被告主体资格-施尧村村民诉村委会

1、村民委员会是否具有行政诉讼被告资格南昌市施尧村村民诉村委会案评析案例问题 从权力来源角度难以充分证明村委会具有行政诉讼被告资格，这是否是实践中僵化运用行政诉讼法 第25条第4款和若干问题的解释 第1条第1款所致？受到美、英司法审查受案标准的演化的启示，如何从公共职能角度重析村委会被告资格？人民法院以被告不适格为由做出的驳回原告诉讼请求的决定是否是错误的？案情介绍 施尧村是南昌市近郊的一个农村，随着南昌市城市建设的扩展， 这个村的土地大部分被企业和政府征用，到2002年8月，这个村仅剩下最后一块约85亩的耕地。2002年8月20日，村委会突然召集十几户耕地承包人开会，宣布政府将在这块土地上兴建农

2、民公寓， 同时宣布了对承包户的补偿标准，被占用的土地按每亩4000元给予补偿。这一决定立即遭到村民们的强烈反对。从2002年8月28日到 9月16日，村民主要就补偿费过低和事前没有向他们协议、公示的问题多次向村委会提出交涉，但没有结果。 9月26日，村委会租来 3台推土机，在村负责人的带领下开进了就要收割的稻田。 轰鸣的机器碾压过正在成熟的稻田，85亩耕地就这样消失了，近 5万斤稻谷也同时埋进了土里。原来，2002年初，与施尧村相邻的下尧村、丝网塘的大部分土地， 陆续被外商投资的象湖源、 威尼斯花园房地产项目征用。为了安置两村农民拆迁户，政府有关部门决定兴建象湖农民公寓。2002年7月18日，

3、青云谱区政府召集了一次有城建局、土地局和施尧村负责人参加的会议，会议决定在施尧村85亩耕地和另一块农用地总计149亩的土地上兴建农民公寓，并同时决定给村委会每亩5万元的补偿费。这次会议内容以纪要形式发给了有关单位。此后不久，施尧村与下尧村签订了兴建农民公寓的有关协定。2003年4月7日，南昌施尧村的 43名村民因 149亩耕地被强行征用、土地补偿款不到位等， 一纸行政诉状将本村村委会告上了法庭，要求施尧村村委会依法召开村民会议，公布村务、财务；依法撤销施尧村关于建象湖农民公寓土地补偿决定 。法院裁判 一审受理的青云谱区人民法院经村民的起诉驳回，法院在行政裁定书上称，根据中华人民共和国村民委员会

4、组织法等有关法律规定， 被告施尧村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是不合适的被告，不符合受理条件。 这起被法律界认为是 “全国首例村民状告村委会”的行政诉讼案，由于始终被法院认为被告主体不合格而“流产”。案例评析 一、法理分析本案焦点集中于两点： 一是就受案范围而言， 需要解决处理决定是否属于行政诉讼法受案范围； 二是就被告资格， 需要解决村委会是否是合格的行政诉讼被告。从学界现有的观点来看，主要是从第二个角度进行分析的，通说认为，行政诉讼被告“是指作出原告认为侵犯其合法权益并向法院提起诉讼的具体行政行为，而由法院通知应诉的行政机关或者法律法规授权的组织”。1. 村

5、委会的性质传统上，“行政”通常被限定为“国家的组织活动”，即国家行政机关的执行、管理活动。随着实践的发展和理论研究的深入，现代行政法认为，“行政虽然主要指国家行政， 但也包括非国家行政， 国家行政属于公行政， 但公行政并不等于国家行政。公行政除了国家行政以外， 还包括其他非国家的公共组织的行政”，明确这一点，对分析诸如村委会这种非国家的公共组织的法律地位尤为重。村委会源于中国农民的实践，并得到了我国1982年宪法的认可。宪法第 111条规定：“车城市和农村按照居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。 , 居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村

6、民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事业， 调解民间纠纷， 协调维护社会治安， 并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”1987年颁布 1998年修订的村民委员会自治法第二条规定， “村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷， 协调维护社会治安， 向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”村民委员会与政府的关系是“乡、民族乡、镇的人民政府对村委会的工作给与指导、支持和帮助， 但是不得干预依法对村民自治范围内的工作。”因此，按照我国宪

7、法及村民委员会自治法的规定，村委会的性质是“群众性自治组织”，但是，这一界定并不准确。村民委员会组织法第9条规定，村民委员会有主任、副主任和委员3至人组成，村民委员会实际上只是基层群众组织的次级组织， 因为按照村民委员会组织法的规定，我国的村民自治组织由村民会议、村民代表会议、村民委员会、村民小组、村民选举委员会等组织组成。村委会实际上只是基层群众性组织的执行组织。现实中，作为村民基层性组织的执行机构村委会在很大程度上一种公共职能，甚至是行政职能， 村委会的职能往往以公共权力作为支撑，而这种公权力则突出地体现为强烈的强制性，对村委会的决定村民必须服从。村委会的职权由两个突出的特点：第一，履行公

