救灾协调计划

1、救灾准备协调计划 就我国目前现有法律的总体情况来看，我国尚无完备的救灾法律体系，涉及救灾的各个具体程序和方面也没有相关法律予以明确的规定。在灾害发生后进行的救灾过程中，为了最大程度的实现抢险救灾，保护人民的人身和财产安全，如何高效地协调和利用各方力量以及如何分配国内与国际救灾援助力量的任务、如何分配指挥权等等问题需要作出具体详细而明确的规定，但目前这些规定仅散见于一些临时性文件和一些行政部门规章中，专项解决救灾协调计划的法律仍属缺失。 国际红十字与红新月社会联盟联合通过的关于促进规范国际救灾与恢复的紧急法令草案中有以下一些相关规定： 一、灾难管理当局应当成为联络政府和协助国际救助的焦点部门，进

2、而促进国际救灾的协调与监管。同时也应当成为国内处理任何可实行的区域或国际协调问题的主要部门。 草案中提出，应常设一个统一的灾难管理机构，使其成为救灾时联结政府和国际救助的纽带和主要部门，根据我国国家自然灾害救助应急预案中的第2部分组织指挥体系的第1条即2.1条规定： 国家减灾委员会（以下简称国家减灾委）为国家自然灾害救助应急综合协调机构，负责组织、领导全国的自然灾害救助工作，协调开展特别重大和重大自然灾害救助活动。国家减灾委成员单位按照各自职责做好全国的自然灾害救助相关工作。国家减灾委办公室负责与相关部门、地方的沟通联络，组织开展灾情会商评估、灾害救助等工作，协调落实相关支持措施。 第2.2条

3、：国家减灾委设立专家委员会，对国家减灾救灾工作重大决策和重要规划提供政策咨询和建议，为国家重大自然灾害的灾情评估、应急救助和灾后救助提出咨询意见。 中华人民共和国自然灾害救助条例第一章第三条：自然灾害救助工作实行各级人民政府行政领导负责制。国家减灾委员会负责组织、领导全国的自然灾害救助工作，协调开展重大自然灾害救助活动。国务院民政部门负责全国的自然灾害救助工作，承担国家减灾委员会的具体工作。国务院有关部门按照各自职责做好全国的自然灾害救助相关工作。县级以上地方人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构，组织、协调本行政区域的自然灾害救助工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域的

4、自然灾害救助工作。县级以上地方人民政府有关部门按照各自职责做好本行政区域的自然灾害救助相关工作。第五条村民委员会、居民委员会以及红十字会、慈善会和公募基金会等社会组织，依法协助人民政府开展自然灾害救助工作。 国家鼓励和引导单位和个人参与自然灾害救助捐赠、志愿服务等活动。 从上述条款中可以看出，在我国国家减灾委是统领协调全国减灾工作的统一灾难管理机构，研究制定国家减灾工作的方针、政策和规划，协调开展重大减灾活动，指导地方开展减灾工作，推进减灾国际交流与合作。国家减灾委员会的具体工作由民政部承担。在灾害发生时组织、领导全国和地方的减灾工作，制定全局救灾政策并指挥地方政府的救灾工作，实行各级人民政府

5、行政领导负责制，由国家减灾委制定统一的策略，地方各级政府根据策略具体在本地开展救助工作，红十字会等组织和有关部门在政府的指导下独立有序的进行救灾工作。 由此可以看出，我国国家减灾委主要统筹负责全国的减灾工作，现行法律将各级人民政府作为灾害应对的指挥机关，因而减灾委涉及救灾的职能较少。我国目前无一个如示范法中所言统一的灾害管理机构，因而灾害应对指挥权较为分散，致使我国在面对重大灾害时无法进行统一的调度，无法充分利用资源并协调开展救灾活动。同时，政府内部的权力也存在分散分割现象，各部门各自运作而与其他部门联系不够紧密，出现“条块分割”局面，互相牵制而不能够一致对外，这无疑极大地降低了政府救灾时的工

6、作效率，为地域冲突埋下隐患。 因此现在的制度模式需进行改变，要建立一个将这种统一指挥救灾的权力等融于一炉的国际级综合灾害应对机构组织，设计出确保灾害应对能力最大化的指挥体系和组织机构，以保证在发生灾害时能第一时间聚集起全部力量，建立起以国家权力为中心的灾害指挥系统。因此我国法律在这方面的规章制度还需要重新建构。 二、灾难管理局应当保持和出版一份定期更新的关于受灾人口需求的文件，内容包括需求的地点和范围以及就在所需货品、服务和装备。 草案第2条涉及到灾难救助问题，目的在于通过能反映灾区需求的文件更好的了解灾区情况来及时调整对灾区的救助方针，在我国，涉及到这方面内容的文件主要有国家自然灾害救助应急

7、预案第4.1条： 预警信息 气象局的气象灾害预警信息，水利部的汛情、旱情预警信息，地震局的地震趋势预测信息，国土资源部的地质灾害预警信息，海洋局的海洋灾害预警信息，林业局的森林火灾和林业生物灾害信息，农业部的草原火灾和生物灾害预警信息，测绘地信局的地理信息数据及时向国家减灾委办公室通报。国家减灾委办公室根据有关部门提供的灾害预警预报信息，结合预警地区的自然条件、人口和社会经济情况，进行分析评估，及时启动救灾预警响应，向国务院有关部门和相关省（区、市）通报。 4.2 灾情管理县级以上人民政府民政部门按照民政部和国家统计局制定的自然灾害情况统计制度，做好灾情信息收集、汇总、分析、上报工作。 4.2

