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文档简介
1、 美国联邦政府教师质量保障政策探析聚焦高等教育法和不让一个孩子掉队法 摘要:为实现整体提高基础教育教学质量的目标,美国联邦政府在监控和保障教师质量方面正发挥着史无前例的作用。1998年和2008年的高等教育法修正案以及2001年的不让一个孩子掉队法的相关条款确立了美国教师质量保障政策的法理基础,体现了美国选择性路径时代美国联邦政策导向下的教师质量保障体系六个方面的特点。关键词:美国,联邦政府,教师质量保障,政策作为地方分权的国家,长期以来,美国对教师质量的保障主要是通过地方政府的教师入职监控和
2、教学专业团体自我监控完成的,联邦政府只是在美国第一所师范院校建立近70年之后才开始对教师质量进行正式的干预。但自20世纪90年代后期以来,伴随着全美范围内有关教师质量问题的激烈争论,美国联邦政府对教师质量问题采取了前所未有的干预姿态,不仅通过高等教育法(higher education act,以下简称hea)的修正条款在历史上首次建立起了教师培养质量的监控体系,而且通过中小学教育法修正案2001年的不让一个孩子掉队法)(no child left behind act,以下简称nclb)对何为“高质量教师”以及怎样保障“高质量教师”的供给做出了直接界定,使联邦政府对教师质量干预和控制进入了新
3、的阶段。一、1998年高等教育法修正案监控和提高教师培养质量的主要措施1998年hea修正案第二款是美国高等教育发展史上首次对教师培养问题进行的专项立法。从直接原因上说,这项立法与这一时期弥漫于美国的对教育学院教师培养质量的怀疑和批评直接相关,而教育学院毕业生在基础知识和任教学科知识方面的不佳表现直接刺激了这一款项的出台。由此开创了美国专项立法干预教师培养质量的先河。1998年hea修正案第二款确定了美国联邦政府在教师质量问题上的四项具体目标:提高学生的学习成绩;改进教师质量;让高等教育机构在教师的培养中承担更大的责任,使学生牢固掌握任教学科知识;雇佣高质量的教师,包括从其他行业转职而来的教师
4、。在上述目标下,该款项要求建立教师培养质量报告制度,规定从2001年开始,每个接受了联邦政府资助的州都必须向联邦教育部提供年度报告单。报告单必须包括各项具体的有关教师培养和教师质量方面的信息,如:州教师资格证书颁发的标准,教师培养机构的毕业生在州教师资格证书考试中的通过率及各机构据此的排名情况,判断教育学院不合格的标准等。联邦教育部在各州教师质量报告的基础上,编写出全美教师质量年度报告,提交国会。由此,联邦政府建立起了从教师培养机构州政府联邦政府的三级教师教育质量信息采集和报告制度。从2002年2006年,美国联邦政府已经连续5年向国会提交了全美教师质量报告。2008年hea的修正案高等教育机
5、会法(higher education opportunity act,以下简称heoa)对第二款做了部分修改,但总的原则和主要内容没有根本性变化。与该款原有的内容相比,2008年的高等教育机会法中的第二款更为强调教师的实践培养;更为注重教师教育与基础教育的联系;更加突出教师培养的现实针对性,将面向特殊需要、英语学习者、高需求和低收入地区的教师培养作为重点。在绩效要求上加强了对教师培养方案是否符合中小学需要方面的评估。在教师质量报告的指标要求上,除了继续要求各教师教育机构提供毕业生的考试率、学校留任率等一系列数据外,还增加了对大学与中小学合作以提高师范生和新任教师教学技能方面的考核和资助,提供
6、数据的不仅仅是原来的大学教育学院还扩大到包括中小学在内的各种教师培养合作组织或项目。对教师培养机构质量报告卡的撰写要求更有针对性,也更为细致。新增的要求教师培养机构提供的信息包括:对特殊教育教师进行的有关通识教育方面的情况;特殊教育教师在学科知识内容方面接受教育的情况;培养满足地方教育机构和学校需要的教师方面的情况;培养的教师在城市或乡村学校的表现情况等。二、2001年不让一个孩子掉队法的“高质量教师”概念及保障举措如果说,hea主要是在高等教育层面对教师培养质量进行干预的话,那么,nclb则是从基础教育层面出发,对关涉教师质量的各个方面和各个环节进行全方位的干预。这种干预在法律文本中体现在两
7、个方面:一是通过对基础教育质量的绩效规范来影响教师教育和教师管理;二是直接通过对“高质量教师”(highly qualified teacher)的概念界定对美国的教师培养、任用和管理进行规范。这也是美国教育史上第一次以立法的形式对“高质量教师”作出界定。根据nclb的界定,所谓“高质量教师”,对于所有公立中小学教师来说,主要包括两方面的条件:(1)4年制本科院校学士及以上学位;(2)持有州所颁发的教师资格证书。由于美国各州教师资格证书颁发条件不一,nclb还做了一些补充规定,如新任小学教师必须参加州的学科知识和教学知识(在读、写、算和其他小学基本课程方面)的考试;新任中学教师必须主修过任教课