8、共行政职责，实施公共行政活动。例如，按照村民自治法第22条的规定，村民委员会负责国家计划生育政策的落实，救灾救济款物的发放， 水电费的收缴等。 第二，村民委员会从事自治活动时，享有优越性， 并且独立的享有和承担因此产生的权利、义务和责任。因此，村民委员会的职权具有明显的公权力性质，而公权力诉讼包括宪法诉讼和行政诉讼，既然我国建立宪法诉讼存在制度上的困难，因此，公民剩下的救济渠道可能只有行政诉讼了。 2.本案的具体分析就本案而言，村委会征收农民依法承包的土地，但是给与的补偿明显过低，那么，此种征收及补偿行为是否属于行政行为，是否可诉呢？根据 村民委员会组织法和土地管理法的相关规定，村民委员会依照

9、法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产； 农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由集体经济组织或村民委员会经营管理。这些规定， 体现了一种行政权力的张正钊 .行政法与行政诉讼法.中国人民大学出版社.1999 年版 .第 359 页. 姜明安 .行政法与行政诉讼法.北京大学出版社 .1999 年版 .第 2 页. 应松年 ,王成栋 .行政法与行政诉讼法案例教程.中国法制出版社 .2003 年版 .第 341页. 特征，所授予的权力内容也是管理性质的，既然村委会行使了管理职能，就是一种行政行为。 因而本案中村民委员会是应该成为行政诉讼被告的。按照我国法律的规定，法律已经将管理土地的

10、职权授予村民委员会，由村民委员会代表国家管理村民集体所有的土地， 而此项职权就成为了村委会的法定职责，不能抛弃， 也不能逾越法律规定的范围，村委会必须严格依照法律的规定进行集体土地的管理，其征收必须要按照法律规定行事，并给村民以合理的补偿，否则，就属于违法。本案中，村民委员会所实施的土地征收和补偿的行为是一种施加于村民的公法行为或行政行为， 对于这种行为， 村民并没有选择性， 这种无选择性意味着村民委员会是一个具有行政管理职能的组织，并且村民委员会的行为已经严重影响了相对人的权利义务关系，所以，这种征收和补偿行为是一种可诉的行政行为。综上所述，我们可以发现， 村民委员会从事的许多行为时区别于内

11、部自治事务的公共事务， 其行为已经明显具有了公权力的性质。例如我国 婚姻登记管理条例第九条第三项规定， 农村居民申请婚姻时， 必须提供由其所在的村民委员会出具的婚姻状况证明。再如， 村民委员会相关发条规定了村民委员会有权收缴乡统筹、村提留、收缴水电费、发放救济，村民的承包方案，村办学校、村办道路等村公益设施的经费筹集，村集体经济项目的立项、 承包方案， 村公益事业的建设承包方案以及落实国家计划生育政策等。村民委员会依照法律、 法规的规定在上述公共事务的范围内的某个方面、某个阶段行使其法定职权， 同国家形成一种代表关系，在事实上和法律上要求村民委员会必须独立承担其所作出的公权力的行为效果与行政诉

12、讼后果。只有这样，才能有效的制约村民委员会的公权力行为，加强对村民的权利保障。 本案中，村委会合村民间的法律关系具有明显的不等性，地位上的隶属性和意思表示的单方性，这些特点都具有明显的行政行为的特征， 即使其不是一种标准的行政行为，也是一种明显的公权力行为。这种公权力行为的行使必须受到公法诉讼的约束，受到法院的审查。二、现有各观点之评析 1. 完全否定说完全否定说认为，根据村民委员会组织法第2 条的规定，村委会属于村民自我管理、 自我教育、 自我服务的群众性自治组织。因此村委会作出的决定是村民自我管理的结果， 它要么没有法律的授权， 要么虽有法律授权但因 “法定职能不等于行政职能， 法律法规对

13、于权利的规定也并不都是授予行政权力”而不是具体行政行为。故而村委会不具备行政主体资格，不应成为行政诉讼的被告。 2.“法律法规授权情况下行政诉讼被告资格肯定”说认为村民委员会根据法律、法规规定，村委会享有一定的行政职权。例如，村民委员会组织法 授权村民委员会办理公共事务和公共事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，协基层人民政府开展工作，维护村民的合法权益等。中华人民共和国土地管理法 规定，集体所有的土地依法属村民集体所有，由村委会经营管理。 该法实施条例规定， 农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村委会提出用地申请， 由村委会报人民政府批准。 所以，管理本村的公共事务和集体土地，向政府申报村

14、民的用地申请等，是村委会的法定职责。因此，村委会完全可能根据法律的授权在特定领域和范围内成为协助管理者，并因此成为行政诉讼中的被告。上述是从村委会行使权力的来源来论证其是否具有行政诉讼被告资格的，也即以村委会是否是法律法规授权组织而决定其能否作为行政诉讼被告。实际上将村民委员会作为行政诉讼的被告难度即在于此：由于村委会的职权由国家法律授予，所以符合“法律，法规授权的组织”这个形式要件，随着相关理论和实践的发展， 又出现了新的观点，认为村委会根据相应组织法的授权行使多种行政职能，属于行政主体中法律、法规授权的组织。但由于实质标准的阙如，是否可以纳入行政诉讼，立法上本身并没有明确的回答。首先，依据

