农民工市民化进程中居住权保障研究

1、    农民工市民化进程中居住权保障研究    何泽摘要居住权作为一项基本人权，是农民工社会保障中的重点问题。安居是乐业的前提，是城镇化和市民化进程的推动力。农民工居住权问题主要表现为居住环境恶劣以及居住条件简陋，一直未得到根本有效的解决，严重阻碍和谐社会的进程。本文以相关政策和理论为切入点，探究农民工居住权保障的必要性；分析农民工居住权现状并剖析其产生的原因及带来的负面影响；最后结合前文提出保障农民工居住权的一些建议。关键词农民工 市民化 居住权一、农民工市民化进程中居住权保障之必要性（一）居住权制度概述我国对于是否应该把居住权写入法律，是否应该构建居

2、住权制度，以及如何构建等问题仍存在很大争议。比如有文章认为，“在此，并不是想百分百否定居住权制度在我国建立的作用和意义，仅仅是通过对以上问题的拆分解析，笔者总体上还是倾向于物权法中不设立居住权，至少不设立传统大陆法系的居住权制度。”又有文章认为，“本文的分析表明，否定居住权的各项理由是难以成立的，这既是历史的，也是逻辑的结论。我国立法者应有充分的信心，并循着清晰的思路来构建居住权制度。”本文倾向于后一种观点，国家应通过制定法律及政策，向社会成员尤其是农民工这样的弱势群体提供能够提升生活质量的住房保障，并逐步完善社会福利保障。如果一时创建居住权制度有很大困难，也可以先建立农民工居住权保障制度，一

3、来可解决农民工居住权这一困扰多年已迫在眉睫的问题，二来也可作为“探路石”将来为居住权制度提供实践经验和借鉴意义。居住权概念有广义和狭义之分，广义的居住权指关于居住的各种权利的总和，且不管是对他人所有还是自己所有的房屋：狭义的居住权主要可以被理解为法律上的权利，是一种用益物权。是自然人在自己和家庭生活需要限度内使用他人房屋的权利。（二）市民化进程中保障农民工居住权的作用（1）保障农民工居住权是内需增长的重要源泉。2014年5月国家统计局公布的监测结果显示，2013年全国农民工数量达到26894万人，同比增长2.4%。在接下來的数十年中，我国农村劳动力流入城镇的势头并不会减弱，现有农民工也基本不会

4、回流，这意味着将有上亿个农民工家庭居住在城镇。可以预见，农民工市民化进程加快的同时，让他们在城镇拥有稳定住所，拥有稳定工作，拥有稳定生活，满足这一群体的消费、住房和基础设施建设将创造巨大的内需。研究表明，如果每年有1000万农民工及其家庭成员实现市民化，完整享受城镇居民的公共服务，将使我国经济增长率提高1个百分点。（2）保障农民工居住权是新型城镇化进程的推动力。农民工市民化是我国城镇人口增长的重要途径，是我国新型城镇化的核心问题，而居住权是农民工融入城镇的关键，是市民化的基础。农民工作为一种特殊过渡形式，其未来应该在城镇定居，完全融入城镇，实现市民化。新型城镇化如果农民工住房问题都得不到解决，

5、它就不会是真正的市民化，更谈不上城镇化。反过来看，农民工居住权问题，直接关系到中国新型城镇化进程。农民工这一群体在城镇发展过程中的作用和影响日益凸显。农民工居住权这一问题若能得到有效解决，将大大推动我国城镇化进程，提升城镇化质量，促进城镇化协调发展。可以说，农民工在城镇安居的背后蕴藏了巨大推动力和可期待利益。（3）保障农民工居住权是改善民生的现实需要。农民工市民化进程缓慢甚至停滞近几年一直都是我国社会极为突出的民生问题。据建设部课题组调查，城镇最低的房价也远远高于农民工的经济承受力。所以买房对于绝大多数农民工来说，可望不可即，甚至连想都不会去想。农民工基本只能通过租赁住房定居下来，然而他们能承