8、.1条：对于突发性自然灾害，县级人民政府民政部门应在灾害发生后2小时内将本行政区域的灾情和救灾工作情况向地市级人民政府民政部门报告；地市级和省级人民政府民政部门在接报灾情信息2小时内审核、汇总，并向上一级人民政府民政部门报告。 县级人民政府民政部门对于本行政区域内造成死亡人口（含失踪人口）10人以上或房屋大量倒塌、农田大面积受灾等严重损失的自然灾害，应在灾害发生后2小时内同时上报省级人民政府民政部门和民政部。民政部接到灾情报告后，在2小时内向国务院报告。 4.2.2特别重大、重大自然灾害灾情稳定前，地方各级人民政府民政部门执行灾情24小时零报告制度；省级人民政府民政部门每天12时之前向民政部报

9、告灾情。灾情稳定后，省级人民政府民政部门应在10日内审核、汇总灾情数据并向民政部报告。 4.2.3对于干旱灾害，地方各级人民政府民政部门应在旱情初露、群众生产和生活受到一定影响时，进行初报；在旱情发展过程中，每10日续报一次，直至灾情解除后上报核报。 4.2.4县级以上人民政府要建立健全灾情会商制度，减灾委或者民政部门要定期或不定期组织相关涉灾部门召开灾情会商会，全面客观评估、核定灾情数据。 6.5 信息发布 信息发布坚持实事求是、及时准确、公开透明的原则。信息发布形式包括授权发布、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会、重点新闻网站或政府网站发布等。 灾情稳定前，受灾地区人民政府减灾委或民政

10、部门应当及时向社会发布自然灾害造成的人员伤亡、财产损失和自然灾害救助工作动态及成效、下一步安排等情况。 灾情稳定后，受灾地区县级以上人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当评估、核定并按有关规定发布自然灾害损失情况。 中国红十字会灾害救助规则第四章灾害信息管理中：第十一条 中国红十字会各级组织应建立并完善灾害信息网络和报告制度。灾情严重时期实行24小时值班制度。上报灾害信息必须及时准确，不得虚报瞒报。首期灾情报告不超过24小时。第十二条 灾害信息应包括灾情报告、 救助需求和当地救助情况。 灾情报告要与当地政府的灾情统计核实并附有媒体报道或影像资料。第十三条 灾情报告应分类、分期、

11、及时上报。数字统计应随灾情发展累计上报， 为上级红十字会制定救助计划提供真实可靠的依据。第十四条 地方各级红十字会有权在本辖区内发布灾区需求和相关救助信息， 全国及境外的信息发布权归属中国红十字会总会。 中华人民共和国自然灾害救助条例第十六条自然灾害造成人员伤亡或者较大财产损失的，受灾地区县级人民政府民政部门应当立即向本级人民政府和上一级人民政府民政部门报告。自然灾害造成特别重大或者重大人员伤亡、财产损失的，受灾地区县级人民政府民政部门应当按照有关法律、行政法规和国务院应急预案规定的程序及时报告，必要时可以直接报告国务院。第十七条灾情稳定前，受灾地区人民政府民政部门应当每日逐级上报自然灾害造成

12、的人员伤亡、财产损失和自然灾害救助工作动态等情况，并及时向社会发布。灾情稳定后，受灾地区县级以上人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当评估、核定并发布自然灾害损失情况。 从上述规定中可以看出，灾害发生后，由县级人民政府以及民政部门根据本地区灾情制定灾情反应报告，并最终上交到国家减灾委，由国家减灾委进行综合评估和判断，拟定出有效的救灾策略。在灾情报告制度方面，对照示范法，我国的灾情反应体系比较完善，从地方到中央，从中央到地方，形成一个比较系统的灾情反应和灾情救助指挥流程，而且根据普通灾害，突发性灾害，特大、重大性自然灾害等灾害的严重程度的不同，采取的灾情反应制度也不同，充分利用最

13、高效的时间来及时反馈灾区信息，以制定应对策略。 除了灾后救助方面的准备之外，对于灾害发生前的应急准备工作也同样十分重要，我国的许多相关文件中也有关于灾前准备工作的规定，如国家自然灾害救助应急预案第3部分应急准备中：3.1 资金准备 民政部、财政部、发展改革委等部门，根据中华人民共和国预算法、自然灾害救助条例等规定，安排中央救灾资金预算，并按照救灾工作分级负责、救灾资金分级负担，以地方为主的原则，建立和完善中央和地方救灾资金分担机制，督促地方政府加大救灾资金投入力度。 3.1.1县级以上人民政府应当将自然灾害救助工作纳入国民经济和社会发展规划，建立健全与自然灾害救助需求相适应的资金、物资保障机制

14、，将自然灾害救助资金和自然灾害救助工作经费纳入财政预算。 3.1.2中央财政每年综合考虑有关部门灾情预测和上年度实际支出等因素，合理安排中央自然灾害生活补助资金，专项用于帮助解决遭受特别重大、重大自然灾害地区受灾群众的基本生活困难。 3.1.3中央和地方政府应根据经济社会发展水平、自然灾害生活救助成本及地方救灾资金安排等因素适时调整自然灾害救助政策和相关补助标准。 3.1.4救灾预算资金不足时，中央和地方各级财政通过预备费保障受灾群众生活救助需要。3.2 物资准备 3.2.1合理规划、建设中央和地方救灾物资储备库，完善救灾物资储备库的仓储条件、设施和功能，形成救灾物资储备网络。设区的市级以上人

15、民政府和自然灾害多发、易发地区的县级人民政府应当根据自然灾害特点、居民人口数量和分布等情况，按照合理布局、规模适度的原则，设立救灾物资储备库。 3.2.2制定救灾物资储备规划，合理确定储备品种和规模；建立健全救灾物资采购和储备制度，每年根据应对重大自然灾害的要求储备必要物资。按照实物储备和能力储备相结合的原则，建立救灾物资生产厂家名录，健全应急采购和供货机制。 3.2.3制定完善救灾物资质量技术标准、储备库建设和管理标准，完善全国救灾物资储备管理信息系统。建立健全救灾物资应急保障和补偿机制。建立健全救灾物资紧急调拨和运输制度。3.3 通信和信息准备 3.3.1通信运营部门应依法保障灾情传送的畅

