某县农村居民点用地新型管理模式调查报告(doc8页)

1、走农村居民点集约用地之路山东省平原县 农村居民点用地新型管理模式 调查报告高红 骆伟在大力推行科学发展、 可持续发展， 建设资源节约型社会的今天，农村居民点土地利用粗放问题正在逐步引起各级政府和相关部门的关注。 2006 年以来，平原县积极探索和实践，逐步形成了一套农村居民点用地管理的新型模式， 有力地促进了农村集体土地的节约、 集约利用，其中的一些做法和经验值得推广。一、平原县农村居民点用地新型管理模式产生的背景平原县地处鲁西北黄河冲击平原、山东省西北部，辖区内共有13 个乡镇、街区， 876 个村庄，总面积1047平方公里，总人口 44.7万，其中农业人口约 37 万人，占总人口的83%；

2、农村居民点占地面积 9568.9 公顷，占土地总面积的9%。2006 年初，按照市、县两级政府关于开展农村宅基地专项集中整治工作的部署， 平原县国土资源局会同乡镇就农村居民点用地的使用和管理情况进行了调查， 通过调查发现农村居民点用地粗放利用现象极其严重，土地利用潜力巨大：1 、闲置土地比重大：平原县农村人口人均居民点用地面积达258.62 平方米，是国家规定标准（人均用地 150平方米 ）的 1.72 倍，经调查全县共有宅基地122000多处， 占地面积 3667公顷， 仅占居民点用地总面积的38%。2、宅基地面积普遍超标：宅基地处均面积300 平方米，是山东省实施中华人民共和国土地管理法办

3、法规定的最高标准（每处 264 平方米）的1.14 倍；3、 “一户多宅”率较高：经过对全县10 个乡镇的 100个村庄的调查，共有宅基地17262处，其中属于“一户多宅”的为1256 处，占宅基地总处数的7.3%。经粗略统计全县居民点内的闲散地、农宅超面积、一户多宅”三项合计面积约为 2000公顷， 是目前宅基地年批放量的 15倍， 如果搞好村庄内部挖潜，可避免村庄外延，节约大量的可耕地。同时，土地利用的粗放也带来一系列的社会问题， 如空闲地少数人占有， 使多数符合条件需要宅基的户无法安排； 或者是安排后， 引发农户之间的纠纷；残垣断壁得不到清理，村庄建设杂乱无章； “空心村”现象普遍存在，

4、村庄规模扩大，占用了大量耕地，土地资源浪费严重等等。通过调查、 分析和算帐对比， 平原县国土资源管理人员深刻认识到， 新形势下对农村居民点用地的管理， 不能只停留在只管好宅基地审批的层次，而应把视角放到对农村居民点全方位统筹管理的角度，把做好居民点内部挖潜、 发挥其最大利用效益作为当前工作的重中之重。在国土资源局的建议下，县政府统一指挥，相关部门、乡村基层组织积极参与，自 2006 年以来，该县从试点到全面运行，一种新型农村居民点用地管理模式逐渐在农村铺开、被农户接受。二、新型管理模式的主要做法1、对居民点内各种土地利用类型建档造册，以规范管理促土地节约、集约利用。以前，国土部门只对每宗宅基地

5、进行审批、登记，也就是说平原县只有38%的居民点用地有档可查，而其余土地的利用状况游离于依法管理之外， 必然导致某些村民乱枪滥占、 村庄建设杂乱无章。近年来，农村宅基地纠纷引发的上访数量呈上升趋势，其中一个重要的原因就是空闲地被少数人占有， 使多数符合条件需要宅基的农户无法安排，或者是安排后，引发农户之间的纠纷。平原县在全面调查的基础上， 对村内宅基地、 闲散地等各土地利用类型建档立册，并合理划分功能区，按规划、按计划审批，杜绝了对村内集体土地你争我抢的混乱局面，以规范管理促土地节约、集约利用。2、对多占的宅基地实行有偿使用，以促进农民节约、集约使用土地的意识和行为。 农民节约、 集约使用宅基

6、地是农村居民点用地节约、集约利用的关键所在。长期以来，农村宅基地无偿使用，多占少占都不交钱，成为农村居民多占宅基地、宅基地使用率低下、闲置宅基难以盘活的状况的内部驱动力。 土地管理法 第 77 条第 2 款规定，“超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处” 。超标准使用农宅用地，本身就是一种“非法占地”行为，应受到 “退还非法占用的土地， 限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋” ， 将超占部分土地退回集体的处罚。但考虑到拆除、收回难度大，平原县以适当收取超占有偿使用费作为一种管理方式。通过对 “一户多宅” 、宅基地超面积部分实行有偿使用，逐渐使农民认识到自己依法应该无偿享

