推进城镇化建设实施投融资体制顶层设计

1、推进城镇化建设 实施投融资体制顶层设计【摘要】十八大之后，新型城镇化建设成为经济社会发展的重点。而新型城镇化巨大的资金需求仅靠财政投入是无法解决的，投融资平台是地方政府进行投融资体制改革的重要载体，也是推动城镇化建设的主力军，在新型城镇化背景下如何实现投融资平台的健康发展关系到城镇化的发展速度。【关键词】新型城镇化，投融资体制，顶层设计 一、引言改革开放三十多年来，我国城镇化水平有了大幅提高，到2011年底，我国城镇化率达到51.3%，但与发达国家相比，我国城镇化率仍处于较低水平，同时还面临人口与资源、环境的矛盾加剧，城乡差距扩大，产业结构升级与就业压力巨大等问题，因此，需要对我国的城镇化战略

2、进行优化调整。在此背景下，2012年十八大之后，中央政府提出了新型城镇化发展战略。新型城镇化要求城乡一体化要协调发展、城镇规模和布局要协调推进、城市要实现可持续发展。因此，新型城镇化是城市发展理念的转变，从过去盲目追求城市规模扩张转变为追求城市质量提升。新型城镇化为地方城镇化建设提出了新的要求，作为我国投融资体制改革的产物，政府投融资平台在我国城镇化过程中发挥了重要作用，是政府推动城市建设的重要载体。在新型城镇化环境下给城市建设带来怎样的机遇和挑战，如何科学推进新型城镇化建设，投融资平台如何实现自身的健康发展，是地方政府和投融资平台亟需研究和解决的问题。二、新型城镇化建设成为经济社会发展的重点

3、城镇化不仅是引发消费需求、带动投资增长、推动经济服务化的重要途径，而且是培育创业者和新型农民、实现安居乐业市民梦的重要手段，必然会带来劳动生产率和城市集聚效益的提高，带来城镇公共服务和基础设施投资的扩大，带来居民收入和消费的增加，从而持续释放出巨大的内需潜能。1、城镇化的首要任务就是加大基础设施的投资建设城镇化的首要任务就是加大基础设施的投资建设，只有完善的配套设施才能更好的支撑经济社会发展。同样，新型城镇化仍将继续扩大城市数量和规模，对基础设施投资需求依然很大，而且对城市基础设施提出了更高的要求。据测算，每增加一个城市人口，城市基础设施建设投资至少需要10万元，若每年增加1000万城市人口，

4、就需要1万亿元基础设施建设投资。基础设施投资一般具有资金需求大、回收周期长等特点，而目前地方政府财政压力都较大，因此，为缓解财政压力，投融资平台就成为地方政府重要的融资主体，这就为投融资平台继续承担政府的融资职能创造了机遇。2、新型城镇化与工业化如影随形新型城镇化不仅会增加对基础设施的投资需求，同样也会扩大对第二产业中的冶金、建材、建筑等行业的需求；同时还将扩大对房地产、现代物流、设计规划、咨询服务、金融保险等第三产业的需求。以上产业都将延伸产业链条，产业相关效应明显，其发展前景较好。这都为投融资平台的业务转型，以及实现自身造血功能创造了市场机遇。3、政策上大力支持新型城镇化建设已成为各界共识

5、虽然目前国家层面并未针对新型城镇化建设出台具体的政策措施，但从政策上大力支持城镇化建设已成为各界共识。如中国农业银行近期出台了中国农业银行城镇化建设信贷政策指引，这是农行针对城镇化建设领域出台的首个综合性的信贷政策，明确了支持城镇化建设的信贷策略、基本原则、支持重点、信贷产品、客户准入、资源保障和针对性的风险管控措施。另外，城镇化规划纲要也将出台，其中必将涉及大量针对新型城镇化的扶持政策。因此，这就为投融资平台的发展创造了良好的政策环境。4、城投类企业伴随着城市化的步发挥越来越重要的作用至2010年底，全国省、市、县三级政府共设立投融资平台公司6576家，其中：省级165家、市级1648家、县