16、通。自然灾害救助信息网络应以公用通信网为基础，合理组建灾情专用通信网络，确保信息畅通。 3.3.2加强中央级灾情管理系统建设，指导地方建设、管理救灾通信网络，确保中央和地方各级人民政府及时准确掌握重大灾情。 3.3.3充分利用现有资源、设备，完善灾情和数据产品共享平台，完善部门间灾情共享机制。3.4 装备和设施准备中央各有关部门应配备救灾管理工作必需的设备和装备。县级以上人民政府应当建立健全自然灾害救助应急指挥技术支撑系统，并为自然灾害救助工作提供必要的交通、通信等设备。县级以上地方人民政府应当根据当地居民人口数量和分布等情况，利用公园、广场、体育场馆等公共设施，统筹规划设立应急避难场所，并设

17、置明显标志。3.5 人力资源准备 3.5.1加强自然灾害各类专业救援队伍建设、民政灾害管理人员队伍建设，提高自然灾害救助能力。培育、发展和引导相关社会组织和志愿者队伍，鼓励其在救灾工作中发挥积极作用。 3.5.2组织民政、国土资源、水利、农业、商务、卫生、安全监管、林业、地震、气象、海洋、测绘地信等方面专家，重点开展灾情会商、赴灾区的现场评估及灾害管理的业务咨询工作。 3.5.3推行灾害信息员培训和职业资格证书制度，建立健全覆盖中央、省、市、县、乡镇（街道）、村（社区、居委会）的灾害信息员队伍。村民委员会、居民委员会和企业事业单位应当设立专职或者兼职的灾害信息员。3.6 社会动员准备完善救灾捐

18、赠管理相关政策，建立健全救灾捐赠动员、运行和监督管理机制，规范救灾捐赠的组织发动、款物接收、统计、分配、使用、公示反馈等各个环节的工作。完善非灾区支援灾区、轻灾区支援重灾区的救助对口支援机制。3.7 科技准备 3.7.1建立健全环境与灾害监测预报卫星星座、环境卫星、气象卫星、海洋卫星、资源卫星、航空遥感等对地监测系统，发展地面应用系统和航空平台系统，建立基于遥感、地理信息系统、模拟仿真、计算机网络等技术的“天地空”一体化的灾害监测预警、分析评估和应急决策支持系统。开展地方空间技术减灾应用示范和培训工作。 3.7.2组织民政、国土资源、水利、农业、卫生、安全监管、林业、地震、气象、海洋、测绘地信

19、、中科院等方面专家开展灾害风险调查，编制全国自然灾害风险区划图，制定相关技术和管理标准。 3.7.3支持和鼓励高等院校、科研院所、企事业单位和社会组织开展灾害相关领域的科学研究和技术开发，建立合作机制，鼓励减灾救灾政策理论研究。 3.7.4利用空间与重大灾害国际宪章、联合国灾害管理和天基信息平台等国际合作机制，拓展灾害遥感信息资源渠道，加强国际合作。 3.7.5开展国家应急广播相关技术、标准研究，建立国家应急广播体系，提供灾情预警预报和减灾救灾信息的全面立体覆盖。加快国家突发公共事件预警信息发布系统建设，及时向公众发布自然灾害预警。3.8 宣传和培训组织开展全国性防灾减灾救灾宣传活动，利用各种

20、媒体宣传灾害知识，宣传灾害应急法律法规和预防、避险、避灾、自救、互救、保险的常识，组织好“防灾减灾日”、“国际减灾日”、“全国科普日”、“全国消防日”和“国际民防日”等活动，增强公民防灾减灾意识。积极推进社区减灾活动，推动减灾示范社区建设。组织开展地方政府分管领导、灾害管理人员和专业应急救援队伍、非政府组织和志愿者的培训。5 预警响应 5.1 启动条件相关部门发布自然灾害预警预报信息，出现可能威胁人民生命财产安全、影响基本生活，需要提前采取应对措施的情况。 5.2 启动程序国家减灾委办公室根据有关部门发布的灾害预警信息，决定启动救灾预警响应。 5.3 预警响应措施预警响应启动后，国家减灾委办公

21、室立即启动工作机制，组织协调预警响应工作。视情采取以下一项或多项措施：（1）及时向国家减灾委领导、国家减灾委成员单位报告并向社会发布预警响应启动情况；向相关省份发出灾害预警响应信息，提出灾害救助工作要求。（2）加强值班，根据有关部门发布的灾害监测预警信息分析评估灾害可能造成的损失。（3）通知有关中央救灾物资储备库做好救灾物资准备工作，启动与交通运输、铁路、民航等部门应急联动机制，做好救灾物资调运准备，紧急情况下提前调拨。（4）派出预警响应工作组，实地了解灾害风险情况，检查各项救灾准备及应对工作情况。（5）及时向国务院报告预警响应工作情况。（6）做好启动救灾应急响应的各项准备工作。 5.4 预警

22、响应终止灾害风险解除或演变为灾害后，国家减灾委办公室决定预警响应终止。6 应急响应根据自然灾害的危害程度等因素，国家减灾委设定四个国家自然灾害救助应急响应等级。级响应由国家减灾委主任统一组织、领导；级响应由国家减灾委副主任（民政部部长）组织协调；级响应由国家减灾委秘书长组织协调；级响应由国家减灾委办公室组织协调。国家减灾委各成员单位根据各响应等级的需要，切实履行好本部门的职责。7 灾后救助与恢复重建7.1 过渡性生活救助 7.1.1重大和特别重大灾害发生后，国家减灾委办公室组织有关部门、专家及灾区民政部门评估灾区过渡性生活救助需求情况。 7.1.2财政部、民政部及时拨付过渡性生活救助资金。民政