7、有的宅基地面积是多少， 引导农户自觉退出闲置不用的多余宅基地，自觉按批准的位置和面积使用土地。如腰站镇共45个村，村民自愿退出“一户多宅”宅基地229 处。3、对村内闲散地的管理方式公开透明，以市场手段优化配置土地资源。 平原县对村内闲散地管理方式实行 “三公开” ： 一是公开 “家底” ，即把本村闲散地的面积、位置、规划用途等“家底”向村民张榜公示； 二是公开计划， 即把当年拟发包闲散地的具体情况向村民张榜公示；三是公开发包，以价高者得的原则选定承包人，并与其签订土地承包合同， 将公开发包结果张榜公示。 通过对村内闲散地的公开管理， 有利地调动了农民的资金和力量， 将过去闲置的土地资源重新优

8、化配置，形成了新的生产力。4、承包费和超占费专户储存，取之于民用之于民。建立健全村级财务管理制度，严格执行“两级管帐，一级管钱”制度。村级组织收取的承包费和超占费专户储存， 交乡 （镇、 街道办事处）经管站代管,该资金专项用于村级公共事业、 公益事业建设， 村级组织使用该资金，需要经过村民代表会议研究通过， 并向乡级政府申请， 资金使用情况要在村内张榜公示。5、明确职责、分级管理，重点是发挥村级组织的自治作用。农村居民点用地管理涉及的面积范围大、使用对象众多、情况复杂，只依靠主管部门的力量， 势必造成管理不到位的状况。 平原县新型管理模式短时间内能在全县推行， 关键是充分发挥了村民自治的作用。

9、 在整个模式运行中， 县政府负责使用权审批、 国土资源部门负责技术指导和使用权的报批、登记；乡级政府负责规划选址、放线、审核、承包费和超占费的管理； 而重头戏在村级组织， 具体负责对本村闲散地、超面积农宅、 “一户多宅”等土地利用类型调查、测量、登记造册，拟批放宅基地的审查、公示，闲散地整治方案的确定、公开发包和承包费收取， 确定超占宅基地的有偿使用费标准和超占费的收取， 确定对承包费和超占费的使用。 取消农业税后， 多数村集体没有一点收入，集体经济为“空壳村” ，由于该管理方式有效地解决了村集体公共经费不足的需要， 有效地调动了村级组织参与管理的积极性， 使农村居民点用地管理的行政效能大大提

10、高。三、新型管理模式的工作成效1、 截至 2007 年 9 月底， 农村居民点用地新型管理模式已在88.7%的村庄全面推行，共清理、收回闲散地1509.87 公顷，为土地置换预留出后备资源。 通过开展农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩工作， 将收回的闲散地中集中成片的开垦为耕地， 可为城市发展提供建设用地空间。2、遏制了长期以来农村居民点持续性外延、侵占耕地的现象，“空心村”将逐步填实。通过闲散宅基地集中整治，可在空闲宅基上按规划安排符合条件的村民建房，杜绝了因在村内空闲宅基不能安排，不得不到村外可耕地建房的现象，切实保护了耕地。如桃园办事处周寨村，共收回闲散地30 亩，清除树木7000余

11、株，清理各种废旧建筑物 30 余处，使 25 家急需建房户得到了安置。据统计，全县每年批放宅基约 5000 处，如按每处标准面积264 平方米计算，全年需要宅基地约 132 公顷，清理、收回的闲散地是目前年宅基地审批量的11 倍。2、农村经济得到了大的发展。许多村庄利用收回的土地发展养殖和民营经济，效果显著，如坊子乡大蔡村 , 收回空闲地100 余亩，建起了两个高标准种鸡养殖小区 , 全自动化喂养，总投资450 万元，共养种蛋鸡11 万只。3、村容村貌大有改观，农村居民生产生活条件得到明显改善。如腰站镇王双堂村将村内 420处猪圈全部拆除， 全村收回闲散宅在地52 亩，收取闲散宅基承包费 20

12、 万元，硬化了 1500米长的两条大街，解决了近 50 年的遗留问题；东韩村结合村内清理，投资7 万元新修排水沟 400 多米，达到了路敞洁净的效果。4、增加了村级公共积累，在很大程度上解决了村庄公益事业资金缺乏的难题， 缓解了村级组织想干事又没钱的尴尬局面。 如龙门办事处堤下王村，收回闲散地361 亩，收取承包金10 万余元，在收回的一块 12 亩的空闲地上建起了一个钟表厂， 利用 26 亩空闲地建起一个养殖小区。5、通过集中整治，切实落实了土地公有制，刹住了少数村干部和村民私自买卖宅基地的歪风。 闲散宅基地集中整治搞得好的村， 减 少了宅基纠纷和干群矛盾，促进了农村的社会安定。6、民主管理

13、制度逐步健全完善。在清理整治过程中，进一步完善了村民代表议事会制度和民主管理制度， 通过张榜公示、 村务公开、民主决策、民主理财，充分调动了群众参与的积极性，促进了农村集体经济组织基层的民主建设，对推进全县整体工作提供了强大的动力。四、推行新型管理模式的主要经验平原县农村居民点用地新型管理模式的推行，是一项政策性强、情况复杂、涉及37 万农民切身利益的攻坚战。该县在新型管理模式运行过程中，在三个重点环节上真正做到了“无震荡” ，即拆除违规房屋无震荡，清理乱种树木无震荡，拍卖闲散土地无震荡，积累了一些成功的经验。1、领导重视、支持是关键。平原县国土资源局在充分调研的基础上， 专门向县委县政府领导

