关于我国行政审批制度改革的若干思考

1、关于我国行政审批制度改革的若干思考【作者：中央民族大学校长、教授、博士研究生导师荣仕星】一 行政审批制度的概念及属性关于行政审批制度概念的内涵和外延，学术界尚有不同理解。笔者认为，行政审批制度是国家行政机关或相关组织运用国家行政权力对公民、法人和其它社会组织行使某些权利的条件进行审查，决定准予或不准予其行使这些权利的一种制度。首先， 行政审批制度处理和协调的重点，在于行政机关外部并与行政机关具有行政法律关系的相对方公民、法人及其它社会组织。从广义角度讲，行政机关内部也存在审批行为，诸如上级机关对下级机关请示申请的审批等等，但本质上属于行政机关的内部运行机制。行政审批制度最基本最主要的内容，是使

2、行政权力与外部关系主体之间处于合法有效的良动状态，以此促进社会经济、政治、文化的全面发展。这是行政审批制度存在的基础，也是行政审批制度发展变革的动因。其二，行政审批是依法照章做出条件选择的行为。有学者认为行政审批是对禁止的解除，似可商榷。在通常情况下，行政审批所覆含领域，是以条件设置为前提，其做出行政决定的过程，实质上是对审批对象条件的判衡性选择。从判衡选择的结果，行政审批可分类为：1. 许可行为行政机关依据法律、规章、政策所设置的条件，对特定行政法律关系相对方进行审查评判后所做出的予以许可和授权的行政活动；2.否定行为行政机关依据法律、规章、政策所设置的条件，对特定行政法律关系相对方进行审查

3、评判后所做出的不予许可和授权的行政活动。无论许可与否，行政审批的结果必须明确，不容含混，必要时还应向关系相对方阐述清楚所做决定的理由和根据。从选择的方式分类，行政审批又可分为审批、核准、备案三种基本方式。审批具有一定的裁量权，申请者即便是达到所设置的基本条件，也未必获得许可；行政机关对若干申请者的条件需做进一步优化性判衡选择，其中条件较优者才有可能获得许可。核准排除了裁量权，申请者只要达到了所设置条件，原则上便可获得许可，实际上这是一种标准性选择，其所否定对象仅限于未达预设标准条件者。备案在条件上比之核准则更为宽松，行政机关仅就需要备案的事项、内容、方式、时间等条件予以规定，行政关系相对方按规

4、定备案即可，是一种条件性告知行为，以利行政机关的管理、监督与服务。其三，社会资源分配方式多种多样，行政审批制度即是其中一种。作为社会资源分配方式之一种，较之其它方式，行政审批制度的特点或其属性，概而言之有四。1. 行政审批制度以国家行政权力为基础，是国家行政权力的具体运作，从本质上讲，其以统治阶级的根本利益为归依，为一定阶级的政治目的服务。2. 行政审批作为一项重要的行政权力，直接涉及公民、 法人及其它社会组织权益，必须在法律框架内活动，超越法定权限、违反法定程序的行政审批是违法的、无效的。3. 行政审批是一个相对稳定又不断发生变化的行为规范过程，这种动态过程，受其自身规律所决定。4. 行政审

5、批制度是弥补市场机制缺陷的必不可少的有效手段。在市场经济条件下，市场规律对资源配置起基础作用，然而单纯依赖市场规律难以保障社会资源的有效配置，必须通过行政审批方式，实施宏观调控，加强经济规制，消除市场失灵。自然，政府通过行政审批方式介入市场的时机、领域、条件、方式、强度是一个非常复杂的问题，应根据客观情况，做出正确选择。二 中国行政审批制度改革的历史与现状（一）我国行政审批制度改革的进程我国行政审批制度改革，随着市场经济体制和行政管理体制改革的深化而渐进发展的，到目前为止，大体经历四个阶段。 1. 1979年至 1982 年。行政审批制度改革主要围绕中央政府与地方政府之间的权力分配，表现为政府

