地方政府间区域经济合作争议的仲裁解决机制探究

1、    地方政府间区域经济合作争议的仲裁解决机制探究    谢文慧+屠世超摘要以仲裁方式解决因区域经济合作协议而产生的争议，应成为最主要的争议解决方式。仲裁适应了中国社会转型和法律社会化背景下，对复杂的社会关系进行综合调整的时代要求，对解决区域经济合作争议，有其独特的优势。为适应区域经济合作争议解决的需要，我国应承认临时仲裁制度。关键词区域经济合作；协调机制；司法外争议解决方式；仲裁doi10.13939/ki.zgsc.2017.08.138为推动区域经济协调发展，在中央政府的倡导下，近十几年来，我国的地方区域经济合作有了较大的发展，以长三角、珠三角和

2、环渤海湾的区域经济合作为典型代表。区域经济合作过程中不免发生争议，区域经济合作争议是一种新型的经济社会纠纷，对该争议无法通过诉讼途径解决，而司法外争议解决方式，尤其是仲裁对其非常适合。本文试就仲裁方式解决区域经济合作争议的优势及其制度构建，进行初步的探讨。1区域经济合作争议的解决方式区域经济合作的目的是通过地方政府之间的协商和合作，协调、统一区域内各地方政府的经济社会政策，消除地区行政壁垒，促进市场要素的流通，充分发挥市场机制的主导作用，减少、消除因不同行政区划之间的政策差异所导致的发展不平衡，促进、实现区域经济一体化。1区域经济合作是通过区域内的地方政府之间签订并履行区域经济合作协议的形式实

3、现的。区域经济合作协议是指在经济区域的形成和发展过程中，特定经济区域的地方政府之间，为促进本地经济的发展，并实现区域内经济社会的协调发展，在其职权范围内，经过相互之间的平等协商，就特定经济领域内实现行政管理职能的合作和政策的协调，达成一致而订立的协议，区域经济合作协议是区域经济合作的法律表现形式。区域经济合作的实现不是简单地依靠行政、计划和政府间的协调手段，而是着眼于通过地方政府之间的合作，消除区域行政壁垒，提供以统一的经济社会政策为主要内容的区域内无差异的、统一的公共产品，同时充分发挥市场机制的作用，达到企业发展、地域发展和区域经济一体化的目标。区域经济合作的实现，需要有稳定的形式和依据，因

4、而，区域经济合作协议的订立和履行，对于明确作为区域经济合作主体的各地方政府的义务和职责，切实保障地方政府相关义务和职责的履行，推动区域内统一市场的形成，促进相关产业和区域经济的发展，具有重要的作用。然而，区域经济合作协议的履行过程中，由于各种原因，如区域经济合作协议本身内容的不完善、不明确、不具体，区域经济合作过程中出现了一些新情况、新问题，或者参与区域经济合作的地方政府部门利益的减弱，或者短期内地方利益受到影响等，可能导致地方政府对区域经济合作产生不同的认识，或者对合作协议本身产生不同的理解，从而有可能对区域经济合作协议的履行和区域经济合作目标的实现造成一定的障碍。如果作为协议一方主体的地方

5、政府由此违反合作协议，势必会对严格执行协议的其他合作方造成一定的经济损失。这种损失通常表现为整个行政区域内的某一行业或某些行业经营不畅，甚至无法经营，其危害程度远比普通民商事违约行为所造成的损失要严重得多。因此，建立稳定、有效的区域经济合作争议的协调和解决机制，对于保证各成员方切实履行区域经济合作协议规定的义务，实现区域内经济社会政策的真正协调和统一，有效减少和消解区域内不同行政区划之间的经济贸易摩擦，形成区域内统一的市场，促进区域经济一体化进程，实现区域经济社会共同发展，具有十分重要的意义。区域经济合作和区域经济一体化目标的实现，需要建立稳定的区域经济合作协调机制，其主要内容当然是区域经济合