23、部指导灾区人民政府做好过渡性救助的人员核定、资金发放等工作。 7.1.3民政部、财政部监督检查灾区过渡性生活救助政策和措施的落实，定期通报灾区救助工作情况，过渡性生活救助工作结束后组织人员进行绩效评估。7.2 冬春救助自然灾害发生后的当年冬季、次年春季，受灾地区人民政府为生活困难的受灾人员提供基本生活救助。 7.2.1民政部组织各地于每年9月下旬开始调查冬春受灾群众生活困难情况，会同省级人民政府民政部门，组织有关专家赴灾区开展受灾群众生活困难状况评估，核实情况。 7.2.2受灾地区县级人民政府民政部门应当在每年10月底前统计、评估本行政区域受灾人员当年冬季、次年春季的基本生活困难和需求，核实救

24、助对象，编制工作台账，制定救助工作方案，经本级人民政府批准后组织实施，并报上一级人民政府民政部门备案。 7.2.3根据省级人民政府或民政、财政部门的请款报告，结合灾情评估情况，民政部、财政部确定资金补助方案，及时下拨中央自然灾害生活补助资金，专项用于帮助解决冬春受灾群众吃饭、穿衣、取暖等基本生活困难。 7.2.4民政部通过开展救灾捐赠、对口支援、政府采购等方式解决受灾群众的过冬衣被问题，组织有关部门和专家评估全国冬春期间中期和终期救助工作的绩效。发展改革、财政、农业等部门落实好以工代赈、灾歉减免政策，粮食部门确保粮食供应。7.3 倒损住房恢复重建因灾倒损住房恢复重建由县（市、区）人民政府负责组

25、织实施，尊重群众意愿，以受灾户自建为主。建房资金通过政府救助、社会互助、邻里帮工帮料、以工代赈、自行借贷、政策优惠等多种途径解决。重建规划和房屋设计要因地制宜，科学合理布局，充分考虑灾害因素。 7.3.1民政部根据省级人民政府民政部门倒损住房核定情况，视情组织评估小组，参考其他灾害管理部门评估数据，对因灾住房倒损情况进行综合评估。 7.3.2民政部收到受灾省（区、市）倒损住房恢复重建补助资金的申请报告后，根据评估小组的倒房情况评估结果，按照中央倒损住房恢复重建资金补助标准，提出资金补助建议，商财政部审核后下达。 7.3.3住房重建工作结束后，地方各级民政部门应采取实地调查、抽样调查等方式，对本

26、地倒损住房恢复重建补助资金管理工作开展绩效评估，并将评估结果报上一级民政部门。民政部收到省级人民政府民政部门上报本行政区域内的绩效评估情况后，通过组成督查组开展实地抽查等方式，对全国倒损住房恢复重建补助资金管理工作进行绩效评估。 7.3.4住房城乡建设部门负责倒损住房恢复重建的技术支持和质量监督等工作。其他相关部门按照各自职责，做好重建规划、选址，制定优惠政策，支持做好住房重建工作。 7.3.5由国务院统一组织开展的恢复重建，按有关规定执行。 中华人民共和国自然灾害救助条例第一章第四条：县级以上人民政府应当将自然灾害救助工作纳入国民经济和社会发展规划，建立健全与自然灾害救助需求相适应的资金、物

27、资保障机制，将人民政府安排的自然灾害救助资金和自然灾害救助工作经费纳入财政预算。 第六条各级人民政府应当加强防灾减灾宣传教育，提高公民的防灾避险意识和自救互救能力。村民委员会、居民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展防灾减灾应急知识的宣传普及活动。第二章救助准备第八条县级以上地方人民政府及其有关部门应当根据有关法律、法规、规章，上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本行政区域的自然灾害风险调查情况，制定相应的自然灾害救助应急预案。自然灾害救助应急预案应当包括下列内容：（一）自然灾害救助应急组织指挥体系及其职责；（二）自然灾害救助应急队伍；（三）自然灾害救助

28、应急资金、物资、设备；（四）自然灾害的预警预报和灾情信息的报告、处理；（五）自然灾害救助应急响应的等级和相应措施；（六）灾后应急救助和居民住房恢复重建措施。第九条县级以上人民政府应当建立健全自然灾害救助应急指挥技术支撑系统，并为自然灾害救助工作提供必要的交通、通信等装备。第十条国家建立自然灾害救助物资储备制度，由国务院民政部门分别会同国务院财政部门、发展改革部门制定全国自然灾害救助物资储备规划和储备库规划，并组织实施。设区的市级以上人民政府和自然灾害多发、易发地区的县级人民政府应当根据自然灾害特点、居民人口数量和分布等情况，按照布局合理、规模适度的原则，设立自然灾害救助物资储备库。第十一条县级

29、以上地方人民政府应当根据当地居民人口数量和分布等情况，利用公园、广场、体育场馆等公共设施，统筹规划设立应急避难场所，并设置明显标志。启动自然灾害预警响应或者应急响应，需要告知居民前往应急避难场所的，县级以上地方人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当通过广播、电视、手机短信、电子显示屏、互联网等方式，及时公告应急避难场所的具体地址和到达路径。第十二条县级以上地方人民政府应当加强自然灾害救助人员的队伍建设和业务培训，村民委员会、居民委员会和企业事业单位应当设立专职或者兼职的自然灾害信息员。第三章应急救助第十三条县级以上人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当根据自然灾