6、行政系统内部的放权或收权。当需要“发挥地方政府积极性”时，就放权；当经济和社会发展出现某种不规范或秩序不顺时，便又收权，重新恢复原先的体制和权力格局。如此循环往复，在计划经济的审批制度圈子里徘徊。 2. 1983年至 1988 年。行政审批制度改革着重于下放权力、减少层次，主要是转变政府职能，调整行政组织结构，精简国家机关的公务人员。国家部委内部只设司、处两级，省级厅局只设处，以减少内部的行政层次，同时把直接管理企业的职能转移出去，把直接管钱、管物的职能放下去，使政府对企业由直接管理转向间接管理。 3. 1993年至 1997 年。行政审批制度改革侧重于经济领域。1993 年 3 月，八届全国

7、人大一次会议提出，要按照社会主义市场经济体制的要求，加强宏观调控和监督部门，强化社会职能管理部门，减少具体行政审批事务和对企业的直接管理，要坚决把属于企业的权力下放给企业，把应由企业解决的问题，交由企业自己去解决。对于企业申办的许多项目由审批改为登记备案。 4. 1998年至 2003 年。行政审批制度改革进入广泛而深入的发展阶段，注重进一步转变政府职能，改变管理方式，提高行政效率，实现政企、政事、政社分开，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，要求在精减机构和人员的同时，大力改革行政审批制度。国务院各部门行政审批事项到 2002 年底已经取消或改变管理方式的项目共1300

8、 项，占其全部项目总数3948 的约 33% 。地方政府的行政审批制度改革也取得了重大进展。这次改革重点是要大幅度地精简行政审批事项，规范审批程序，确定审批时限，公开审批内容，建立一套便民为民的行政管理体制。（二）我国行政审批制度存在的主要问题我国现行行政审批制度存在着的先天不足，主要有二：一是历史的人治理念的惯性影响，二是现实的法制建设的不完善。这两个原因，是导致我国行政审批制度存在问题的主要因素。按照现代国家的法治精神，权力源于人民，是人民的公意达成和公意授权，“为人民服务”、“执政为民”是天经地义的根本要求，而人治的理念却把权力理解为少数人谋利益的特权，是完全不同的价值观取向；法治要求对

9、事物界定的明晰、准确，不容含混模糊，但是多年来我们对行政审批的自身概念、相关概念以及内容，缺乏科学、统一、权威的法律界定和细化标准，以致在不同部门有不同标准，具体操作上差异很大，严重影响了行政审批的合法性、合理性，当事人的合法权益不能够得到充分保障；法治特别强调程序的重要性，合法合理的程序是导致合法合理结果的前提，人治却从根本上漠视程序，从而导致结果的随意和不可预期。截止目前，我国行政审批制度尚无法治层面的统一程序规定，法治所要求的公正、公开、透明、便民原则无以有效体现，相当一部分行政审批是“抽屉标准”，完全属于暗箱操作，为审批人员寻租留下可乘之机。法治要求规范的行为，权责的统一，由于缺乏规范

10、的程序，具体行为的不规范在所难免。不规范的行为，必然是权责的不对称，想怎么批就怎么批，想批给谁就批给谁，批完了事，对其后果不闻不问，更无人依法追究，这种行为损害了人民和国家利益，瓦解着行政审批的严肃性、公正性和有序性，造成一定程度的市场和社会秩序的混乱。所以，法制建设的完善是行政审批制度建设的直接基础，法治的机制是行政审批的基本的制度框架。并且，按照建设常规要求，相对于行政审批制度，法制建设应有一定合理的超前度，如此，才能有效发挥法制对于行政审批制度的规范、统御、监督作用，行政审批制度也才能更好体现法治精神和法治机制，最大可能排除人治的负面影响，建立起符合实际需要的先进的行政审批制度。国内国外