8、程并通过州在任教学科方面的考试;或者持有任教学科的硕士学位以及同等水平的其他证书;在职教师必须参加州组织的“客观、统一的评价标准”(high objective uniform state standard of evaluation,简称housse)的测试,主要是对在职的任教学科教师进行测试。nclb对美国中小学教授核心课程的新教师和在职教师提出了“高质量”的目标,即所有担任核心科目(包括英语、阅读或语言艺术、数学、科学、外国语、公民和政府、经济、艺术、历史、地理)的教师,必须在2006年达到“高质量”的标准。为保证这一目标的实现,nclb通过项目资助的方式大力支持各州的教师培训活动。如为
9、提高教师阅读能力,联邦政府专项拨款60亿美元。这些经费由“阅读优先专家考察组”来分配给各州,各州再用这些经费来对该州教师的阅读能力进行技术指导和培训。对教师阅读能力的培训主要集中在音位意识、语音、流利、词汇、综合理解等5个方面。在数学、科学、英语等学科方面,联邦政府都有类似的资助方案。nclb的“高质量教师”拨款政策注重向教师紧缺的学科领域倾斜,如科学教师;综合学科的教师等,同时,也注重奖励那些缩小了不同社会经济背景的学生学业差距的教师和学校,对提高了学生成绩的教师和选择在低收入学校教书的教师也予以奖励。nclb迫使美国各州及学校制定了一些可测量的目标,包括每年高质量教师的最低增长比例以及得到
10、高质量专业发展训练的教师的比例。地方教育机构如果在连续2年里没有达到目标,就需要制定一份改进计划,以使学区能够克服困难,达到目标。如果在连续的第3年里,地方教育机构既没有达到教师质量方面的目标,也没有显示出足够的年度进步,州将联合学区和学校直接推行专业发展活动,每位教师都要参加这样的活动。如果州不能满足教师质量的目标,联邦教育部将削减乃至停止拨款。三、联邦政府各部门对教师质量的多渠道干预美国联邦政府对教师教育的关注和支持并不只限于教育部。传统上,美国联邦不少部门都在一定程度上关注和支持过教师教育。联邦各部门支持和资助的中小学项目中有不少都涉及到教师的职前培养和专业发展。根据美国“统计总署”(t
11、he general accounting office,gao)1999年的一项调查,联邦各部门直接或间接与教师教育或教师专业发展有关的项目共有87个,涉及13个不同的联邦机构和一些半官方的联邦机构(如国家科学基金会,the national science foundation,简称nsf);虽然,不少联邦政府机构无法列出在教师教育方面的花费到底有多少,但1999年至少有42个联邦政府各部门和组织都声称对教师教育做了支持,联邦机构或半官方机构所涉及的教师教育方案不下100多个,在教师职前培养和教师持续专业发展方面的花费是15亿美元。在上述100多个所涉及的教师教育方案中,有12个项目直接针
12、对教师教育,资助额度近3,500万美元。”当然,这些机构对教师质量的关注和支持,多数只是为达成某项任务而为之,是别的更为广泛目标的一个环节或工具。联邦政府各部门和组织对教师质量问题的关注和干预形成了美国多渠道干预教师质量的政策景观,这一局面持续至今。其中,以1992年由美国国防部推行的“军转教”计划最为典型,该方案现由美国联邦教育部和国防部联合实施,在改变来源结构和补充贫困地区师资不足以及提高学生学业成绩方面发挥了积极的作用。四、美国联邦政府教师质量保障政策特点评析美国的教师质量保障体系是自师范学校制度建立以来逐步发展起来的,目前已经形成了多主体、多层次的格局,如教师培养机构、教学专业团体、中
13、介机构、州政府、联邦政府都发挥着重要作用。就联邦政府层面看,它对教师质量问题的干预从20世纪90年代后期以来呈急剧增大的趋势,形成了以下特点:1.以拨款促进法律条款的实施美国地方分权的教育管理体制决定了联邦政府干预地方教育是缺乏法理依据的,这就造成美国联邦政府对教育的干预缺乏中央集权国家那样的行政效力,不得不通过拨款的方式来推动立法实施。联邦政府对教师质量问题的干预同样如此,对教师质量的干预也是通过各种形式的拨款实现的。其长处在于,教师质量保障的每一项立法都可以在经费上得到充分的保障,这对确保联邦政策的实施是十分有利的。但它也存在着加大教育改革成本的问题。美国联邦政府在教育上的经费投入在全世界
