试析依法治校的基本特征

1、    试析依法治校的基本特征    摘要：当前，我国社会发展进入矛盾凸现期，学校发展面临许多深层次的矛盾，而我国教育法制建设速度相对滞后，这就给依法治校提出了许多新挑战。在当前形势下，贯彻落实全面推进依法治校实施纲要，做到依法治校，应该符合有法可依、有章可循、有法告知、有法有人、有法必依、有据可查、有例可参、有功必赏、有怨可诉、有错能纠的“十有”特征。关键词：依法治校，基本特征依法治校是依法治国的重要组成部分，是贯彻依法治国基本方略的必然要求。依法治校不仅保证国家对学校的领导与管理，而且保证学校的管理秩序；不仅保证学校管理系统的稳定，而且促进学校管理系

2、统提高功效。自2003年7月17日教育部发布教育部关于加强依法治校工作的若干意见以来，各级各类学校高度重视依法治校工作，积极探索依法治校的具体策略和方式，学校管理者的法制观念和依法管理的自觉性明显提高，广大师生员工的法律意识和依法维权意识明显提高，学校管理与运行基本实现了制度化、规范化、程序化。为了进一步推进依法治校的进程，2012年11月22日教育部又颁布了全面推进依法治校实施纲要，要求各级教育行政主管部门和各级各类学校结合本地区、本学校实际，全面落实依法治国要求，大力推进依法治校，“增强运用法治思维和法律手段解决学校改革发展中突出矛盾和问题的能力，全面提高学校依法管理的能力和水平。”1可以

3、预见，我国依法治校将会出现新局面。但是在正视依法治校取得的成绩时，我们也应该看到：随着我国社会发展日益复杂，进入矛盾凸现期，而我国教育法制建设速度相对滞后，学校在推进依法治校进程中面临许多深层次的矛盾，诸如学校与社会的矛盾、学校与政府的矛盾、学校与市场的矛盾，学校内部党与政的矛盾、行政与学术的矛盾、教师与学生的矛盾、在职教职员工与离退休教职员工的矛盾等都出现了许多新现象、新形式，这就给依法治校提出了许多新挑战。我们认为，在当前形势下，贯彻落实全面推进依法治校实施纲要，做到依法治校，必须符合以下“十有”特征，亦可以说必须遵循以下“十有”要求。其一，有法可依。有法可依是依法治校的前提，它一是指教育

4、管理者在治理学校过程中，有现成的法律法规作为依据；二是指教育管理者在治理学校过程中，脑中要有法，要了解和熟悉现有教育法律法规。从宏观上讲，做到有法可依，教育行政主管部门还要推进各级人民代表大会不断完善现有教育法律法规，同时根据教育发展新情况、新问题适时制定新的教育法律法规，使依法治校真正有法可依。当下，已出台的有关教育法律法规亟待修订完善。如1980年2月12日第五届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过的中华人民共和国学位条例，历经30余年，已不适应我国高等教育发展的实际和需要，急需制定中华人民共和国学位法以应对和规范高等教育的发展。此外，关于学前教育、特殊教育、继续教育、终身学习、社区

5、教育、学生问题、学校安全等方面，国家还没有制定和颁布成型的法律法规。也就是说，在当下的教育管理过程中，还不能完全做到有法可依。因此国家要加快教育立法进程，如果不能做到有法可依，依法治校就缺失了支撑。其二，有章可循。有章可循，主要是就依法治校的具体依据而言的。从微观上讲，学校管理者在推进依法治校过程中要依照国家法律和国务院、教育部等部门规章，结合学校具体实际，通过一定的程序诸如民主程序等，制定出充分反映学校教职员工、学生意愿，体现学校办学特色和发展目标，具有可操作性的学校规章制度，使学校的各项工作、各项活动有章可循。近年来，学校在加强制度建设方面取得了很大的进展，许多学校结合自身实际，针对学校的

6、各项工作、各项活动，都制定了相应制度以规范学校的管理。但是也有不少学校在制定学校规章制度过程中存在一些问题：一是结合学校自身实际不够，一些基础比较薄弱的学校的校长在外出学习过程中，采用拿来主义的办法，将他校的规章制度简单拿来、为我所用，出现脱离实际的状况。二是规章制度制定过程中民主、公开程序不够，在一些中小学校，有的校长不重视教职工代表大会的作用，不注意征求校内外利益相关者的意见，更不用说在重大问题制度化过程中采取公开听证的方式了。故有些学校出台的规章制度因没有保证师生意见的充分表达，或没有反映师生的合理诉求，或没有体现师生的合法利益，在执行中受到师生抵制而形同虚设。三是学校规章制度不合法律法