11、的经验表明，这是根治我国行政审批制度存在问题的根本之途。刚刚出台的行政许可法，将是我国行政审批法制建设的里程碑式的标记，对于我国行政审批制度的改革与建设，将产生深远的影响。三 我国深化行政审批制度改革的基本思路行政审批制度是一个复杂系统，对其各个环节各个层面都应该进行全面、系统、深入的研究。（一）前提依法规范行政审批的范围政府职能的界定，直接决定着政府的构成体系、运转机制和效能，而行政审批是荷载、体现、运用政府职能的主要方式，行政审批项目构成了政府职能群中的核心内容。所以，当代中外历次行政改革，无论其所采用的方式怎样，最主要的成果，必是在行政审批范围的界定上，取得更为契合实际需要的进展。这已经

12、成为衡量行政改革成果的重要标志。源于行政审批范围界定的重要性，许多国家特别是发达国家，采取了极为郑重的态度，把行政审批的设置权赋予立法机构，启动法律程序，用法律手段规范行政审批范围。体现法治精神的审批制度，首要的基本标志和前提条件，是行政审批范围界定的法制化。由于现实的原因，我国行政审批制度改革，不得已采取了以行政节制力量为主要推动的模式，审批项目的裁撤、保留，大多依靠行政机关的“自查自纠”，让运动员做“裁判者”甚至是规则制定者。这样的模式，不能说没有成效，但不会有理想成效。过去我们进行的几次行政改革，精简机构，转变职能，结果都有不同程度的反弹。目前正在进行的审批项目裁消工作，有相当数量的审批

13、项目应该裁消而没有裁消，以各种理由改头换面保留下来，其中的一个重要原因是牵扯到了审批部门的某些利益，出现了“运动员”充当竞赛规则制定者的尴尬结果。所以，现在进行的行政审批制度改革路径，实属必然，而绝非应然。所谓必然，是变化中的国际国内形势，使改革行政审批制度成为当务之急，又由于法制建设滞后，只能启动传统的行政节制力量制导和推动改革。从本质上讲，这只是一种不规范的过渡性的初级阶段方式，远没有达到合理状态。因此，我国的行政审批制度改革，不仅是单纯的行政系统的革弊兴利之举，它还必然地要肩负起行政法制的基础性建设任务，这是我国行政审批制度改革面临的特殊的历史机遇，而后者更为重要、迫切和艰巨。只有建立起

14、比较完善的行政法律制度，才会有比较完善的行政审批制度，行政审批范围的界定方式，也才能走出不规范的过渡阶段，达于较为完善的合理状态。为此，在具体操作上，一方面按照改革的既定目标，继续下力量裁消不符合市场经济发展要求的审批项目，另一方面加快行政法制建设，把阶段性进程与总体目标有机结合，尽快把行政审批范围界定纳入法制轨道。如此，才能避免困扰我们多年的审批项目的反弹和回旧，不断把改革推向深入。（二）重点公开透明行政审批的程序行政审批程序最基本的功能之一，是规范。它通过对行政审批行为的步骤、方式的规范，使行政行为有序化、公开化、效率化。现行的行政审批制度改革，把审批程序作为主要内容之一，其主要问题是，

15、在行政审批程序的设置上，有的不尽科学合理，繁琐而效率低下，有的把显然属于行政机关内部的流转程序，作为对外程序公布，混淆了内部与外部程序的界线，有的把原来不适应形势发展需要的旧程序，稍做修改，换汤不换药，有的干脆不动，还在老路子上惯性徘徊。在行政审批方式上也有类似问题。比如社会听证制度，在一些发达国家，已经成为一种有效的行政审批程序的构成要素。在我国，虽然也开始关注并予以运用，但在实践上暴露的问题颇多。有关部门曾举办过航空运输业价格听证会，但是由于一般社会成员对航空运输业价格成本这一非常专业的问题不甚了了，对行业自行提供的价格成本又持怀疑态度以及其它一些原因，使听证会没有收到实质性的应有效果。听