6、受的房屋租金又远低于当前城镇房租水平。大部分农民工聚集在郊区、“城中村”、城乡结合部。那里的消费水平较低，租赁费用便宜，但居住面积狭窄，配套设施缺失，居住条件恶劣，与城镇市民之间的生活差距不断拉大。更头疼的是，近年来城镇房价、房租加速增长，郊区等农民工集聚地加快改造，城镇边缘持续向远郊区扩展，农民工的居住成本、通勤成本随之快速上升，日常生活受到极大影响。保障农民工居住权，改善其居住条件与居住环境，这成为迫切的民生要求。二、我国农民工居住权制度的现状与问题分析（一）我国农民工居住权制度的立法现状改革开放以来，国家及有关部门确实出台了一些相关法规，比如关于改善农民工居住条件的指导意见，比如国务院解

7、决城市低收入家庭住房困难的若干意见，但这些主要是行政法规和部门规章。有的是通知，有的是决定，大多使用口号性或号召性的语言，或是参照相关原则规定，其不仅法律效力等级低，而且不够权威，缺乏可操作性，在实践中很难得到有效实施。2002年的物权法征求意见稿专门设置居住权一章，十二个条文分别规定了居住权的设立方式，居住权人的权利、义务，期限以及居住权的消灭等条款。其立法目的在于保护社会中弱势群体的基本住房权，很显然农民工属于弱势群体之一。但是后来正式颁布的物权法删除新设的居住权制度，理由在于居住权制度在我国理论界仍然存在较大的争议，民众的意见也不统一，立法机关在这样的情况下，决定在我国物权法中暂不设立居

8、住权制度。所以受限于国情，虽然居住权制度对我国社会保障、社会扶助、社会和谐具有重要现实意义，但基本处于缺失甚至空白状态。（三）市民化进程中产生农民工居住权问题的原因（1）城乡二元结构的延续是其直接原因。城乡二元结构产生于计划经济时代。由于城乡二元结构体制直接牵涉到城乡、工业及农业的利益关系，导致改革开放以来，其改革严重滞后，其问题日渐凸显。城乡二元结构体制，以传统户籍制度作为基础，特征是城乡不对等的、与户籍密切相联的一系列福利与权利。改革开放以来，户籍政策有所放宽，但未从根本上变更“市民”与“农民”之间的界限，农民工在城市里许多应该得到的权益并没有保障。以户籍制度为基础的城乡壁垒把农民工与城镇

9、居民分成两个不同的社会身份，形成两种资源分配制度。endprint（2）缺乏对城镇化正确认识是其观念原因。一直以来存在一种错误的观念，农民工这一群体只是进城打工赚钱的，他们最后终究还是要回到农村的，因此他们的居住权问题本身并没有解决的必要。然而实证研究显示，目前为止已有逾50%的农民工外出务工时间超五年，有定居意愿，并且很多农民工特别是新生代农民工在生活习惯、观念等方面已经逐渐趋同于城镇市民，再让他们回乡务农是不现实的。农民工群体表现出的这些变化完全符合城市化发展规律，他们就应该是以后的城镇居民。（3）政府职能未转变到位是其深层次原因。保障每一位公民享有居住权，让公民得到与经济发展水平相适应的

10、住房，这是政府无法回避的责任。改革开放以来，农民工居住权问题始终未得到有效解决，与政府职能定位不清、政府职能转变不到位有很大关系。国家至今没有制定相关有效政策，政府没有实施有效措施改善农民工居住条件，城镇总体规划对农民工居住权也缺乏具体的指导和调控，单纯依靠用工单位或农民工自身是无法解决这一痼疾的。政府务必要转变观念，在制订城乡总体规划，特别是在制定住房发展规划时，要把农民工这个重要的因素考虑进来。（4）法律规范不完善是其制度原因。任何权利都离不开法律的保障，完善住房保障方面的法律规范是我国法制建设的必然要求。我国目前并没有制定专项的保护城镇外来人员居住权的法律，一直停留在政策层面上。地方政府

