20世纪前半叶我国高等师范教育学费与服务期制度研究及启示_1

1、    20世纪前半叶我国高等师范教育学费与服务期制度研究及启示    三、我国高等师范教育学费与服务期制度的历史考察与思考（一）20世纪前半叶高等师范教育学费与服务期制度实施的经验和教训1.学费与服务期制度设计上的得失。20世纪前半叶的高等师范教育在制度的构想上，试图以公费制为主体的学费制度从源头上吸引优秀生源报考投身到师范教育中来，以服务期制度把好毕业生去向的关口，二者首尾呼应，从两端规范高等师范教育。这一制度的颁布实施以及其后的不断完善和强化，在很大程度上促进了高等师范教育的发展。但这一制度本身也存在着不可克服的缺陷。如前所述，由于招生制度过于严格

2、，导致高等师范教育门槛过高，从而使高等师范教育在规模上难以快速扩大，无法满足中等师范教育和普通中学教育对师资的需求。而同时由于服务期制度的惩罚措施弹性一直较大，强制性色彩不浓，导致服务期制度在很大程度上失效。2.20世纪前半叶高等师范教育学费与服务期制度实施之得失。制约清末中等教育发展的最大因素就是师资力量的不足，尤其是由高等师范教育培养的师资力量的奇缺。正如光绪三十二年（1906）省视学高奎照等人在查视天津各学堂情形报告中指出的那样：“各学堂之缺点”中第一位的就是“教员多非师范毕业者”。也正是这一原因导致了中等教育在迅速扩张中很快遭遇“瓶颈效应”。高等师范教育学费制度颁布后，吸引了部分优秀的

3、生源，尤其是家境贫寒的学子，这一措施在某种程度上促进了高等师范教育的壮大。民国初年到民国6年间总共毕业高等师范生759名，1915年全国高等师范在校学生数为1917人；1918高等师范在校学生数为2111人；1931年，高等师范（由于师范大学于1922年新学制颁布后纷纷并入普通大学，故以教育学院系及教育科学类学生数之和计）在校生2735人；到1947年增至15891人。从以上发展态势可以看到，以公费制为主体的学费制度确实在高等师范教育发展中起到了很大作用。而服务期制度则在很大程度上保证了高等师范毕业生进入中等教育教师队伍，促进了教师队伍的优化。清末民国间，师范生被充实到各个生源地。从清末主要中

4、学堂教师构成来看，毕业于优级师范学堂者也极为少见。以直隶为例，情况最差的如大名府官立中学堂5名教职员工中，没有毕业于优级师范学堂者。而情况最好的宣化府官立中学堂6名教职员工中，也只有2名毕业于优级师范学堂。但是随着服务期制度的实施，高等师范毕业生逐渐增多，根据第一次教育年鉴统计，民国19年（1930年），中等学校的教师构成中，高等师范学校以及大学教育学院毕业者占到11.42%；到民国29年（1940年），增至18.14%。不容乐观的是，政府投入大量人力、物力、财力的高等师范教育，却面临较多毕业生难以就业的问题，即“从教无门”。一面是中等师范学校和中学对于师资的急需，一面是部分高等师范毕业生无法

5、就业，这一怪现象背后有着深刻的社会原因和思想原因，但也从侧面说明了清末高等师范教育公费制度在某种程度上的失效。以福建为例，据福建优级师范学堂首届毕业生陈秉乾等人写的回忆材料：1911年，首届理化、博物选科毕业生100人，回州县原籍的53人，多数可找到中小学教员职位。家在福州、闽候、连江、长乐的毕业生47人，除留在福建优级师范学堂及附中、附小工作的13人外，另有20多人找不到工作。中学教员月薪仅30元，小学教员月薪20元。这一现象正好与1924年第十届全国教育会联合会议决议案中督促师范毕业生实行服务办法案中“如有赋闲未得服务者，主管教育官厅，须设法予以服务之机会”相印证，说明了“从教无门”的尴尬