16、证会适用于哪一些领域（严格说来它并非适用一切领域），什么审批项目可以或必须举行社会听证会，听证会的主办者应由谁来承当，会前、会中、会后的必需程序是什么，听证会参加人的资格条件及其构成比例，用什么样的制度保障参与人立场的客观公正和毫无顾虑地畅所欲言，对听证会的监督，听证会反映意见的公正审查与采纳等等，迄止目前，都没有很好解决。分析这些问题产生的原因，一是在传统体制下，对程序不重视，而长期的疏离，致使经验不足，实际操作起来力不从心；二是各自为战，按照自己的理解和经验去摸索实施，不科学不合理在所难免。这两个因素，实质上都牵涉到了一个问题：规范。从世界各国的经验看，制定行政程序法是规范审批程序、审批方

17、式最有效的手段。行政程序法最完备的是美国。美国1946 年制定联邦行政程序法，规定了行政裁决程序、规章制度等内容。继联邦行政程序法之后，美国又出台了各州标准行政程序法，以便各州在统一的基本框架要求指导下，再行制定更为适合本州情况的地方行政程序法。我国的行政审批制度改革，如前所说，是在改革要求与改革条件存在某种失衡背景下启动的，在这种条件下推进改革， 必须寻求一种切合实际的路径。首先，由于缺乏周详可操作的实施指导，各级地方政府、各部门“摸着石头过河”，在制度创新方面进行着探索，有成功经验，也必然有失败教训，对于这些都要进行密切跟踪，及时地总结新方法、新经验，及时地对暴露的问题进行对策研究；第二，

18、把反映事物本质规律的研究成果，适时地转化为现实力量，如出台一些规范性指导性文件，及时坚决地调节和规范改革中出现的问题，肯定积极成果；第三，在进行上述作业时，始终从法律的高度，用法律的视角解读、研究、概括实践中的经验教训，提炼可以进入法律层面的内容，待时机成熟，制定出台具有中国特色的行政程序法典，充分发挥法律的权威、长效机制，建立适应时代要求的行政审批程序。（三）中心切实加大政府职能转变与完善中介组织政府职能的转变，简单讲，包括两层含义：一是取消，即把政府不该管、也管不好的职能从政府职能序列中取消，交由市场机制去调节；二为转移，即把政府不应承担、市场机制又难以或不能发挥有效作用的那部分职能，按照

19、一定渠道或方式转移出去，由相应的社会组织去承担。行政审批项目是构成政府职能的核心内容。因此，行政审批项目也有取消和转移的问题。通常把从政府序列转移出去的职能承担者，称为社会中介组织。社会中介组织是介于政府和一般社会组织、社会成员之间的中间性社会职能角色。社会日益多元和复杂化，社会行业和领域间的分野渐强，就需要一种力量在彼此间充当调节互动的纽带和桥梁，这是社会中介组织产生存在的基础。这样的一种社会角色，决定了社会中介组织的一些基本特征。1. 非政府性，社会中介组织显然不能成为政府序列的组成部分，其来源的合法性、组织原则、人员构成、功能作用、行事方式等等，从根本上都有别于政府机构，它只是与政府保持

20、某种合理的互动，履行着政府不能、不宜履行的职责，本质上为民间的社会组织；2. 非赢利性， 中介机构的产生和存在不是为了赢利或者主要不是为了赢利，在这一点上它区别于一般性的社会组织如企业、 公司等， 中介组织虽行业特点浓郁，但操守应高， 自律应严， 类似于公共服务机构；3. 公意性，社会中介组织的产生和存在并不依赖某种强权支撑，它完全以公意为基础，是公意聚合的结果，失去公意支持的中介组织也就失去了任何存在的必要性；4. 公正性， 不同的社会中介组织服务于不同的特定行业和领域，代表着本行业本领域大多数人的利益，但同时它又肩负着更广泛的社会职责，在行业内部和行业与社会之间进行调节、平衡，促进行业内部

