行政区划调整与规划管理体制完善——以佛山市为例

1、行政区划调整与规划管理体制完善以佛山市为例又章编号10060022(2005)07008003中图分类号TU984199文献标识码B 行政区划调整与规划管理体制完善 一一 以佛山市为例 口周霞 摘要佛山市行政区划调整后,在市区一 镇三级政府中实现从垂直管理到扁平化管理的 转变,政府将主要精力集中在城市战略层面的 决策和全市宏观协调管理上,使各区之间由竞 争关系向协同发展关系转变.同时,建立有佛 J特色的”两级政府三级管理的城市规划 管理行政架构,成立推进”2十5”组团规划建设 的领导协调机构,充分发挥城乡规划对城市宏 观训控管理的职能. 关键词行政区化调整;规划管理,佛山,体 制完善 Adju

2、stmentofAdministrativeDivi- sionandPerfectionofPlanning ManagementSystemWilh FoshanasanExample/ZhouXia IMINtaetlAftertheadjustmentoftheadministrative divisionFoshanhasshiftedfr0matop-downman? agementpatternofoity?district?townshiptoapar? allelpatternThegovernmentwillmainlyfocusits attentiononthedeci

3、sion-makingaspectandonthe macrocoordinationmanagementSOastoshiftthe relationOlcompetitionbetweendistrictatothato1 collaborativedevelopmentMeanwhileIIistoestab- lishanadministrativeplanningmanagementstruc? tureof”three-levelmanagementattwo?levelgov ernments”andestablishaleadingcoordinationor- ganizat

4、ionforplanningandconstructiontopromote theconstructionof”2+5”clusterplanningandcon- structionSOastobringintofullplaythemanage mentfunctionOftheurbanandruralplanningover macro?controlofthecity 碾叫wordsIAdjustmentofadministrativedivision, Planningmanagement.Foshan,Perfectionofsystem 改革开放以后,我国经济得到了20余年

5、的高速增长,我国城镇化也从起步阶段进八 到了加速发展的阶段,在这阶段我们不仅 看到了国家经济持续增长,城镇化水平不断 提高,而且也看到了城市与城市,区域与区 域之间的竞争越来越激烈,一些结构性,制 度性的矛盾也日益凸显,这其中最为突出的 就是行政区划引发的矛盾.从国际发展历程 来看,伴随着全球化进程的竞争越来越集中 地体现为以大城市为主体的区域性竞争,这 就意味着人们不得不更加重视城市与区域协 调发展的研究,打破”行政区划壁垒”,通过 区域内部各种资源要素的优化配置和重组整 合来增强区域的整体竞争力.因此,近几年 来行政区划的调整成了许多地区谋求更大发 展共同采用的手段,如浙江省大部分地级市

6、都进行了行政区划调整,珠江三角洲的深圳, 广州,江门,佛山等城市都先后进行了行政 区划调整. 行政区划调整对城镇化进程无疑有着正 反两方面的作用:一方面,行政区划调整可 以减少不必要的资源浪费和无谓的区域问 的内耗,扩大市场运作空间,减少管理层级, 促进生产要素合理流动与有效集聚;另一方 面,激烈频繁变动的行政区划会给地方经济 带来不稳定感和波动感,对调动地方积极性 有负面效应.如何发挥行政区划调整的正面 效应,将负面效应降到最低?笔者认为从根 本上还是要依赖系统的管理制度的创新.就 城乡规划管理而言,就是要建立与生产力发 展相适应的法制化和规范化的规划管理体 制及与之相匹配的有效的管理机制,

7、完善规 划管理职能,通过科学务实的管理权限划 分,既发挥规划的指导调配作用,同时又调 动地方的积极性 佛山行政区划调整历程与城市 L=1规划管理体制演变 佛山”肇迹于晋,得名于唐”,宋代开始 为佛山镇,由南海县管辖明,清时期佛山 镇经济繁荣,与汉口镇,朱仙镇,景德镇并 称为中国四大名镇.1951年设置地级佛山市 人民政府,直属珠江专区,管辖粤西大部分 地区.为了促进城市经济的恢复和发展,1958 年成立了佛山市基本建设委员会,负责城市 的规划建设和管理,1959年颁布了佛山市 城市建设管理暂行办法.文革时期,城市规 划,建设和管理受到严重干扰,规划管理工 作度处于停滞状态. 佛山在改革开放后经

8、历了三次行政区划 调整,每次调整都促进了地方经济的发展 和推动了城镇化的进程. 1.1”市带县”阶段 1983年撤销佛山地区建制,设立地级佛 山市,辖顺德,南海,三水,高明,中山五县 和汾江石湾两区,实行”市带县”体制,”市 带县”使佛山中心城区较高水平的人力,物 力等资源直接或间接流八周边郊区县,带动 了县(及村镇)工业的发展.由于中心城区较 多地保持了传统的计划经济体制色彩,而周 边郊区县相对拥有较为灵活的制度,这种制 度的差异及靠近广州地处改革开放前沿地带 的优势使地方经济得到了飞速的发展,顺德, 南海,中山三县的实力逐渐提升并逐步超过 佛山中心城区,并与东莞起被称为广东”四 小虎”.

