浅谈我国黄金矿业权的外资准入

1、    浅谈我国黄金矿业权的外资准入    黄梅艳我国的黄金资源储量总体来说较为丰富，不过有识之士也指出贵州、云南、辽宁等多个储量过百吨的特大型金矿山均被澳大利亚、加拿大等外资矿业公司控股圈占，黄金开采大量掌握在外资企业手中，将在一定程度上危及国家金融安全。如何宽严有度地把握黄金矿业的外资准入，是我国矿业权制度面临的问题。一、 我国矿业权的内容我国将矿业权区分为探矿权和采矿权，矿业权的内容即体现为探矿权人和采矿权人的权利和义务。根据相关法律、法规规定，探矿权人享有七项权利：指定区域内勘查，架设供电、供水、通讯管线，在勘查作业区及相邻区域通行，临时使用土地

2、，优先取得勘查作业区内新发现矿种的探矿权、采矿权，自行销售勘查中回收的矿产品。同时，探矿权人应当履行下列义务：在规定期限内施工、完成勘查工作；向勘查登记管理机关报告；不得擅自进行采矿活动；查明主矿并对共生、伴生矿综合勘查、评价；编写勘查报告并提交审批；汇交勘查成果档案资料；遵守其他关于劳动安全、土地复垦和环境保护的法律、法规；勘查完毕，及时封、填探矿井，消除安全隐患。采矿权人享有下列权利：从事开采活动；自行销售矿产品；在矿区内建设生产和生活设施；取得土地使用权；其他权利。同时，采矿权人应当履行下列义务：在批准的期限内进行矿山建设或者开采；有效保护、合理开采、综合利用矿产资源；依法缴纳资源税和矿

3、产资源补偿费；遵守国家有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护的法律、法规；接受政府监督管理，填报矿产储量表和矿产资源开发利用情况统计报告。二、 我国矿业权制度存在的法律问题我国现行的矿产资源法律框架对矿产资源所有权性质与归属、矿产资源所有权收益、矿业权属性、矿业权人的权利义务，以及矿业权设立（出让）、变更、转让到终止的申请、审批及登记、矿业权保护等都有规定。但现行法律制度体系建设并不完善，比较突出的是以下几个问题。1.矿业权审批环节、涉及的部门多。我国勘查许可证、采矿许可证的取得分别采用国务院、省两级发证和国务院、省、市（地）及县四级发证的办法。在实际操作中，矿业权审批非常繁琐。各地的要开

4、采矿产资源，均要涉及矿产资源所在的村、乡（镇）、县、市、省，各级行政部门都要提要求和意见，以致探矿权、采矿权审批的环节多，审批时间长，办事效率低。2.矿业权物权登记公示制度缺失。现行的矿业权登记制度是计划经济体制下行政机关直接划拨矿产资源的简单登记体制，我国法律尚没有建立完善的矿业权物权登记公示制度。现行法律虽规定了探矿权、采矿权作业或工作区块的登记和定期报告制度，但未规定对第三人的公开查询制度，同时也未规定登记的效力，使得登记对矿业权设定的公信力大打折扣。3.矿业权人之间地位不平等。现行的矿产资源法对从事矿业的主体表现出差别对待的立场。矿产资源法第五章“集体矿山企业和个体采矿”中就规定：“鼓

5、励集体矿山企业开采国家指定范围内的矿产资源，允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及为生活自用采挖少量矿产。”民营企业只能依有关集体企业之规定，开采“国家指定范围内”的矿产资源，且在发证、管理等方面亦颇受歧视，仅仅处于“补充”地位。外国矿业公司反映我国在投资环境方面有三个观念问题四个障碍五个麻烦。其中，比较突出的一个问题就是差别待遇问题。例如在黄金矿业开采方面，变动频繁且愈见苛刻的外资准入条件使外资对金矿开发望而却步。2002年我国外商投资产业指导目录鼓励外商对于低品位、难选冶金矿开采、选矿外商合资、合作项目，在西部地区外商可独资开采金矿。2004年在新修订指导目录中删