21、以及行业与社会间的合理协调的互动，不谋取私利；5. 服务性，无论对行业对社会，中介组织都突显其服务宗旨，承担道义责任，不以强力作用于行业和社会，其职责的履行，主要以平等、协商和民主的方式进行；6. 规范性，出于公共利益，根据公意要求，在必要时，按照行规或惯例，对行业内的违规行为行使制裁权，以达规范目的，维护本行业和社会利益。这就是通常所说的社会中介组织较为完善的形态，只有具备这些特征的中介组织才能够替置政府承当从政府序列中转移出去的那部分职能。以这样的标准，衡量我国的中介组织，问题多多定位模糊，职能不清，自律不严，公意寡薄，等等，不一而足。中介组织不成熟不规范，只能造成我们不愿看到的两种结果，

22、一是一些中介组织，利用从政府中转移出来的职能，胡作非为，大谋私利，造成更为严重的混乱和无序；二是出于无奈，政府只能将转移出去的职能重新回收，形成反弹和回旧。这两种结果都与我们改革的初衷严重悖离。 所以，随着行政改革特别是审批制度改革的进一步推进，社会中介组织若没有长足发展，势必成为瓶颈，政府职能的转移有搁浅的危险，影响我们整个行政改革的进程。（四）核心严格履行行政审批的原则行政审批的原则，本质上是对社会发展要求和行政审批实践的精当概括，但其价值并非仅仅囿于理论层面，更在于对实践的指向、制导与要求。经验表明，行政审批制度改革需要一系列正确原则的指导与匡范。目前，我国行政审批制度改革正向纵深发展，

23、强调原则，明确导向，匡范运作，无疑具有很强的现实意义。 1.市场取向原则。市场取向原则的基本涵义，是从社会主义市场经济发展需要出发，正确界定行政审批范围，恰当设置行政审批程序，有效保障市场机制对资源配置的基础作用，以市场经济发展的要求为要求，革除一切障碍市场经济发展的行政弊端，创造良好市场环境，进一步解放生产力。市场取向原则，是行政审批及其改革的一项基准性原则，其它原则都是这一基准性原则的进一步延展和细化。行政审批的改革进程须以这一原则为指向，改革措施以这一原则为定夺，行政审批改革的成果以这一原则为归宿。 2.依法审批原则。 社会主义市场经济是法制经济。法制经济要求其一切构成和参与要素必须以法

24、律为基础为依据。具体讲，不但要求整个经济活动在法律的框架内进行，参与要素，包括行政审批也必须依法而行。这是法制经济区别于其它任何类型经济的基本特征。所以，依法审批原则，就是运用法律手段规范调节行政审批，使其以一种适应市场经济发展要求的恰当方式介入经济活动。缺失依法行政、依法审批的前提条件，就不可能建立起完善社会主义市场经济。 3.公平合理原则。如果说，市场取向原则、依法审批原则主要是在目标取向、作用方式、环境条件等方面提出要求，那么公平合理原则是着重于结果的描述与评价。通常情况下，前两个原则与后者表现为因果关系，即行政审批坚持了市场取向和依法原则，其所获致的结果应该是公平合理的，但是，行政审批

25、是一个复杂行为过程，尽管其在设置来源和价值取向（市场经济）以及运行调控基础（法律）等方面有了保障，但运作过程也不可避免地受到种种因素影响，造成与预期相悖的可能结果。公平合理原则，通过对结果的强调，体现市场经济的本质要求，即市场经济需要公平合理的发展环境，更追求公平合理的结果。同时，公平合理原则也与前两项原则形成逻辑上的补充与呼应，通过对审批结果的评价检验，能够确知在多大程度上实现了行政审批的初衷，在哪些方面还存在问题，并据此寻求进一步改革或改善的途径与措施。 4.效能原则。计划经济体制下的行政审批，严重弊端之一，就是效能低下。行政审批效能低下，会削弱政府对经济、社会生活的管理与服务能力，甚至引