30、害预警预报启动预警响应，采取下列一项或者多项措施：（一）向社会发布规避自然灾害风险的警告，宣传避险常识和技能，提示公众做好自救互救准备；（二）开放应急避难场所，疏散、转移易受自然灾害危害的人员和财产，情况紧急时，实行有组织的避险转移；（三）加强对易受自然灾害危害的乡村、社区以及公共场所的安全保障；（四）责成民政等部门做好基本生活救助的准备。第十四条自然灾害发生并达到自然灾害救助应急预案启动条件的，县级以上人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构应当及时启动自然灾害救助应急响应，采取下列一项或者多项措施：（一）立即向社会发布政府应对措施和公众防范措施；（二）紧急转移安置受灾人员； （三

31、）紧急调拨、运输自然灾害救助应急资金和物资，及时向受灾人员提供食品、饮用水、衣被、取暖、临时住所、医疗防疫等应急救助，保障受灾人员基本生活；（四）抚慰受灾人员，处理遇难人员善后事宜；（五）组织受灾人员开展自救互救；（六）分析评估灾情趋势和灾区需求，采取相应的自然灾害救助措施；（七）组织自然灾害救助捐赠活动。对应急救助物资，各交通运输主管部门应当组织优先运输。第15条 在自然灾害救助应急期间，县级以上地方人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构可以在本行政区域内紧急征用物资、设备、交通运输工具和场地，自然灾害救助应急工作结束后应当及时归还，并按照国家有关规定给予补偿。第四章灾后救助第十

32、八条受灾地区人民政府应当在确保安全的前提下，采取就地安置与异地安置、政府安置与自行安置相结合的方式，对受灾人员进行过渡性安置。就地安置应当选择在交通便利、便于恢复生产和生活的地点，并避开可能发生次生自然灾害的区域，尽量不占用或者少占用耕地。受灾地区人民政府应当鼓励并组织受灾群众自救互救，恢复重建。第十九条自然灾害危险消除后，受灾地区人民政府应当统筹研究制订居民住房恢复重建规划和优惠政策，组织重建或者修缮因灾损毁的居民住房，对恢复重建确有困难的家庭予以重点帮扶。居民住房恢复重建应当因地制宜、经济实用，确保房屋建设质量符合防灾减灾要求。受灾地区人民政府民政等部门应当向经审核确认的居民住房恢复重建补

33、助对象发放补助资金和物资，住房城乡建设等部门应当为受灾人员重建或者修缮因灾损毁的居民住房提供必要的技术支持。第二十条居民住房恢复重建补助对象由受灾人员本人申请或者由村民小组、居民小组提名。经村民委员会、居民委员会民主评议，符合救助条件的，在自然村、社区范围内公示；无异议或者经村民委员会、居民委员会民主评议异议不成立的，由村民委员会、居民委员会将评议意见和有关材料提交乡镇人民政府、街道办事处审核，报县级人民政府民政等部门审批。第二十一条自然灾害发生后的当年冬季、次年春季，受灾地区人民政府应当为生活困难的受灾人员提供基本生活救助。受灾地区县级人民政府民政部门应当在每年10月底前统计、评估本行政区域

34、受灾人员当年冬季、次年春季的基本生活困难和需求，核实救助对象，编制工作台账，制定救助工作方案，经本级人民政府批准后组织实施，并报上一级人民政府民政部门备案。 对灾害发生前、救灾过程中，灾后救助时等各个方面的问题做出了一些规定，包括灾前的各种准备，如物资储备、预案启动、人员准备等等，旨在在救灾过程中能够迅速而高效的动员所有的力量和将有限的资源投入到救灾工作中。 但在这些规定实行的过程中，我们会发现，在实际执行过程中依旧存在诸多问题，如，虽然有请求呼吁社会援助和募捐的条款，但是总的来说社会力量过于弱小，社会力量是灾害事件中救助灾民的重要力量之一，其中有一部分具有救灾方面的专业知识，但也有相当数量没

35、有任何救灾经验或技能的人在充当志愿者，这不仅是对他们自身生命的不负责，也无助于救援工作的展。就企事业组织来说，在救灾工作中，如果能够积极踊跃捐款捐物，不仅可以大大缓解政府救灾压力，发挥减少受害者损失和减轻受害者痛苦的重要作用；而且还有助于推动“一方有难，八方支援”的良好社会风气的形成。但从现实状况来看，有部分企业缺乏奉献精神和社会责任感，甚至在全民响应救灾时，没有任何举动。就灾民来说，他们既是灾害事件的亲历者，也是唯一能够在第一时间实施自救和互救者。但对于相当部分的灾民来说，由于缺少必要的防灾演练和救灾知识，错过了宝贵的自救和抢救他人的时间。所以，应大力动员社会力量，形成政府和社会在救灾过程中

36、的合力，。首先，政府在救灾中居于主导地位，政府既是社会救助工作的政策制定者，也是救助资源的主要调动者，在救灾过程中起着非常重要的作用。当灾害尤其是重大自然灾害发生后，政府要立即投入到救灾中，只有政府才能在很短时间内调动大量的救灾资金和物资，甚至动员军队投入救灾第一线。挽救生命是救灾初期政府重要的职责。其次，非政府组织及其志愿者在救助过程中不仅起着筹集资金和物资的重要作用，也是重大自然灾害现场救助的重要力量之一。今后，志愿者在加入非政府组织时可以详细注明自己的特长、以往志愿服务的纪录与业绩评估等资料，一旦灾难事件出现，就可以根据灾情选配志愿者，使得志愿者的服务更具针对性。同时，对于一些有热情但没

37、有经验的志愿者，也应当定期展救灾技能方面的培训。再次，企业组织在灾害救助中也是政府的重要辅助力量之一。政府应当制定一些优惠政策，激励更多的企业以多种方式参与救灾，甚至参与到灾后重建的工作中去。后，注重发挥灾民在救灾中的积极作用。只有让他们真正掌握防灾知识及逃生技能，才能增强他们的防灾意识和自救能力。总之，只有政府与社会形成合力，才能发挥各自专长，确保救灾工作顺利进行。 另外，虽然有关于将救灾资金纳入政府财政预算的相关规定，但是就实际情况而言，资金总额数量较少且来源渠道单一，。据统计，近五年来，中央每年安排50多亿元自然灾害救助资金弥补灾害损失，而全年因各类自然灾害共造成直接经济损失 5339.