7、规，即学校规章与国家现行教育法律法规等存在相冲突之处，因而使学校规章制度难以成为依法治校的依据。比如有的高校自定制度，将大学英语四六级考试成绩作为发放大学毕业文凭或学士学位、硕士学位的依据，引起许多纠纷，在学生提起的法律诉讼中，往往陷于被动。这就导致一些学校虽有规章可循，但因规章本身脱离实际、或不合法规、或缺失公正程序，从而使学校有章可循出现了前提性缺失。这种意义上的依法治校就容易出现问题，引发矛盾。其三，有法告知。有法告知是依法治校的特征之一，也是依法治校的基本要求，是学习法律法规、宣传法律法规、普及法律法规的基本要求，是提升依法治校水平的基本要求。有法告知或告示，就是要让与教育法律法规相关

8、的利益主体知晓相应的教育法律法规，给予利益相关者一个了解、理解教育法律法规的过程。在依法治校过程中的有法告知，包含着以下四条要求：一是对已有法律法规的及时告知；二是对修订了的或过时、废除、中止了的法律法规与制度的及时告知；三是对法律法规执行的具体条件、时效、过程、程序、规范、职责的告知；四是对守法好处与违法坏处的告知。当下有的学校和教育行政主管部门出现的一些法律纠纷，就有法律法规没有及时告知的缘由。因此，在依法治校过程中，一项基础性工作就是要通过公开、公示、公布等方式及时让利益相关主体知晓教育法律法规和制度。其四，有法有人。有法有人是指在依法治校过程中，贯彻国家的法律法规，落实学校的各项制度规

9、章，要有人负责，学校要设立或者指定专门机构负责国家教育法律法规的宣传与督促落实，负责校内规章制度的统一审查，负责校内依法治校情况的考评等等，同时要将相应规章制度的执行分派落实到部门之中。从有法有人的角度看，当下有的学校还存在一些缺失：一是依法治校机构存在虚设现象，比如有的学校设立了法制办公室，管理学校日常的法律事务，但多数是与学校办公室合署办公，只是在应对上面依法治校情况检查时才会将法制办公室的牌子挂上。二是存在着依赖或指望聘请的法律顾问或法制副校长现象，时下许多学校聘请法律顾问或法制副校长专门处理学校法律事务，起到了很好的作用，但因此出现了有的校长不去了解、不去学习、更无法解答教育法律法规的

10、情况，有的校长遇到一些纠纷矛盾，开口闭口都是找法律顾问、找法制副校长，将自己置身法律责任之外。其实，有法有人，学校有专人和专门机构负责法律事务，并不意味着学校的其他管理者、教职员工和学生就可以忽视学习教育法律法规和学校规章制度，相反，学校管理者要带头增强学法、守法、用法意识，自觉养成依法办事的习惯。其五，有法必依。有法必依是依法治校的根本要求，即国家颁布的教育法律法规必须得到遵守与落实，学校制定的规章制度必须得到执行。如果国家颁布的教育法律法规得不到遵守与落实，如果学校制定的规章制度不能执行，那么，有法可依、有章可循、有法告知、有法有人都有可能失去意义而变得没有价值。在依法治校过程中，有法必依

11、实际上反映出利益相关者尤其是学校管理者对待法制的态度、情感与立场；反映出利益相关者尤其是学校管理者的信念与决心；也反映出学校管理者治理学校的能力与水平。校长或学校领导者大凡做到了有法必依，这样的学校往往就进入到了法制化学校阶段。从这个意义上可以说，有法必依是学校法制化的根本标志。在一个法制化的学校里，人治的局限性会得到克服，学校不会因校长等少数人的去留更替而使学校的发展受到大的影响。在推进依法治校过程中，目前存在的最大问题是有法不依。比如一些学校违规办学、违规招生、违规收费、违规分班、违规补习、违规增减课程等，导致人民群众反映强烈。同时，最应该依法办学的学校管理者，有的在治校办学过程中实际成为

12、法律法规和学校制度的违背者或破坏者，使教育法律法规与学校规章制度成为摆设。因此，当下推进依法治校进程，关键是要抓住有法必依这一根本要求进行考核评估。其六，有据可查。有据可查是依法治校应有的特征，它主要是指在学校管理中，“除依法应当保密或者涉及学校特定利益需要保密的事项外，决策事项、依据和结果要在校内公开，允许师生查阅。”1有据可查还要求将决策过程、执行过程、考核评估过程的程序、参加人员、相应结果乃至时间、地点等相关信息加以记录，做到有据可查。有据可查，不仅有着记载学校活动历史、留存档案资料的价值；更重要的是有着备忘录的价值，可以防止因时间推移、因杂事、烦心事而忘记了关键事；同时也有着防止推卸责