26、发更为严重的后果。同时，行政审批效能的高低，不仅标志政府行政能力的状态，也标志着国家的整体竞争实力。长期以来，提高效能一直是各国政府孜孜以求的目标。 高效是先进行政审批制度的应有品质，是集合多元要素的系统性指标。行政审批的范围、程序、方式、运转协调、人员素质、环境条件等等要素无不对效能产生影响。经验表明，只有用系统的观点，对行政审批各个环节各种要素进行全方位的改革、调整和完善，才有可能进一步提高效能。 5.责任原则。市场经济、法治社会，强调责任各类主体以完全平等的法律地位出现在社会经济生活中，享受相应权利，承担相应责任，做到权责对等。所谓各类主体，不仅仅是法人、公民、各种社会组织，也包括行政机

27、关。行政机关在拥有行政权力的同时，也必须承担相应的行政责任。通常，行政责任分为两种，一是行政机关的整体责任，二是行政机关内部具体部门、具体人员的具体行政责任。根据目前存在的问题，在强化行政机关整体责任的同时，更要强化具体的行政责任，即在明确行政机关整体责任的前提下，将整体责任分解，落实于具体部门具体人员。如是才能真正做到“谁审批谁负责”，才能够建立起有效的责任追究制度，才能从根本上提升行政机关的责任意识和责任能力，进而提高行政审批的质量和效率。 6.强化监督原则。历史和现实的明显事实是，缺乏有效的监督机制，对于行政审批，犹如蚁穴溃堤，终会蚕食或彻底瓦解其公正、合理与有效性。完善的行政审批制度必

28、然具有完善的监督机制。强化监督的重要性不言自明。计划经济条件下的行政审批监督机制不健全，主要表现为三点。一是其不公开性，即行政审批的范围、程序、条件、时效、责任等透明度差，暗箱操作，失去了监督的起码前提；二是监督主体的单边性，主要依靠行政机关内部的“自查自纠”，监督力量薄弱；三是不规范性，人为因素在其中发挥着重要影响，因人而异、因地位而异的事常有发生。这与市场经济发展要求大相径庭。市场经济所要求的行政监督机制是高度透明的全方位无差别系统化监督。所谓高度透明，即向社会全面公开审批的范围、程序、条件、时效及责任，剔除暗箱操作的任何可能性；全方位是指监督主体，不但要有行政的，还要有法律的、社会组织的

29、、人民群众的监督，构成密实而有效的监督网络；所谓无差别，是指监督的平等性，在监督的视野里， 无论资格新老、 职务高低， 一律平等地接受应当的监督；系统化是对行政审批的各个环节、各个层面进行全过程监督，不但设置预防措施，展开警示教育， 也要有事中、 事后监督和严格的惩处措施，建立完善的行政责任追究制度以及健全相关的法律法规。这是现代先进的行政审批制度监督机制所应有的基本构架。（五）保障创建有效的行政审批新机制我国目前的行政审批存在方方面面问题，突出问题之一，是行政审批的新机制不完善。比如，尽管有的审批项目合法合理，却缺乏相应合理的程序，运作效果难以保障，是制度的环节要素整合机制不完善；尽管审批项目和程序设置都没问题，但在具体实施中，或失准走偏，或形同虚设，是制度的制导和普施机制不完善；还有，法与权的关系错位、权与责的不对称，等等，不一而足，也皆肇因于制度的不完善不自洽。所以，没有完善的行政审批新机制，尽管某些环节、某些要素处于应然合理状态，却难以保障一定有应然合理的结果。完善的机制首先来源于构成要素的完整性。行政审批的范围、行政审批程序、行政审批原则所覆指内容、甚至中介组织建设等，都属于行政审批新机制的重要构成内容。在这次行政审批改革中，一些地方政府或部门借鉴运用了一些新的机制，如设立行政审批社会听证制，积极推行政务公开、办事公开制，建立专家咨询制，大力