38、9 亿元。救助资金投入不足成为制约救助工作顺利展的重要因素之一。其次，中央政府与地方政府在救灾资金投入上存在博弈。现行救灾体系中关于救灾资金安排的基本方针是“分级承担，以地方为主”。但一些地方财政本身紧张，防灾备灾救灾各环节资金都严重不足，一旦遇到重大自然灾害的时候，只能依赖中央财政拨付。再次，我国巨灾保险的作用还没有充分发挥。长期以来，我国政府是巨灾损失的第一承担者，但实际上在巨灾风险中，政府应该是风险的后承担者，其前面应该有若干道防火墙，而我国却严重缺失。此外，社会捐助流程和体系上还存在一些问题，也影响了捐助事业的发展，也大大影响了捐助者的积极性。而为了避免这样的问题，首先，各级政府应当认

39、真贯彻落实救灾专项救灾资金，以确保在自然灾害来临时有固定资金用以调配。其次，中央政府在灾害救助资金上要适当倾斜，这种倾斜主要是针对贫困地区。贫困地区局限于其财力，即使设立专项救灾资金也不会宽裕，中央政府要加大对这些地区的救灾资金的投入，缓解因自然灾害而导致地区差距进一步扩大。再次，可以通过灾害保险等方式分担灾害造成的损失。就保险公司而言，要不断扩大在灾害保险方面的业务，进一步保障人民的生命财产安全。此外，还可以通过红十字会、慈善会和公募基金会等社会组织，依法筹集资金，协助政府展自然灾害救助工作。同时，政府还应当采取具体措施鼓励和引导单位和个人参与自然灾害救助捐赠活动，对于积极捐款的单位应有一定

40、的政策方面的优惠，而个人则应当大力表彰，形成全社会齐心协力，共助灾区的良好氛围。 而从救灾物资储备来看，储备数量少且质量难以达标，物品单一，。首先，无论是从中央还是地方来看，救灾储备库建设严重不足。据悉，目前中央级国家救灾物资储备仓库只有19个，而一些地方救灾储备库则存在虚设状态。其次，救灾物资储备库建设和使用标准上都难以达标。由于储备库建设上资金不足，我国救灾物资储备库硬件建设水平普遍较低，尤其是市县级救灾物资储备库普遍存在仓库面积小、建设标准低、基本装备严重不足的问题，再次，救灾物资储备品种单一。现有的中央级救灾物资储备库中储备的主要是救灾帐篷，地方储备的救灾物资也仅限于帐篷、棉衣、棉被和

41、少量的救生装备，此外，储备物资管理的信息化程度也不高，许多救灾物资储备数据库和灾害数据库处于单机、封闭状态，缺乏救援物资的生产厂商、名称目录、货物类型、可供数量、运输路线等信息系统数据库，不同地区及部门采用不同的技术体制，互通互联比较困难，难以实现对突发公共事件的快速反应。鉴于我国救灾物资储备库建设的时间短，数量不足的现状，首先要加强救灾物资储备库建设。应从灾害的分布状况、受灾地区经济状况以及拟建储备库的交通状况等多方面综合考虑，确定救灾储备库的选址，增加救灾储备库的数量。同时，中央应该考虑向西部贫困省份投入更多资金，支持那里的储备库建设。其次，要严格执行救灾储备库建设标准。对此，各级地方政府

42、应当加强防灾备灾意识，把建设达标的储备库当成政府一项重要工作，再次，可以根据不同地区某类自然灾害反复出现的特点，增加特定的防灾救灾储备物资。 从救助的制度保障来看，法律法规亟待完善。为了有效应对自然灾害，我国制定出台了一系列有关自然灾害防御的法律法规，如防洪法、防震减灾法、气象法、水土保持法等，这些法律法规主要侧重于洪涝、地震、森林草原火灾等单个灾种的防御和应对工作，而在自然灾害发生后，实施社会救助方面的法律法规的制定和颁布还处于起步阶段，致使在实际社会救助中许多需要法律调整的关系无法可依，政策和行政手段在很大程度上代替了法律的功能，法律制定的滞后直接影响了灾害救助工作的顺利进行。此外，捐助资

43、金分配及使用不够公，引起捐赠者的疑虑和不满。如何对捐助资金流向的监管、跟踪捐款使用过程、评估捐款使用绩效，都需要用法律加以规范。因此， 完善救助法制建设，坚持有法可依、有法必依。首先，要做到有法可依。长期以来，在自然灾害救助实践中，面临灾害救助准备措施不足、应急响应机制不完善、灾后救助制度缺乏、救助款物监管不严、心理救助缺乏规范等问题，急需通过制定相关的法律法规加以规范。其次，要做到有法必依。在法律出台之后，重要的是有法必依，这才可以称得上法治。虽然我国目前在灾害救助方面还有许多法律法规亟待制定，但已经制定出来的法律必须获得严格的执行。如自然灾害救助条例中一些具体可操作的规定应当落实到位：各级