6、作发展的推进机制，即如何促进地方政府间的区域经济合作，消除因不同行政区域造成的行政壁垒，实现市场和区域经济发展的一体化，但其中也应包括区域经济合作争议的协调和解决机制，以妥善解决区域经济合作过程中产生的争议，消除合作各方之间的分歧，确保区域经济合作的有效实现。区域经济合作争议的协调和解决机制应成为区域经济合作协调机制的重要内容之一。一般认为，区域经济合作的协调机制应包括中央政府指导、地方政府之间的协商和中介组织的协调三个层面。2中介组织的协调作用主要体现在对区域经济合作争议即区域经济合作协议履行过程中产生的争议的解决上，区域经济合作争议的协调和解决机制主要是通过中介组织实现的。区域经济合作协议

7、从形式上看是各方主体之间平等协商的结果，符合民商事合同的基本特征，但由于其主体是行政机关，所处分的是行政机关的行政职权，因而与普通的民商事合同又有区别，就其性质而言，属于较为典型的行政协议或行政协定，其实质是一种以公务协助为内容的抽象行政行为，因而与一般的行政合同也存在较大的差异。1对区域经济合作协议履行過程中产生的争议，无法通过民事诉讼程序解决。同时，区域经济合作协议作为一种行政协议，其争议也无法通过行政诉讼程序解决，我国的行政诉讼程序解决的是行政相对人与行政主体之间就具体行政行为产生的行政争议。在我国的诉讼制度中，缺乏对行政协议争议的诉讼程序规定。对区域经济合作协议等行政协议争议只能通过非

8、诉争议解决方式即司法外争议解决方式（替代性争议解决机制）处理，由引起争端的行政协议各方通过协商、斡旋、调解、调停、仲裁等程序解决。对区域经济合作争议，首先应由合作各方通过地方政府首脑会议、联席会议或专门设立的协调机构、工作机构内的各方代表协商处理，也可以由中央政府设立的区域经济协调发展指导机构或区域经济合作职能机构调解处理。但我们认为，在各种司法外争议解决方式中，充分发挥中介组织的协调作用，以仲裁方式解决区域经济合作争议，应成为一种主要的、常态化的争议解决方式。2仲裁方式解决区域经济合作争议的优势我国正处于社会转型期，表现为现阶段的中国出现了比较明显的社会阶层分化，利益格局和利益调整复杂，大量

9、新型的经济、社会纠纷不断涌现，各种社会矛盾凸显。而传统的司法审理程序由于难以突破制定法既定的法律渊源框架，在解决新型社会矛盾和争议中捉襟见肘，从而为司法外争议解决方式的蓬勃发展提供了广阔的空间。与此相适应，法律社会化的趋势日益明显，传统的公法、私法的泾渭划分渐趋模糊，各种非正式的社会规范在争议解决中所起的作用日益明显。在各种司法外争议解决方式中，最为典型和重要的莫过于仲裁，通过争议双方的一致意愿，将他们之间的争议提交给双方都同意的中立的第三方裁决者，居中裁决以解决争议。 大陆法系国家将民事与行政截然划分，公法与私法界限分明，这与当今中国社会转型以及法律社会化、公法与私法融合的趋势和社会现实相悖

10、。公法、私法融合，社会法的产生，为争议解决实践中重新审视民事争议的内涵，扩充民事争议的范围，并基于公正、平衡的要求，不拘手段对任何内容的社会关系或事务进行综合调整奠定了基础。法律社会化背景下出现的大量新型经济社会纠纷，更需要综合调整的纠纷解决思路和机制。社会关系是复杂的，具体的社会关系本无“公”与“私”、民事或行政之分，某种具体的社会关系或行为属于何种性質或应由哪个法律部门调整，并不存在某种客观、统一的标准。3法律的高度社会化，导致以法律调整的社会关系的抽象性质来区分法律部门并采用不同的调整手段，已不具有多少实际意义，取而代之的，应是对各种社会关系不惜运用多种法律调整手段加以综合、统一的调整。