11、通过行政性规章或其他规范性文件进行规定，其层次低，效力弱，政策性强，稳定性差，并且会出现各地方立法冲突。这导致实际操作混乱，农民工这一群体处于被动，其居住权益保障很难得到法律支持，无法得到充分保障。此外由于法律规范的不完善，在农民工居住权保障方面还存在立法空白。比如现行法律中，用工单位作为农民工居住权保障的责任主体，却并没有对其设立进行处罚的“刚性条款”，形成法律上的一个“盲区”，导致农民工维权举步维艰。三、保障农民工市民化进程中居住权的建议（一）区分不同户籍情况保障农民工居住权（1）迁户籍农民工：结合户籍转移制度，纳入城镇居民保障。地方政府可以根据当地实际情况，对于在本地持续生活满一定时间且

12、有稳定工作和收入的农民工，应允许其在本地落户，从而积极推进户籍制度改革，给予在本市落户的农民工以市民待遇，真正实现由农民向市民的身份转变。在一些地区实行统一居民身份的一元户籍制度，废除农业户籍，按照是否拥有合法稳定住所或稳定工作的标准，实行全新的户籍管理机制。在逐渐取消城市特有的各种优惠补贴和社会福利的同时，逐渐增加财政投入于农村的公共设施建设和公共服务完善，较大幅度地提高农村居民的福利水平。由于户籍制度必定是逐步放开的，不可能一蹴而就，因此应本着公平正义对待每个在本地生活就业居民的原则，对农民工实行属地管理，在进行城镇发展规划、制定公共政策时不能把农民工排除在外，应充分考虑农民工的权益，尽可

13、能向他们提供全面优质的公共服务和基础保障。农民工与原城市居民一样，尽同等义务，享受同等权利。（2）不迁户籍农民工：保护其在就业地的居住权利。对于愿迁但暂时不满足落户资格或者不愿迁的农民工，应放宽其进城定居的条件，并且保证其与本地市民一样同工同酬同权。保障农民工的劳动权益，从而提升他们的经济能力，让他们能自己初步解决住房问题，这应该是努力的重要方向。农民工能凭自己能力解决居住权问题是我们的高级目标。（二）保护农民工在农村的住房及宅基地、自留地合法权益农民工在农村的住房和宅基地是其最后的退路，必须得到依法保障，绝对不得强制置换，必须按照农民工自己意愿进行。他们仍然拥有在农村居住的权利，任何组织个人

14、都不能没收、侵占农民工的宅基地。对回村的农民工，应该提供与普通村民一样的优惠补助政策。现在社会时常出现强拆现象，在违背农民意愿的前提下，强制推到其住房，占用其宅基地，这是违背宪法，违反世界人权宣言的。即使存在事后补偿，农民工也将可能面临无房居住的困境。此外现行的土地制度也有必要改革，为农民工进城镇解决住房问题蓄力。我国现行的土地制度下，农民工根本得不到土地的收益，很多土地只能变为荒地而浪费土地资源。因此，可以考虑按照农民工个人意愿，让政府部门回购他们的土地，使他们得到一部分进城购房置业的资本。（三）完善农民工居住权保障相关立法我国应该加快建立农民工居住权制度，不断出台颁布新法，完善修订旧法。比如在广泛听取社会各界声音尤其是社会弱势群体意见的基础上加快制定出台住房保障法，这将直接保障农民工的基本居住权利。对已有的法律法规比如城市房地产管理法，应该对其进行修改和完善。我国以前出台的经适房、廉租房管理办法，基本都是依靠行政手段，且几乎不涉及农民工住房问题。农民工遇到住房问题，权益受到侵害，找不到维权之路，所以必须丰富立法保障。政府住房优惠政策，减税，贴息，明确用工单位责任，保障性住房建设，保障居住条件和环境等内容都应该被纳入法律，真正做到有法可