6、级4763家。我国城投类企业其具有政府和市场双重背景的特性；多元化融资、投资与经营的业务模式使其在地方财政、城市经营等领域扮演着日益重要的角色。三、中国新型城镇化发展中出现诸多问题 1、新型城镇化所需的巨大资金需要举债实现新型城镇化所需的巨大资金投入仅靠财政投入是无法解决的，而我国目前以财政投入、银行贷款为主要资金来源的投融资模式也表现了极大的局限性。在这个城镇化建设过程中出现了一个基本特征：很多地方出现了大规模举债加速推进城镇化，地方政府借助于地方投融资平台弥补资金缺口。根据审计署发布的36个地方政府本级政府性债务审计结果，2012底债务余额中，投融资平台债务占到45.67%，从资

7、金来源看，银行贷款和发行债券占90.13%，债务性资金仍是其主要来源。但随着新型城镇化的推进，特别是政府以及各金融监管机构加大对投融资平台的清理规范，这种模式更不能满足城镇化建设巨大的资金需求。通过借债发展方式在初期看来对于很多利益相关方都有好处，但是，一旦投资效应消失或者受到外部偶发性事件的冲击，就可能爆发金融危机从而导致政府性债务危机。2、新型城镇化的融资需求给各地政府及投融资平台带来巨大的挑战新型城镇化的基础是水、电、热、气、道路等基础设施的完善，而这些都需要大量的资金投入。目前，投融资平台是地方政府筹措建设资金的重要渠道，但现在很多投融资平台都面临债务负担过重，偿债压力较大的问题，而且

8、这些平台大都缺乏优质资产，其进一步扩大融资规模难度较大。加之目前国家及金融监管机构对平台的资产注入、融资条件等限制较多，进一步加大了投融资平台的融资难度。因此，新型城镇化巨大的融资需求给投融资平台带来巨大的挑战。3、土地出让金和财政税收难以满足政府推进城镇化建设所需资金土地出让金和财政税收难以满足政府推进城镇化建设所需资金，为解决城镇化建设的融资难题，地方政府通过建立城建公司、地方商业银行和城投公司等来调动社会资金和银行贷款，形成了地方政府投融资平台。目前融资平台存在的问题主要表现在：一是快速增长的融资规模，容易造成巨量隐性的政府债务；二是融资主体的设立和运作不规范，平台公司的治理结构不尽合理

9、；三是融资平台缺乏外在约束机制。四、推进新型城镇化建设需要实施投融资体制的顶层设计1、完善城建投融资体制目前很多地方融资平台都面临投资需求扩大和还款任务增加的双重压力，而平台自身又缺乏有效的经营收入，因此，仅仅依靠投融资平台已无法承担如此巨大的城市基础设施投资任务。需要从政府层面，建立以投融资平台为主导、依托政府财政支持和债务增长的投融资体制，包括投融资决策机制、债务偿还机制、投资回报机制等。通过整合城市资源、盘活存量资产等方式，充实注册资本金，做强投融资平台，建立“借、用、管、还”一体化运行机制，逐步形成政府主导、市场运作、社会参与的多元化投融资格局。2、做好城建投融资规划投融资规划是从资金

10、统筹使用的角度，对基础设施的投资、建设、土地开发及出让、债务偿还、资金筹集、资本运作等时序进行全面规划的系统性工程。通过投融资规划可以为政府和平台的投融资决策提供参考依据，使政府做到量力而行，使平台的投资、融资、还款等有章可循。另外，投融资规划还可以提高资金使用效率，降低融资成本，通过资本运作策划，放大存量资产的融资能力，盘活政府存量资产。3、推动投融资平台业务转型借新型城镇化发展的契机，加快推动业务转型。由于现在很多地方政府投融资平台都没有自身的经营性收入，缺乏自身造血功能，因此，这就阻碍了平台公司可持续融资能力的发挥。另外，由于地方政府投融资平台不仅是政府的融资主体，同时也是引导地方产业发展的重要载体。因此，借助推动城镇化发展的契机，大力发展与基础设施投资相关的第二、三产业，构建自身的经营性业务体系，创造稳定的现金流，不仅可以实现平台公司的可持续融资，缓解政府财政压力，还能起到产业引导作用，推动地方经济又好又快发展。4、加强平台自身能力