6、去西部地区商可独资开采金矿的规定，仅限于低品位难选冶项目。2007年在指导目录中，进一步将低品位、难选冶金矿的开采、选矿以及冶炼等贵金属资源开发项目从鼓励类中删去，而划入限制类。类似的规定和做法虽有利于保护国家在矿产资源领域的所有权人地位，但这种粗略而笼统的限制却阻碍了我国商业性矿产勘查融入矿业全球化的进程。因此，虽然以所有制形式对矿业权主体的资质做出不同规定的方式一定程度上便于国家对矿产资源的开发管理进行控制，但是，显然阻碍了矿产资源的价值实现和采矿权的保护。实际上，应当以企业现实具备的技术设备和资金实力作为采矿权人资质认定的惟一客观标准。现行立法将所有制形式作为颁发采矿权许可证的依据，混淆

7、了矿山企业的资格与特定矿业权主体资格认定的原则。三、 国外关于矿业权制度比较1.加拿大的矿业政策。加拿大是世界地质勘查、采矿和吸引外国投资的领导者。加拿大政府认识到矿业是高风险性和资金密集型产业，稳定和负责任的矿业政策和投资政策对矿业发展和吸引外资来说是十分重要的。对于外国投资，加拿大联邦政府和省政府的基本政策是，给予外国投资者与国内投资者相同的待遇，这包括相同的税收、矿业权使用费、地质信息准入、资源使用和政府服务等。在矿业土地准入方面，加拿大法律规定，除私人土地或为土著人保留的土地外，各省或地区的土地都属于皇室土地(皇室土地包括联邦政府所有土地和省政府或地区政府所有土地)。在皇室土地中，绝大

8、部分土地为省政府或地区政府所有，少数为联邦政府所有。矿业权获得程序亦十分简便，要获得矿业权，只需要是自由矿工证的持有者。要获得自由矿工证，只需要是年满18岁的加拿大公民，每年在加拿大居住超过183天。对外国人来说，只需要得到联邦政府授权，可在加拿大工作，可见条件极为简单。满足上述条件可立刻得到自由矿工证书，不需要任何等待。对矿业公司来说，条件也是同样容易满足，且几乎不需要等待。对矿业权的转让来說，也几乎没有任何限制因素。2.澳大利亚的矿业政策。澳大利亚的矿产资源实行联邦和州分权管理。联邦主要负责海上石油立法、环境立法以及对外投资等采矿业政策协调与发展相关的立法、限制矿产出口等。各州和地区管理各

9、自司法管辖区内的矿业活动，包括土地产权，监管矿山运营情况，矿山安全、环境、健康，征缴权利金和税费等。在可申请矿权的土地类型方面，根据西澳州矿业法，申请者可以在两类土地上申请矿权（mining tenement）：国有土地（crown land）和私有土地（private land）。在国有土地上设定矿权的审批主体是西澳工业资源部部长（minister of department of industry and resource）。在任何时候，西澳工业资源部部长有权划定任何国有土地区域为非采矿区，任何人不得在该区域内设立矿权。可以在私人土地上申请矿权的主体有两类：一是该土地的所有者（owner）

10、或实际占有使用者（occupier）；二是取得西澳工业资源部入场许可（permit）和该土地所有者和占有者共同书面同意的主体。非该土地的所有者或占有者在取得私有土地上的矿权前，需要向矿业局（director general of mines）预存用于对土地所有者或占有者进行补偿的补偿金。补偿金的数额由矿业局确定。土地所有者或占有者对该补偿金数额不满，可以向工业资源部提出异议。在矿产资源权利方面，西澳州矿权（mining tenement）只是法律上对若干矿业相关权利的统称，而非具体的权利。该法律称谓包含了准备期权证和矿权证两大类，其中前者包括采矿资格证和私有土地进入权证，后者包括预先评估权证，探矿权证，采矿权证，权益保留权证和矿区综合使用权证。并非所有的采矿项目都必须备齐上述七个权证。但采矿资格证、预先评估权、探矿权、采矿权是必备的。四、 对我国的政策启示（1）明确中央和地方政府的责任权限，适当使地方政府分权管理辖区内的矿产资源，以制定具有针对性的矿业政策。（2）借鉴澳大利亚等国家完善的矿业权登记制度，才能真正地“定纷止争”，规范矿业市场，维护矿业权人的合法权益。（3）对国有集体企业与民营企业、内资企业与外资企业实行同等待