11、在中国社会转型和法律社会化的背景下，应从“大民事”的法治机理角度，基于“大司法”的理念，综合运用法律、政策和各种非正式社会规范的实现机制，全面重构新型经济社会纠纷的解决之道，形成多元化的纠纷解决机制，使得立法无须在制度上作重大的变革，即可适应新的时代要求。而仲裁正契合了这种理念，以其独特的优势，适应了新形势下多元化解决社会经济纠纷的发展趋势。处在转型期的中国，地方政府以及社会多元主体已在更广阔的领域和更多的层面上参与到现代市场经济活动中，导致各种公、私交融的新型经济社会纠纷不断涌现。在我国现行的宪政体制下，司法机关并不具备审查政府抽象行政行为的政治前提，也不具备司法审查权，相反，司法机关的审判

12、活动有时却需要以政府抽象行政行为作为法律渊源。在这种背景下，司法机关处理各种公、私交融的新型经济社会纠纷的局限性日益凸显，而仲裁制度却能够发挥更大的制度贡献，为审查政府的经济行政行为，为“官”与“官”之间、“官”与民之间的纠纷解决，提供更多司法外解决的制度选择，从而为国家经济、法律政策的实现，提供更多的途径和方式。对处于转型期的当今中国而言，包括仲裁在内的司法外争议解决方式的另一重要的制度功能，在于其无须严格遵循制定法的法律渊源，也无须严格遵循诉讼程序的证据规则和先例，而各种非正式的社会规范在司法外争议解决方式中的运用得到长足发展，使得争议解决方式更为灵活和有效。因此，其对于新型经济社会纠纷的

13、解决，先天地具有了创造性的制度功能。近几年来，我国的区域经济合作已有了重大的发展，地方政府之间签订区域经济合作协议，已成为普遍的社会经济现象，但目前我国尚没有专门的区域经济合作方面的立法，区域经济合作争议的处理中缺乏现有法的渊源，已是不争的客观现实。这使得区域经济合作协议的履行，很大程度上依赖于成员方的诚信，区域经济合作争议的解决，很大程度上取决于成员方的协商结果，区域经济合作协议在很大程度上成为无实际约束力的“软条款”。但仲裁对于缺乏现有法律规则的经济社会纠纷，仍然能够基于平衡、公平、正义的理念，探究法律的精神和当事人的真意，作出公正的并能为当事各方所共同接受和信服的裁决，因而仲裁对于区域经

14、济合作争议之类的经济社会纠纷处理，具有无可替代的优势。行政主体之间签订的行政协议中，成员方违反约定应承担怎样的违约责任，应是行政协议的必要条款，也是强化行政协议约束力的重要保障。行政协议作为公法契约，与私法契约有着很大的差异，违约责任的具体形式应有所不同，比如成员资格的丧失、经济合作的终止和中断，还有其他的合法制裁。但是，在我国已缔结的行政协议中，却往往找不到有关违约责任的规定。4当然，即使责任条款设计得再完善，行政协议成员之间的争端也不可避免。对此，以仲裁方式解决包括区域经济合作协议在内的各类行政协议争议，也具有自己独到的优势，其能够基于公平、公正的理念，根据事实和客观需要，合理确定违反方须

15、承担的法律责任以及应采取的补救措施，实现区域经济合作协议的目的。在当今社会，仲裁解决争议所具有的快速、专业、灵活、保密、一裁终局等优势，更是已成为法律界的共识，也为争议当事人所称道。在区域经济合作争议的解决中，对主持者的专业性和对争议事项的熟悉程度要求更高，同时对于争议事项的保密性也有很高的要求，仲裁解决争议的特点正契合了这些要求。参与仲裁解决区域经济合作争议的仲裁员应是中央政府区域经济协调发展指导机构和区域经济合作职能机构的领导，以及知名的区域经济专家、学者，知名的法律界人士，具有丰富的区域经济合作方面的专业知识和实践经验，同时又精通法律理论和知识，能够对区域经济合作争议作出客观、公正的评判

