：必须付出较大的监管成本企业会寻求增加成本基数可能出现监管收买难以适应通胀率的波动q价格上限机制价格上限机制优

20、点：避免投资回报率机制在价格调整时复杂的成本审核，显著降低监管成本促进企业提高生产效率缺点：往往不能使价格充分降低到实际上可能达到的水平对固定资本投资、引进先进生产技术和改善服务质量的激励不足第31页/共40页第33页n普遍服务义务q含义最低层次的现代意义上的生活必需品（如自来水、电、燃气、电话、公交等）更多情况下是一种政治性承诺，也可能是对企业的一种潜在市场需求任何包括那些远离城市的穷乡僻壤都能享受的应有的服务低收入阶层可以承受的价格处于变化中，与经济发展水平、城市化进程和居民收入水平相关q解决机制政府预算补贴运营企业内部交叉补贴垄断企业对一部分用户收取较高的费用用以弥补对低价用户提供服务造

21、成的亏损从接入费用提取普遍服务基金基金接受监管的行业中的所有企业都交纳数额不一的普遍服务基金，资金集中后由指定机构统一转移给实际提供普遍服务的企业第32页/共40页第34页1850192019501993-1995供水系统污水系统私营市政公司合营私营市政公司合营q十九世纪末，由于市政资金缺乏，供水系统在私人资金帮助下发展起来q二十世纪，市政财政来源增加，自建供水设施，并负责全部的投资和运营q近年来，合营模式在法国比较盛行，供排水管网由市政当局建设，大部分资产属于市政当局，私营者只需承担运行责任q污水系统的建立与发展比供水滞后，但走过了类似的发展历程q国有、私营、合营三种模式目前在法国是并存的，

22、其中合营模式占主导地位第33页/共40页第35页在英格兰和威尔士有10家由政府拥有的区域性水务部门英国政府将10个部门改制成为公司，在伦敦交易所上市，这10个公司拥有25年的水务特许经营权国有模式私营模式1989年10月集资36亿英镑第34页/共40页第36页英格兰与威尔士1980-2000年在水行业的资本投资(十亿英镑)012319801985199019952000年1989私营第35页/共40页第37页n根据新颁布关于加快市政公用行业市场化进程的意见，我国在市政公用行业的监管方面逐步走向规范化q政府管理方式的转变市政公用行业主管部门的管理方式，从直接管理转变为宏观管理，从管行业转变为管市

23、场，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责市政公用产品和服务价格由政府审定和监管。在充分考虑资源的合理配置和保证社会公共利益的前提下，遵循市场经济规律，根据行业平均成本并兼顾企业合理利润来确定市政公用产品或服务的价格（收费）标准q特许经营权制度的建立市政公用行业特许经营制度是指在市政公用行业中，由政府授予企业在一定时间和范围对某项市政公用产品或服务进行经营的权利，即特许经营权。政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务市政公用行业实行特许经营的范围包括：城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业实施特许经营权制度应包括已经从事这些行业经营活动的企业和新设立企业、在建项目和新建项目第36页/共40页第38页2002年12月27日，建设部颁布关于加快市政公用行业市场化进程的意见，标志着中国市政公用行业市场的全面开放，社会资本、外国资本可以参与市政公用设施的