14、班子汇报， 得到县委县政府领导的高度重视， 召开了全县闲散宅基地清理整治工作会议， 县长作了重要讲话；县政府出台了平原县加强农村宅基地及闲散地管理规定 ，为使该规定符合政策法律、 便于具体操作， 县政府先后召开三次县长办公会，听取有关部门的意见和建议，进行修改、充实和完善；为确保工作开展得扎实有效，县政府先后两次召开现场会，采取现场参观、典型引路的方法，力促该项工作；同时为了鼓励先进鞭策后进，县政府每月通报一次全县13 个乡镇街区的工作进展情况，形成了比学赶超的良好局面。2、强化宣传，统一思想。思想是行动的先导，没有统一的思想，便没有统一的行动。 各级政府首先从抓宣传统一思想入手， 采取多种形

15、式，营造浓厚的社会氛围。通过宣传，表明县乡两级党委、政府坚决做好农村居民点用地管理的决心和态度； 通过宣传， 教育各级干部乘全县统一运行农村居民点管理模式之东风，借势而为，抢机而行；通过宣传，教育广大群众认清形势，配合工作。在宣传形势上，主要是开好“三个会” ，落实“四项舆论措施” 。 “三个会”是指镇开好村组干部和包村工作组动员会议，全面安排部署；各村召开干部会，统一思想，因村制宜制定方案；召开党员、群众代表会，讨论、研究落实方案的具体办法。 “四项舆论措施” ：一是出动宣传车，各乡镇分别安排 1-2 辆宣传车，各村逐一巡回宣传；二是结合县政府出台的关于加强农村宅基地及闲散地管理规定 ，印制

16、明白纸，逐户发放；三是村村张贴标语，每村不少于 5 条；四是统一录制宣传磁带，各村利用广播，在早、中、晚三次进行播放。通过宣传，营造了开展新型管理模式的浓厚氛围，坚定了干部的决心，赢得了群众的民心。3、部门联动、各负其责。县乡两级分别成立了农村闲散宅基地清理整治工作领导小组，县长、乡镇长、街区主任分别担任两级领导小组组长，国土局、建设局、林业局、公安局等有关部门负责人为成员，形成统一领导、密切配合，齐抓共管的工作机制。国土、建设、林业、公安等部门全力配合，针对各村出现的问题，当场处理、现场解决，积极宣传有关的法律法规和方针、政策，做到有章可循，有法可依，有条不紊。4、党员干部带头。在处理树木和

17、房屋拆迁工作中，机关干部、村班子成员和党员自己带头搞好配合， 并主动做自己亲属、 亲戚的思想工作。 例如腰站镇东咸村村委会副主任咸立奎带头拆除自己的五间房屋，并积极做其他人员的工作，有效地促进了工作的开展。各村类似的事例不胜枚举。5、因村制宜，注重结合。在推行新模式过程中，切实做到“七个结合” 。 一是与落实村庄规划相结合, 切实按村庄规划搞建设。 二是与新农村建设相结合, 进一步清理三大堆，改善村容村貌，在沼气建设上充分利用闲散宅基地并给予优惠的政策。 三是与养殖小区建设相结合，充分利用闲置场院、 荒地，引导群众搞畜牧养殖小区和民营小区建设。 四是与农村财务管理制度相结合， 切实加强村管资金

18、的管理，真正把“两级管帐，一级管钱”制度落到实处。五是与农村民主政治管理相结合，建立健全村民代表会议制度，保障群众的参与权、知情权和监督权。六是与打击农村邪恶势力相结合，对村内乱抢乱占，群众怨愤较大的痞霸分子坚决打击。 七是与加强和改进干部队伍思想建设相结合，通过工作锻炼队伍，通过工作检验干部，积极造就一支干事创业的农村干部队伍。 通过做好结合文章， 真正有效地促进了各项工作的开展。目前， 平原模式中还存在某些不足，如闲散地利用水平还有待进一步提高、 发包土地复耕比例很少等等，也还有许多方面需要进一步思考、完善。但平原模式为我们盘活农村闲置土地资源开阔了思路，展示了一些富有成效的做法， 积累了一些成功的经验。 但愿各地都行动起来，让荒地、废地、空地不再闲置，只有这样，才能确保社会主义新农村建设目标的顺利实现， 也才能保证农村社会经济的持续、 健康、协调地向前发展。主要作者简介：高红，女， 1968 年 7 月生人，河北清河人，工作单位德州市国土资源局，工程技术应用研究员，现主要从事农村宅基地管理工作。联系电话： 2188008生最大的幸福，莫过于连一分钟都无法休息零碎的