44、政府要将灾害救助资金和工作经费纳入财政预算；要定期组织展预案演练，着力加强跨部门、跨行业、跨区域的综合性演练，不断提高协同应对灾害的能力；要加快建设布局合理、品种齐备、数量充足、管理规范的自然灾害救助物资储备库点网络，建立物资协同保障机制，完善紧急调拨和配送体系等等。只有真正把这些规定落到实处，才能在大灾面前少一份后悔，多一份从容和淡定。 灾难发生后，避难所是为灾区民众暂时提供生命安全保护的重要场所，但是从救助所需避难场地来看，避难场所严重不足。应急避险场所是在预警信息发布或突发事件发生后，城镇居民躲避灾难、临时生活和暂时避险的场所。避难场的建设是防灾减灾环节中十分重要的一环。由于城镇人口密集

45、，高层建筑多，一旦发生如破坏性地震等灾害，如果没有避难场，大量灾民将无法迅速、安全转移，会带来更大的伤害。但从目前现状来看，我国大多数城市避难场所严重不足且建设不达标，而且场所的设施也不够完善，饮水、如厕等基本生活服务难以保障。在一些已经建成应急避难场所的城市，由于缺乏宣传，市民既不知道避难场所的地点，也不了解如何使用避难场所设施，这使得避难场所形同虚设。加快避难场所标准化建设的步伐。首先，规划建设应急避难场所要立足长远。虽然地震、海啸、泥石流等自然灾害的发生往往具有突发性，但如果仅仅因为灾害的突发性就放弃防灾备灾，这是十分错误的，正如和平时期国家需要军队一样，防灾备灾重在平时。作为城市的管理

46、者，一定要有远见，按照人口比来规划一定数量的避难场所。避难场所的建设可能会占用一定的土地，还需要配备避难设施，这种规划和投入会牺牲一定的经济利益，甚至影响政府的财政收入，但与人民的生命和财产安全相比，这些放弃都是值得的。其次，避难场所的设备必须确保能够正常使用。由于避难场所的设施只是在巨灾来临时才派上用场，这就可能会使避难场所的设备管理流于形式。政府相关部门应当对避难设施加强监管，随时抽查，及时更新，使避难场所名符其实，而不仅仅挂上“避难场所”的牌子就高枕无忧了。再次，通过宣传告知市民避难场所的分布。避难场所是市民在巨灾发生时逃生场所，如果市民不知道避难场所在哪里，就失去了避难场所存在的意义。

47、因此，应当通过电台、报纸、网络等多种方式进行宣传，让市民能够知道离自己近的避难场所。 总之，在救灾准备工作方面，我国虽有一系列相关规定，但从总体而言，这些规定相对较零散，多是针对某一自然灾害的应急条款，没有一个系统全局的整体工作思路，且至于已现存的规定，其与实际执行的环节出现脱节，执行不力，执行偏差都大大影响了最终的救灾各项准备工作，应尽早采取上述或其他能够行之有效的措施来最大程度的避免此类问题，以便更好的进行救灾。 三、国家和跨国组织的救灾帮助应当以适当的大使或外交任务的方式提交到外交部。外交部应当在与灾难管理当局磋商后立即回应各种救灾帮助。 四、外国非政府行动者应当通知灾难管理当局他们通过

48、关于货品装备或人员的规定支持灾难缓解与恢复的计划。灾难管理局应当回顾每一个这样的通知并决定行动者是否应该被准许获得下文第8、9自然段所提及的设备。 非政府组织，意指政府以外的社会组织，一般并不包括企业。近年来非政府组织在抗灾救灾过程中日益发挥着重要作用。一是积极的救援作用，可以看到在许多灾难发生时，一些非政府组织都积极的向社会号召捐赠救灾物资，组织志愿者积极参与救灾活动，为灾区人民提供紧急物资或生活用品等等。在救援过程中，中国政府从不会感到形单影只，因为非政府组织的行动无论是在声势上还是在实效上，都形成了对政府的有力支援。 二是社会宣传作用。非政府组织是救灾减灾信息重要的社会宣传渠道，及时有效

49、发布灾情及前线情况，能有效整合民间组织救灾力量资源，这也是减轻灾害损失的关键因素。非政府组织数量庞大，扎根于社会底层，扎根于某些特定人群，成为对灾民和自身在抗灾过程中如何防震减灾等知识宣传重要的渠道。对灾民更深一步了解如何防灾和抗灾起到了很好的效果。 三是社会监督作用。非政府组织对于政府救灾政策的实施起了协助和监督作用。非政府组织由于同受灾群众保持密切的关系，可以作为传达民情的重要渠道，反应灾民的愿望和意见，影响政府政策和计划以使其更适应灾民的需要。非政府组织参与整个救灾过程，通过各种大众传媒对救灾的实施情况进行报道，对政府有关工作计划的实施能起到监督作用，从而保证了救灾计划的有效落实。 但同

50、时，在非政府组织发挥作用的同时，我们也可以看到存在很多弊端：一是非政府组织志愿者的合法权利缺乏保障。志愿者们为救灾抗灾做出贡献，理应受到法律和国家的保护，但我国却至今未出台专项保护志愿者组织的法律法规，使得这些志愿者的合法权益和自身利益难以得到有效的保障，进而影响志愿者们投身救灾工作的热情。因此，建立有效的志愿者权益保护制度和灾害救助制度，是十分必要也是十分紧急的。 二是非政府组织社会影响力较弱。虽然在救灾过程中渐渐发挥作用，但大多数组织尚处于早期阶段，没有成熟的规章规范予以规定，能够动用的社会资源很少，社会影响力较弱，这无疑制约了非政府组织的发展和救灾活动的开展。民众对于非政府组织的信任程度

51、也不高，他们相较于将捐款通过非政府组织捐助给灾区，更愿意将捐款交予政府。 四是非政府组织成员业务素质较低。救灾过程中，志愿者的救灾热情是十分高涨的，但一些志愿者由于是自发参与，所以其实并没有做好充分的计划和准备的基础，盲目参与救援行动，结果不但不能有效开展救援，甚至连自身安全都成了问题，影响了灾害救助工作的开展。因此应当呼吁，没有专业救援特长的志愿者不要盲目前往灾区。 综上，立法机关应当加快制定规范非政府组织行为的法律法规，使其在法律保护的框架内发展壮大，这对于推进非政府组织的志愿服务制度建设具有重要意义。要改革社团登记管理制度，适当放宽非政府组织注册登记条件，促进非政府组织的法制进程，同时完