13、任的价值。时下，因信息管理技术的发展，一些学校在重大事项的决策、执行、考评上不太注意原始记录，诸如参与者、当事人不签字、不盖章，这就使有据可查中的“据”失去了作为“依据”的价值，也给日后可能的责任追究造成困难。其七，有例可参。有例可参作为依法治校的特征之一和一项要求，它是指在教育行政管理和学校管理中，对于变化的新情况，面临的新问题，遇到的新矛盾等的处理，要遵循有例可参的要求加以应对处置。由于现有教育法律法规和规章制度是经过一定的程序后实施的，因而它具有相对的稳定性，也具有一定的滞后性。事实上，现有的法律法规与制度不可能涵盖和考虑到所有不断变化的新情况，因此，新问题、新矛盾的解决也就难以从已有的

14、法律法规中找到方案或适应的条文。那么，新问题、新矛盾如何解决呢？从依法治校的角度讲，一方面要建立有利于创新与自由思考的制度环境；另一方面，要从本地区教育事业发展历史中、从本学校发展历史中寻找相应或相似的案例加以参照，或从其他地区教育事业与学校发展历程中寻找相应、相似的案例加以参考。现在一些学校管理者遇到新问题、新矛盾时，如果从已有的法律法规中找不到条文，就凭个人主观、凭个人意愿随意进行处置，结果往往难以服众，甚至带来更多的质疑。因此，处理新问题，解决新矛盾，既需要解放思想，积极创新，又需要遵循有例可参的要求。做到了有例可参，就能增强解决方案的可行性，增强解决结果的说服力。其八，有功必赏。从依法

15、治校的角度讲，有功必赏就是要使关乎教师、学生等切身利益的权利保障民主化、程序化、制度化、公开化。当下有的校长在学校管理中将自主权、校长负责制放大，将奖励标准模糊化，将奖励对象随意化，随心所欲地行使奖励权，以此笼络跟自己走得近的人，而对那些踏实能干和有个性、不愿花精力和时间围着校长吹牛拍马的教职员工则予以明里或暗里的打压。因此，2012年11月22日教育部颁发全面推进依法治校实施纲要中要求学校在制定专业技术职务评聘办法、收入分配方案等与教职工切身利益相关的制度时，要充分听取教职员工的意见，要经教职工代表大会审议通过后执行。对教师的考核奖励要建立完善的制度规范；对学生使用教育教学设施、资源，获得学

16、业和品行评价，获得奖学金及其他奖励、资助等要制定制度规范，做到公开、公平、公正。有功必赏是依法治校的题中之意。事实表明，要使有功必赏在依法治校过程中发挥很好的激励作用，一定要坚守制度化、标准化、客观化、平等化和程序化，同时做到公开透明。其九，有怨可诉。有怨可诉是指在教育管理过程中，要将因人事处分、学术评价、职务评聘、教职工待遇、学籍管理、奖励与惩罚等行为引发的纠纷纳入法治轨道，通过建立信访、调解、申诉、仲裁等各种争议解决机制，依法处理教育系统内部的各种利益纠纷。由于教育系统内部构成庞杂，教育系统与外部有着千丝万缕的联系，与教育有利益相关的主体众多，这就造成了虽有教育法律法规和相应制度对主体行为

17、的规范与调节，而达成一致和形成共识却越来越困难的状况。如何协调教育利益相关者尤其是教职员工、学生及其家长的不同意见，理顺教育利益相关者之间的关系，有效地化解矛盾纠纷，当前急需建立有怨气可以申诉的渠道。比如学校要设立教师申诉或调解委员会，建立相对独立的学生申诉处理机构，同时可以依靠和发挥基层调解组织、教职工代表大会、学校工会、学生社团以及专门法制工作机构在处理纠纷中的作用。具体讲，做到有怨可诉，一是要建立申诉渠道，保证申诉有人受理；二是要构建申诉机制，保证申诉受理后有处理、有答复。这样就能将内部矛盾和纠纷及时化解，为教育事业的发展创造良好的内外部环境。其十，有错能纠。在全面推进依法治校的进程中，

18、有错能纠包含着教育行政管理和学校管理两个方面的要求。从教育行政管理层面讲，是指教育行政部门要遵循法定职权与程序，运用行政指导、行政处罚、行政强制等手段，依法纠正学校的违法、违规行为，保证国家的法律法规和教育方针政策的有效实施。从学校管理层面讲，是指在学校管理中，学校自身要依法依规建立纠错机制，对于学校教育教学行为、教育管理行为导致的失误及其处理要制度化、明确化、公开化。由于我国学校类型众多，隶属关系复杂，导致我国教育行政部门对学校违规、违法的问责影响有限；同时学校为维护自身利益，往往将责任自纠形式化。因此，当下需要赋予教育行政部门对学校违规、违法办学更多的监督权和问责权；同时要引入社会监督和利益相关者监督机制，促进有错的及时纠正。我们认为，上述十个方面构成了推进依法治校的全面要求，它们是一个有机联系的整体。其中有法可依、有章可循、有法告知、有法有人是依法治校的基本前提；有法必依是