9、1986年,佛山成立了市建设委员会,规 划管理工作逐渐恢复,这时期规划管理机 构的设置同计划经济体制相适应,基本上沿 用了集中统一的规划管理模式.但是,随着 市场经济的逐渐繁荣,市级赋予县级比 较大的规划管理权力.如南海在1982年成立 了南海县建设委员会,主管建设规划等业务. 1.2埔县建市”阶段 1988年,佛山市中山县撤县设市从佛山 分出,此后,顺德,南海,三水,高明也分别 撤县设市(县级市),由佛山代管.”撤县建 市”体制使拥有定经济实力和人口规模的 南海,顺德脱离了中心城区的管治,更直接 地参与经济全球化,各类专业镇迅速崛起,形 成以市,镇两级集体企业为主的工业化的”顺 德模式和以”

10、六个轮子一起转”为特色的 “南海模式”. 这时期佛山地级市对县级市管理行使 代管的职能,因此在规划行政管理权方面,县 级市实际上享受了独立的规划管理权,顺德 市和南海市均按”城市规划法的要求设置 了运作完善的规划行政管理部门,负责行政 区域范围规划建设管理工作.由于佛山市区 将城市规划管理职能归并至市建设局,属于 市二级行政单位,所以部门自身的建设受到 影响,较低的行政级别设置无力发挥规划管 理的职能,地级市的规划管理部门基本上只 负责中心城区的规划管理工作,对代管市的 规划协调指导的职能基本萎缩. 体制面临的挑战 “市带县撤县建市”体制对促进城镇化 的发展起到了积极的作用,目前佛山市各区城

11、镇紧密相连,建设空间上已连为体,产业结 构有梯度分布的趋势,基础设施开始形成网 络.但是,由于地方经济利益主体性不断增 强,长期的”财政分权,分灶吃饭”引发了尖 锐的矛盾.佛山”代管市”基本上已经演化为 形式上的代管,中心城区无力组织区域的整体 发展,”诸侯割据”愈演愈烈,土地失控,恶 1tt.竞争,重复建设环境污染,城市面貌不突 出等问题,已经制约了地方经济的持续发展, 影响到整体的和谐及社会的全面进步. 2002年,佛山经国务院同意进行了行政 区划的调整,将原佛山市代管的顺德市,南 海市,高明市,三水市撤消,成立顺德区,南 海区,高明区,三水区,再加上原佛山市区 成立禅城区,形成市辖五区的

12、行政架构,直 接扩大了中心城市用地与功能重组的空间, 为提高城市竞争力清除了空间上的制约.佛 山新轮的城市发展概念规划确定了建设 “产业强市,文化名城,现代化大城市”的发 展目标,确立了走组团城市的发展道路及以 原各市中心城区为主体建设”2+5”组团的城 市空间发展战略. 行政区划是国家行政管理的重要手段,从 新制度经济学的角度来说,行政区划调整所 带动的行政管理制度创新可以降低经济社会 要素流动的门槛,促进要素合理流动与集聚, 实现集聚发展和规模效益的最大化,佛山新 的行政架构必须面对新的城市发展格局带来 的新问题,以灵活的机制促进各类经济要素 在佛山的集聚,成长,通过规划管理来保证 经济与

13、社会的协调发展,效率优先与社会公 平之间的平衡,处理好经济的短期利益和城 市的长久发展之间的关系,最终促进可持续 发展和社会的全面进步,这也是新轮佛山 “撤市设区”的规划管理体制面临的挑战. 构建有佛山特色的规划管理行政 架构 佛山市行政区划调整后,佛山市委,市 政府积极探索通过下放审批权,在市区 镇三级政府中实现从传统的垂直管理到扁平 化管理的转变,将市级政府从日常的审批管 理中解放出来,主要精力集中在城市战略层 面的决策和全市宏观协调管理上,到目前为 止,已先后分三批向市辖区下放了近三百项 行政管理事项.由市级政府统协调,管理, 各区主要在全市统框架下履行区范围的日 常管理,各区之间的关系

14、由以前的竞争关系 逐步向协同发展关系转变. 佛山在政府下放行政管理事项的同时, 充分发挥城乡规划作为政府对城市宏观调控 管理的重要职能,增强了市级政府的宏观协 调能力.为此,必须建立规划行政管理主体 地位明确,层级合理,结构清晰的规划管理 架构,以及推进区域协调发展的协调机构. 在佛山市委市政府强有力的推动下,佛山 建立了有佛山特色的”两级政府,三级管理” 的城市规划管理行政架构,实行宏观决策和实 际操作的分级机构管理.”两级政府”指由市 政府和区政府领导,”三级管理”指由市规划 局,区规划分局和镇规划管理部门进行覆盖全 市域的规划管理工作.区规划分同由所在区人 民政府和市规划局双重领导,即区