6、不仅仅是在清末，民国同样存在。当然，这一现象并非福建一省所独有，它说明了这样一个问题，即公费制为主的学费制度要想真正发挥其设想中作用，相关制度的配套是必不可少的。此外，服务期制度并不能够完全堵住师资流出的大门。实际上，无论在清末还是民初，由于中等教育的教师待遇较低的问题而导致高等师范毕业生选择转行或者未完成服务期即行离开教育岗位者不在少数。正如督促师范毕业生实行服务办法案所指“师范生，因初级小学收入菲薄，不肯俯就”。事实上，高等师范毕业生也面临收入菲薄的问题。常常发生在职教师或者服务期内师范毕业生“往往以薪酬微薄，不足赡养，常致中途改业”，所以西北联合大学在请中央明令规定中等学校教员任用及待遇

7、并明定逐年减少未受专业训练教员方法案中指出“欲使中等学校教学之专业能吸收国内优秀分子”，必须提高教员待遇。可以看出，由于待遇等问题，服务期制度的强制力往往大打折扣。当然，造成这一现象的原因还有中等教育中往往存在“人情大于法”的现象。由于中等学校校长以及地方教育行政部门等官员权力过大，操纵教员的任免权，掌控服务期奖惩权，从而导致教师地位不稳、无心从业。20世纪30年代厉行的教师检定制度就是针对这一现象而出台的，但是此举也无法完全杜绝这一现象的出现。应该承认，20世纪前半叶的学费制度和服务期制度在高等师范教育的发展中起到了很大作用，它在很大程度上吸引了优秀生源报考投身到高等师范教育中来，尤其是在当

8、时的社会条件下，吸引了广大贫寒学子，使他们能够获得高等教育机会，并能够为社会服务。而服务期制度也在很大程度上限制了高等师范毕业生从事教育以外的行业，专心为中等教育服务。但是，从上述考察来看，由于制度本身的缺陷以及实施过程中的所遇到的观念上的阻碍等原因，学费制度在执行上各个省情况良莠不齐，从而导致公费制在某种程度上被利用或者扭曲（甚至有的省份为了骗取拨款虚假上报人数或者虚设学校），如此种种，使得以公费制为主体的学费制度与预期设想的功效大相径庭。而在服务期制度的执行中，由于“酌情”字样过多，处罚权集中在地方甚至是师范学堂（高等师范学校校长手中），因此，惩罚力度相对较弱，无法形成一定的威慑力，导致服

9、务期制度在较大程度上失效。凡此种种，都当引以为师范教育发展中的历史教训。（二）关于高等师范教育学费与服务期制度的历史思考1.周密严格制定和执行学费与服务期制度是该制度有效运行的根本保证。如前所述，公费为主的学费制度是为了吸引优秀人才进入高等师范教育或者称之为教师预备队伍，服务期制度则是为了留住人，确保高等师范教育效果的达成。这一制度在20世纪前半叶的近半个世纪的具体实施给我们留下了宝贵的经验教训，即最主要问题在于制度的制定和执行两个环节的不协调。因此，要想使学费和服务期制度更为有效地运行，从而保证高等师范教育效果的充分实现，必须注意学费和服务期制度的制定和执行两个环节。在制度的制定上要考虑周详

10、，相关制度应该具备以下特征：相关制度必须上升到法律的地位，即以法律的形式确定下来。学费和服务期制度只有以法律的形式确定下来，才能够确保公费制严格执行下去，才能够确保财政支出落到实处。而服务期制度只有以法律的形式确定下来，才能确保其惩罚的力度，才能够提高其强制力。20世纪前半叶的服务期制度某种程度上失效的原因就在于制度本身法律地位太低，强制力不够。奖罚法定，赏罚分明。服务期规定本身就是一种义务，因此，不履行义务必然要接受惩罚，这一惩罚完全作为一种手段而存在，目的性意义较弱。作为法律，惩罚措施是必然构成要件，奖励的措施在法律中很少得到体现。因此，应该将奖励作为一种权力在法律中加以确认。只有赏罚分明