14、首屈一指,但其质量和效率却一直为美国人所诟病。这方面的情况在我国可能正好相反,我国具有丰富的行政资源优势,过于依赖行政权力干预教育往往会造成经济投入方面的不足。因此,在注重发挥我国行政资源优势的同时,注重增加对教育的投入,是发展我国教育(包括建立教师质量保障体系)值得关注的重要问题。2.注重政策的一体化和衔接性美国联邦政府对教师质量的控制是通过立法途径实现的。1998年hea修正案第二款主要从高等教育层面对教师职前培养质量进行规范,而2002年的nclb则从基础教育层面对“高质量教师”作出了明确的界定,规范了教师在入职和在职阶段必须满足的标准,使联邦政府对教师质量的保障渗透到了教师的职前培养、
15、入职训练和职后专业发展各个层面。形成了融职前、入职和在职为一体化的教师质量保障的联邦政策体系。同时,由于美国的教育立法每隔若干年就要经过国会的重新授权,而每次重新授权都要在广泛征求各方意见的基础上对原有法案进行修改,这就使得修正后立法一方面能够根据社会的发展与时俱进,另一方面又能使后续的改革建立在原有条款的基础上,实现两者的有机衔接(如2008年的heoa第二款就在原有条款的基础上有了进一步的发展和细化)。我国在教师质量保障体系的建构上还处于尚未起步阶段。不过,从趋势看,建立我国自己的教师质量保障体系乃是迟早之事。美国的经验告诉我们,体系建构之初就注重政策的一体化和衔接性是可取的。3.在监控的
16、基础上奖惩并重美国联邦政府对教师质量的监控是全方位的,既然美国保障教师质量的立法是通过拨款的方式确保其实施的,那么作为“投资人”的联邦政府必然要对“纳税人”钱财的使用状况保持密切的关注。最为典型的就是以教师质量报告制度为核心的三级监控体系的建立。从hea规定的年度教师培养质量报告单上的指标范围看,联邦政府对教师培养机构和州的要求十分细致,从毕业生的学科知识考试的通过率到教学实习期间的师生比,从州颁发教师资格证书的标准到特殊教育教师学习通识课程的情况,无一不在监控范围。通过监控对达到联邦政府要求的予以资助和奖励,而对未达到要求,且经过帮助和改进仍未达到标准者,无论是作为机构的教育学院还是作为个体
17、的教师都存在“出局”的危险。应当说,美国建立在监控基础上奖惩并重的质量保障系统,总体而言是有其价值的,对促进教师质量的提升有积极意义。不过,教师是一种特殊的职业,教学自身的性质以及与学习者的关系都是极为复杂的,对教师的奖和惩都应切忌简单化。美国在这方面也有许多教训需要我们吸取。4.平衡公共利益与专业团体利益美国素有教学专业团体自我监控教师质量的传统,但这一传统在利益集团冲突不断加剧的美国当今社会日益式微,教学专业团体专业追求的公正性受到了怀疑。在近年来有关教师教育的争论中,不少教师组织和专业团体都被指责为既得利益的捍卫者,美国前任教育部长甚至把教师工会称作为自身利益而破坏教育改革的“恐怖组织”
18、。教学专业人员在公共教育事务上已经失去了发言权。这一情况的出现与近年来美国保守主义思潮的盛行有关。教育关乎公众利益和国家利益,而教学专业团体至今没有在类似于医学、法学专业那样的专业核心知识与技能体系上达成共识,且勉强形成的局部共识又没有得到社会的公认。在教学专业标准没有达成全社会的共识而提高基础教育质量的任务又迫在眉睫的背景下,通过立法,形成统一的联邦教师质量政策,无疑是一种消除纷争、解决问题进而保障教师质量的高效率途径。在我国,教学专业团体和社会公共利益之间还没有这样尖锐的矛盾,我们也不应让这方面可能存在的潜在矛盾激化,倒是应当发扬我国尊师重道的传统和政治和谐的优势,打造教学专业团体和公共利
19、益团体的和谐局面。5.反映社会共识和包容差异美国联邦政府的教师质量保障政策是在全美范围内教师教育大争论的背景下制定并出台的,从hea修正案和nclb有关教师质量问题的主要内容看,它充分反映了在这场大讨论中各方形成的共识,最重要的有两点:一是充分肯定教师质量对提高基础教育质量的决定性作用;二是把教师掌握任教学科知识看成是“高质量教师”不可或缺的重要条件。这两点主张不论是专业派还是解制派都能接受,体现了美国联邦政府注重汲取社会共识推动教育改革的决策策略。在此基础上,联邦政府鼓励选择性路径的教师培养和认证在一定程度上是对“解制派”观点的支持,而将“持有州政府颁发的教师资格证书”作为“高质量教师”的必备条件之一,实际上是对专业派的教师质量观的妥协。2008年的hea修正案增加对教师培养实习环节的要求更是直接反映了“专业派”的观点,体现了联邦政策求同存异的包容性质。在目前有关nclb的修订和重新授权的大争论中,专业派和解制派都提出了自己的修正建议,提出了不同方向的修正主张。不久将要被重新授权的nclb修正案将如何对待这些主张,能否做到包容而又不至于产生政策逻辑的混乱,这些都有待于我们进一步观察。6.注重调动多方面的政府资源聚焦hea和nclb虽然可以把握美国联邦政府有关教师质量保障的政策脉络,但在美国联邦政府层面,关
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