15、人民政府实 行行政领导,市规划局实行业务领导.各区设 立规划分局,各分局A常的人,财,物由区政 府管理,市规划局保留成立初期和定时期的 人员调配权.在统规划审批,统管理法 规,统业务领导的原则下,明确市,区两级 城市规划的管理权限和责任. 佛山市区规划分局的设置改变了原各县 级市规划管理部门的机构设置,人员配备差 异大的状况,为解决以往规划管理中市,区 分割的问题,充分调动区,镇(街)的积极性 使规划管理形成合力和使市级宏观规划研 究,指导监督能够贯彻落实.佛山市委市政 府改变了目前我国多数城市中存在的区级规 划管理机构负责人仅由区政府任命的做法, 佛山区规划分局局长由市规划局与区政府双 重任

16、命,而且分局局长同时又是市规划局副 局长,这样的行政架构在保证”块块”管理 的同时,加强了”条条”的垂直管理.成立推进”2+5”组团规划建设的 领导协调机构 佛山市为了协调五区发展的要求,对应 “2+5”组团的城市结构,按照”分类指导,统 筹兼顾”的原则,市政府成立了全市统的 规划建设领导协调机构,由市领导牵头,市, 区有关部门参加,统筹推进”2+5”组团城市 建设.中心组团和跨行政区的组团城市建立 相应的规划建设领导协调机构,由市分管领 导和各相关区主要领导担任协调机构的负责 人,共同协商解决基础设施建设,利益分配 和城市规划等重大问题,推动跨区基础设施 的共建共享,防止重复建设,资源浪费和

17、环 境污染.同行政区域内的城市组团成立区 规划建设协调机构和建立市领导联系制度, 统筹和协调解决跨镇(街道)建设的问题. 从世界范围看,规划管理协调机制的建 立已是种趋势,规划编制和规划管理实施 的协商机制在实践中已获得了极大的成功. 佛山行政区划调整后,虽然形成了”一市五 区”的行政架构,但为了充分调动区的积极 性和将区划调整的负面影响降到最小,区里 保留了原县级市的财政权,在这种情况下,建 立各层次的规划管理协调机构,包括市规划 委员会和”2+5”组团的规划建设领导协调机 构,推动跨区域的规划建设,无疑是一种有 效尝试 r突出”效率与便民”的原则,i亍 L=1科学合理的事权划分 城市规划管

18、理事权的划分是城市规划管 理体制的重要组成部分.在佛山市这样一个 区级的经济十分活跃和强大的城市,要实 现以”2+5”组团为主体的现代化大城市的 建设,就必须处理好城市建设的统一规划,管 理与激励地方经济发展之间的关系,处理好 行政管理上的”条条”和”块块”之间的关 系,既要有有力的集权管理又要有有效的分 权激励机制,还要有统和严格的区域管理 措施.要做到这点,就要对”三级”管理 的事权仔细斟酌,科学划分,避免出现” 放就乱收就死”的口题规划编制审批权的集中统一 在坚持”效率与便民”原则的同时,理 顺规划编制体系,规划编制审批逐渐规范.在 行政区划调整前,对佛山规划编制,规划成 果的审批管理比

19、较混乱,市民法律意识比较 淡薄,甚至出现了个着名的民营企业家,擅 自委托设计单位编制个十几平方公里的控 制性详细规划,要求政府审批的事情.有的 地区为了地方利益,上有政策,下有对策,致 82IPLANNERS 使宏观效果不理想. 佛山行政区划调整后,正在建立起与规 划管理事权划分对应的,由城市宏观规划一 控制性详细规划一城市重点地段城市设计构 成的城市规划编制体系,强化城市总体规划 的刚性内容和控制性详细规划的编制,通过 颁布实施佛山市城市规划管理暂行办法*, 按市,区两级明确的事权划分,严格各项规 划的编制,审批,修订程序和制度,增强其 法定效力 佛山在现阶段强化规划建设的”四个集 中统一”

20、管理,即规划编制审批权集中统, 土地出让集中统,重大建设项目和跨区城 市建设项目资金集中统,重大项目和跨区 项目投资决策的集中统一.由于规划管理部 门组织编制的各层次城市规划是规划管理的 重要依据,所以”四个集中统一”管理中的 关键是规划编制审批权集中统一及多种措施 保证各利益主体按规划实施. 3,2规划实施管理的重,D-F 佛山市在市,区两级规划管理事权划分 上,坚持提高效率,强化服务,方便基层,方 便群众的原则,总体上实行宏观决策与实际 操作分级管理市规划局的主要职责是负责 统规划,决策咨询,评估监督,宏观协调, 负责市域宏观层面的规划编制及控规以上层 面的规划审批工作,区规划分局的主要职责 是规划管理,实施执行,项目管理,行政服 务,负责微观层面的规划组织编制,面向社 会的”一书两证”的行政许可,除市政府特 别指明的项目或区域外,市规划局一般委托 分局执行. 规划实施管理的重心下移,有利于增强 区级政府发展区域经济的积极性,有利于 区级政府根据自身发展的实际情况,合理 安排资金使用,