16、，能够运用自己的专业知识和经验、技能对争议各方进行深入的案情分析，并在此基础上对争议各方作一定的说服、教育工作，使争议各方在明辨是非、对错的基础上，互谅互让，从而有效地调停争议，并有助于维护争议各方之间的关系，使得争议各方之间存在继续合作的可能性。3仲裁方式解决区域经济合作争议的制度构建解决区域经济合作争议的仲裁方式，无非包括两种，即常设仲裁机构仲裁和临时仲裁。有学者提出建立区域经济合作的中介组织协调机制，可以考虑由中央政府召集成立“省际贸易仲裁委员会”之类的机构，建立协商仲裁制度，对省际之间难以协调的问题或产生的经贸争端进行仲裁并督促实行。2此即为设立常设仲裁机构的设想。目前，我国境内的仲裁

17、机构是指各地设立的仲裁委员会以及中国国际贸易促进委员会（中国国际商会）设立的中国国际经济贸易仲裁委员会和中国海事仲裁委员会，根据仲裁法的规定，仲裁机构受理案件的范围包括平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，不包括婚姻、收养、监护、扶养、继承纠纷，以及依法应当由行政机关处理的行政争议。即按照仲裁法的规定，我国的仲裁是指常设仲裁机构的仲裁，不包括临时仲裁，仲裁受理案件的范围仅包括民商事案件。因区域经济合作协议发生的争议，不属于民商事案件，因此不属于仲裁机构受理案件的范围，仲裁机构无权受理。因而，设立“省际贸易仲裁委员会”之类的机构，专门对区域经济合作争议进行仲裁的设想

18、，有其一定的可行性。 虽然我国仲裁法未规定临时仲裁制度，但在商事仲裁理论上，仲裁应包括常设仲裁机构仲裁和临时仲裁两种情况。国际商事仲裁的立法实践上，仲裁机构不仅包括常设仲裁机构，而且也包括临时仲裁机构。临时仲裁也已成为国外民商事争议解决的通行做法。我国仲裁法未就临时仲裁作出规定，不能不说是立法制度上的缺憾。在我国区域经济合作已经比较普遍的背景下，对于区域经济合作争议的解决而言，承认临时仲裁在仲裁制度中的应有地位和作用，已势在必行。临时仲裁是指根据当事人之间的仲裁协议，为了解决该特定协议项下的争议，专门设立仲裁庭所实施的仲裁活动。临时仲裁机构的职能就是专门解决某一仲裁协议项下的争议，当仲裁庭对该

19、协议项下的争议作出裁决后，使命即告完成并即行解散。由于临时仲裁机构是为审理某一特定争议案件而临时设立，因而没有固定的办公地点、章程和规则，在实践上，凡是与仲裁审理有关的事项，包括仲裁庭的组成、仲裁地点、仲裁适用的规则等事项，都由当事人事先在仲裁协议中作出约定。临时仲裁的主要优势在于：第一，在程序上比较灵活，争议双方可以就与仲裁有关的任何事项，包括仲裁费用等，作出约定；第二，可在一定条件下提高工作效率，减少仲裁费用的开支。此外，临时仲裁机构还可以减少常设仲裁机构的一些内部管理方面的复杂手续。当然，临时仲裁优势的发挥，有赖于争议双方真诚地解决他们之间争议的强烈愿望，并将此愿望付诸实施，当事人与其代理律师之间、当事人及其代理律师与仲裁庭之间实现密切合作，本着尊重事实和法律、诚实信用与公平交易的原则，使争议得到妥善的解决。只有这样，仲裁解决争议的效率、公正和经济的特点才能得以真正的发挥。5就区域经济合作争议的仲裁解决而言，虽然设立专门的常设性仲裁机构，由其进行仲裁处理，有其一定的可行性，然而考