52、善激励机制和监督机制，建立合作与互信机制，同时也要鼓励非政府组织进行创新，加强自我制度建设。 五.辅助性国际组织应当配合区域/国家省和地方当局并与之协调，尤其应当给这些当局机关提供所有它们能获得的信息，包括受影响人口的需求、所在位置、赈灾活动的类型和进度（或者说初步恢复的）， 确保取得协调有效的反应。它们还应该与为救灾（初步恢复）而启动的（区域或）国际协调操作机制配合。 六、辅助性国际组织应当做到：A.遵守国家法律与国内有关部门的协调，尊重受灾者的人格尊严；B. 遵循全人类的公正和中立原则C. 确保他们提供的所有商品和服务都适合受影响的人口的需要和情况，并且按照本法令的要求，符合国家所有适用的

53、法律和标准。D. 尽最大的努力考虑到所有的情况，以确保商品和所提供的服务符合环球项目人道主义宪章和人道主义应急的最低标准。2011年版 示范法在这两条中提到关于辅助性国际组织在救灾过程中的职责，主要是协调和帮助政府及有关部门开展救灾工作，服从政府统一指挥的同时能够独立自主的进行救灾，最高效的实现救灾，挽救受灾群众的生命，保护民众的财产安全。 在我国典型的辅助性国际组织当属红十字会，我国有专门的中国红十字会灾害救助规则来规定红十字会的活动，其中便有涉及红十字会的职责以及主要工作的规定。 中国红十字会灾害救助规则第二章第七条：各级红十字会应成为当地政府救灾协调机制的组成部分，并明确红十字会在救灾工

54、作中的职责。 第八条 中国红十字会的救灾工作实行统一领导、分级管理。上级红十字会一般不受理越级上报的救助申请， 不越级下达工作指令。第九条 各级红十字会必须建立健全救灾组织机构， 配备或明确专人负责灾害救助工作。第三章 第十条 中国红十字会在灾害救助工作中主要履行以下职责：(一) 组织灾情考察，对灾情和灾区需求进行评估；(二) 制定并实施灾害救助计划；(三) 募集、接收、管理、分发救灾款物；(四) 动员、组织并指导红十字志愿者参与灾害救助工作；(五) 协助政府开展医疗救护和疾病预防控制工作；(六) 协助政府进行灾区群众的转移安置工作；(七) 参与受灾严重地区的灾后恢复重建工作， 必要时提供心理

55、救援；(八) 开展社区备灾以及防灾避险、 疫病防治等知识宣传普及工作；（九） 参与国际人道主义灾害救助工作。第五章 呼吁与捐助款物管理第十五条 中国红十字会总会根据灾情和需求决定是否发出全国及国际募捐呼吁。第十六条 各级红十字会依法在本辖区内开展募捐活动，在本辖区外的募捐活动由上级红十字会负责协调， 地方各级分会不得直接向辖区外、国外及香港、澳门特别行政区红十字会、台湾红十字组织呼吁， 但可以接收境内外企业、团体和个人主动捐赠的、无不正当附加条件的救助款物。 接收情况应报上级红十字会备案。第十七条 红十字会在接收使用救灾款物时， 应尊重捐赠者意愿。 红十字会在接收使用救助款物时，一般应由捐赠方

56、提供捐赠函， 说明捐赠意愿，必要时应与捐赠方签署捐赠协议；没有明确捐赠意愿的，按红十字会有关规定执行。 如救助计划和物资分配去向需作调整时，须征得捐赠方同意。 最终使用情况应向捐赠者反馈。 第十八条 对于紧急救灾工作结束后收到或剩余的款物，或所接收的不适用于救灾工作的物资，在征得捐赠方书面同意后，可转为红十字会备灾、重建或其他人道救助之用， 也可进行拍卖或转入红十字基金。 第十九条 对储存、转运、使用救灾物资过程中所产生的附加费用， 由受益地区红十字会向同级政府申请补助， 亦可同捐赠方协商解决。 第二十条 为保证救灾工作顺利进行， 各级红十字会可从本级红十字会直接接收的捐款总额中一次性提取不高

57、于65的项目支持费，用于支付救灾过程中产生的监督、检查、宣传以及行政开支等费用，不得逐级重复提取，也不得用于个人补贴。捐赠方对项目支持费有明确说明的， 在合法合规的前提下按捐赠方意愿办理。第六章 物资采购与分发管理 第二十一条 各级红十字会应根据捐赠者的意愿和备灾救灾工作需求，制定物资采购分配使用计划。 第二十二条 救助物资的采购分发应遵循公开、公正、公平原则，由两人以上共同负责(不包括主管领导)。 第二十三条 采购各类物资时要遵循国家的相关法律法规。紧急阶段救助物资的采购可在三家报价的基础上，按照“等价择优、等优择价”和“就近采购”的原则确定供应商。 第二十四条 采购物资的包装上要印有明显的红十字标志及捐赠方名称。 第二十五条 采购方红十字会要严格审样并封存，以备验收。验收物资须两人以上，责任到人。验收中如发现质量问题，应采取退货、返工或换货等措施处理。 因质量原因造成损失并情节严重者应根据国家有关法律赔偿并追究责任。 第二十六条 各级红十字会应结合灾区实际， 制定受益者选择标准以及救助标准， 对所接收的物资及时做好清点登记并迅速分发使用。 物资发放前， 应将受益者名单及相关要