11、，这一带有强制性的制度才能够得到良好的执行，从而实现良性运行。兼顾各个地方的不同情况，便于因地制宜地执行。由于中国面积广大，各个地区的区域化特征明显，因此，学费和服务期制度也要体现出灵活性，确保对地方的各种不同情况的关照。制度的制定应该更为详细、具体，从而便于实际操作。如服务中部地区的年限到底应该多少年为宜，是否应该因省份的不同、师资的供求关系及其程度的不同而有所区别等；对于未能够完成服务期者是否应该结合其履行的具体情况制定出相应的处罚办法等。而制度的执行则是制度的有效性的根本保证。为使这一举措顺利实施，还应做好以下几个方面的工作：严格执行相关制度，避免带有“人情”色彩的执法态度。20世纪前半

12、叶学费和服务器制度的执行中遇到的最大阻碍就是来自于人情关，由于制度本身中“酌情”字样过多，执行者拥有相关的“酌情”权力，从而导致制度在执行中的部分失效。各方协作，齐抓共管。学费制度是关系到高等师范教育吸引力的一项制度。在当前条件下，它对贫困学子的吸引力更大。但是，公费制的实行却需要各个方面的协作，确保财政拨款等及时到位，并将其落到实处。而服务期制度的执行上则需要各方面的共同协作，做到学校、教育行政部门以及其他部门共同努力。2.深层次审视学费与服务期制度，拓展高等师范教育的思路。从根本上来看，学费制度和服务期制度的制定和实施都是为了一个目的，即办好高等师范教育，培养大批优秀教师，终身从事教育，能

13、够更好地为基础教育服务从而在社会上进一步形成尊师重教氛围，实现教育家办学的目标。从20世纪前半叶学费与服务期制度的制定和实施来看，学费与服务期制度在一定程度上起到了作用，但作为一个外在的具有强制性的制度，其所确定的权利和义务在某种程度上无法对等，原因在于教师待遇一直较低，而其所付出的劳动以及承担的社会责任又高于众多其他行业，从成本收益的关系来看，其效益率小于很多其他职业。因此，其吸引力较小。对于部分在职人员来说，由于其职业收入低于众多职业，因此，难免会出现服务期不积极工作或者跳槽现象。面对上述种种问题，可以尝试从源头上找出路，并从以下两个方面着手：（1）提高教师待遇，增加职业吸引力。如上所述，

14、教师职业的最大问题在于吸引力，而在市场经济条件下，这一吸引力则来自于待遇、社会地位等方面形成的综合因素。有人认为是区域环境等因素使得师资力量的分布不均，如西部地区师资力量的缺乏，东部以及城市师资力量的丰富。但为什么其他职业如公务员等在西部却是趋之若鹜？从每年的国家公务员招考就可窥见一斑，即使西部老少边穷地区，报考公务员的也不乏名校学生。从这一角度来看，要想使教师职业能够吸引大多数优秀人才，从而实现优中选优，在优秀后备资源中以更高的标准如师德等要求来进行选拔，其关键在于提供良好的待遇，甚至高于公务员等众多职业的待遇。只有引得进，才能够进行选择。从职业选择和职业流动等理论角度来看，造成选择和流动的

15、原因主要在于待遇以及归属感。提高教师职业待遇、提升其社会地位，才能够使教师行业具备竞争力，也才能够引得进人才，留得住人才，并使其安于教育教学，甚至终身从教。当然，在此基础上引入竞争机制也是非常必须的。（2）绩效评估制度与激励制度的引进。绩效评估也称为业绩评估或业绩评价，是指对被评估者完成岗位工作的结果进行考量与评价。与服务期制度不同，它侧重在效果的评价后兑现相关承诺，将其引进是为了避免在服务期义务的履行上的巨大的监督和惩罚成本的支出，侧重从结果上来把好教师队伍的进出关口。而激励制度则是包括了学费返还制度在内的一揽子激励措施，它是对绩效评估制度的相关承诺。具体而言，这一制度的建立包括以下几个环节：一是试用和培训机制的形成。随着“教师教育”逐渐取代“师范教育”，开放式的师资培养制度将逐渐取代高等师范教育一枝独秀的封闭式师资培养制度。为了鼓励更多优秀人才进入教师队伍，可以在提高教师待遇的同时，采用短期教师培训和考核机制，建立教师