15、村民委员会组织法 、 土地管理法等相关法律规定村委会的职权相当广泛， 这些职权是否一定就具有公权力属性，其实是难以确定的。 随着时代需要不同， 公权力与私权利可以互相转换的，仅从法律条文本身很难确定一项职能是“公的”还是“私的” 。就村委会而言其职能具有多种属性：第一种是作为集体财产的管理人，依法管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，以集体财产所有权人的名义进行民事活动，对村民实行经济管理， 具有民事权利性质；第二种是作为农村社区的管理者，维护社会秩序，提供公共产品。依法调解民间纠纷， 协助维护本村的治安， 组织实施本村建设规划， 兴办和管理本村的公共事务和公益事业等等， 这些权利也不是

16、公权力。 第三种是作为基层政府行政的受托人， 受基层政府的委托实施一些行政行为，审批宅基地， 开具结婚登记所需证明等等，具有行政权力性质。其次，村委会享有行政权力性质的权利不能笼统地说是国家法律授权的，因而是国家行政权力。如仲裁法规定仲裁机构的仲裁职能、公证暂行条例规定公证机构的公证职能、 但仲裁行为和公证行为并不纳人行政审判范围。另外，村委会管理性行政权力是作为公共行政组织享有的权利，非国家行政权力，如：负责执行村民会议制定和修改村民自治章程、村规民约；有权自行组织自己的机关并确定其成；拥有自己独立的经费来源, 并有权自行使用和支配；对于其自治范围内的事务 ( 村务) 有权自为议决并执行，不

17、受国家的指挥命令等。可知，从法律授权角度来分析， 将村委会定性为法律授权组织，其行使的是国家行政权力，因而具有行政诉讼被告的观点，其论据并不充分。现在，试着从公共职能的角度来分析以求结论。三、以公共职能视角对问题的分析 1.公共职能的基本含义从“权力来源”论到“公共职能”起始于上世纪 70年代末的公共行政改革， 通过合同外包、 行政分权等多种手段，使私人成为某些情况下公共职能的承担者，传统的“权力来源”论，将是否具有公共权力作为判断行政诉讼被告资格标准，公共行政主体的这种变化给传统司法审查制度带来了新挑战。如何将司法审查拓展至承担公共职能的私人主体，取决于司法审查受案标准的确定。美、英两国的司

18、法审查已作出回应，即将“行为标准”纳入司法审查受案标准的判断体系。正如翁岳生教授所言： 目前公法行为与私法行为之区别， 纯以行为之性质为区分标准，不以行为主体为衡。 凡是合法行使公权力的行为， 而行为客体处于权力服从关系之地位，不问其行为主体为国家或私人， 该行为均为公法行为。 我国政府也启动了行政体制改革，通过放权与分权，私人开始成为某些情境下中国公共职能的承担者。我国可考虑在现有的“主体标准”之下，扩展引入“公共职能”标准，以回应公共行政主体多元化的改革现实。 2.公共职能的表现形式从理论上分析， 某一主体的行为是否具有公共职能属性，表现在是否具公共利益性、国家意志性、权利影响性。姜明安

19、.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社 .1999 年版 .第 113、114页. 公共利益性是指， 公共职能基本价值取向是为了社会的公共利益，即行使职权的目的是为了特定领域内的公共利益。国家意志性是指， 公共职能的性质和内容是国家意志的体现， 就行使职权的来源而言， 是由国家法律、 法规和规章的明确授予。就行使职权的手段而言， 是否具有行政性和强制性。 机构活动与国家行政机关是具有紧密联系。 权利影响性是指， 是指公共职能的实施对整个社会个体在宪法和法律上的个体权利具有重要的影响，如宪法规定的我国公民享有基本权利。 3.对村委会功能的分析公共利益性方面，村民委员会组织法第2条第2款规定的村委会

20、的职责是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷， 协助维护社会治安， 向人民政府反映村民的意见、 要求和提出建议。 村委会的活动目的是为了村集体的公共利益，其功能在于维护村集体的治安和秩序，提供公共产品。国家意志性方面， 尽管村委会被宪法法律界定了基层群众性自治组织，但该制度的定型及在全国范围内的普遍推行却是一个由国家主导的过程，因而村民自治组织的活动目的和职责权限在法律上是国家意志的结果。根据法律、法规规定村委会享有： 对救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理和发放；对社会捐助公益事业款物的管理和分发，代征、代缴税收、收缴乡统筹；对征用土地补偿费的管理和分发； 执行国家计划生育方针和措施； 执行国家有关土地和宅基地管理的规定；有关人民代表选举、户籍、征兵的组织、管理工作等，这些工作均具有“公务”性质。为管理公共事务，村委会享有一定的处罚权，可以依照村规民约对违规者进行一定限度内的处罚。因此， 它承担的是一项“公共职能”。权利影响性方面， 村委会的职能十分广泛涉及到村民的基本权利，如生命健康权、财产权、受教育权、选举权、被选举权、服兵役义务等等。具体到本案，由于村委会为严格依照法律规定进行征收未及时给村民以合理的补偿，侵犯了村民的财产权。 4.村委会接受