“营改增”视角下地方财政收入面临的困境及对策

1、营改增”视角下地方财政收入面临的困境及对策.Bmf534 display:none; 营改增”视角下地方财政收入面临的困境及对策1994年分税制改革后，增值税一直是属于中央与地方共 享税，2009年我国实行了增值税转型改革，扩大了增值税抵扣范围，完成了由生产型增值税到消费型增值税的转变。2012年财政部、国家税务总局对试点地区先在交通运输业、 部分现代服务业等生产性服务业开展营业税改增值税试点（以下简称 营改增”。营改增”不是营业税和增值税两个税 种的简单转换，而是我国税制的深度调整，能否妥善处理好 中央和地方的财政收入利益分配，对我国税制改革能否顺利 实施及其运行结果有着至关重要的影响。如何

2、保证营改增”后地方财政收入持续、稳定增长将是决定营改增”成败的关键问题。一、中央与地方财政关系现状分析我国目前中央与地方政府之间的财政关系始于1994年的分税制财政体制改革，根据财权与事权相匹配的原则，确 定中央与地方的支出范围。增值税属于中央与地方共享税交 由国家税务部门统一征管，营业税属于地方税交由地方税务 部门分别征管。增值税是中央与地方共享税，为了解决地方 政府财力不足的问题，中央政府采取税收返还制度，按照各 地征收消费税的100%和增值税的75%上缴中央，中央按各 地当年上划 两税”（增值税和消费税）增长率的和上年税收 返还基数计算，确定每年对地方财政消费税和增值税的税收 返还。但近

3、几年出现了财力进一步向中央集中的趋势，一定 程度上削弱了地方财政职能的发挥，比较突出的问题有以下 几个方面：（一）地方财政分享 两税”比例下降，不利于地方财政 良性发展2011年全国增值税收入总额为 24 267亿元，消费税收 入总额为6 936亿元，增值税消费税合计数额为 31 203亿元， 比2010年增加4亿元。2011年地方财政分享增值税 25%的 部分为6亿元，加上中央对地方政府的两税”（增值税和消费税）返还3亿元，地方政府分享 两税”的总额为9亿元， 比2010年增加1亿元。2011年地方财政分享增值税、消费 税9亿元，占当年增值税消费税合计数额31 203亿元的%，相较于1994

4、年的降低了 53%，其中地方政府分享增值税、 消费税的增量占增值税和消费税总额增量的比重为%，相较于1995年的41%下降了 12% （如图1所示）。从历年的比例数据来看，中央财政集中增值税过多，而通过转移支付方式再分配给地方政府的做法实际上增加了 资金流转环节。虽然中央财政调控能力明显增强，但地方各级财政却越来越困难。（二）地方本级财政收支中增值税的比重不断降低2011年地方本级财政收入为 52亿元，地方财政分享增 值税25%的部分为6亿元，占地方财政本级收入的比重为 %， 比1994年的%下降了 % （如图2所示）。2011年地方财政本级支出为 92 416亿元，地方政府分 享 两税”数额

5、为9亿元，占地方财政本级支出的比重为 %， 相较于1994年的%下降了 % （如图3所示）。（三）地方财政收入缺少主体税种我国的税制结构以流转税为主体，流转税的税收收入占 全部税收总收入的70%以上，其中绝大部分税收收入归中央 财政所有，这将严重影响地方政府的可支配财力。从税种的 划分来看，消费税、关税为中央税，增值税为中央与地方共 享，中央与地方的分享比例是 75： 25，财政收入分配大幅度 向中央倾斜。而地方税税种中营业税一直占主体地位，地方 财政一直靠营业税支撑，营业税收入占地方税收入的比重近 年可达30%。营改增”试点尽管将目前减少的收入仍归地方 所有，但随着 营改增”的继续推行，营业

6、税锐减将使地方财 政收入陷入困境。二、推行 营改增”地方财政收入面临的困境（一）税率设计的问题我国现行增值税法定税率为 17%和低税率13%，还包括小规模纳税人的征收率 3%,而营业税法定税率包括 3%、5% 和20%不等。营改增”后，目前政府新增加了 11%、6%两档 税率。服务业内部不同行业的增值率大都集中在50%左右，且波动的幅度比较大，如果按照增值税17%的税率征收，税负将远远高于工业各行业的平均税负。若营改增”后所设置的增值税税率过高，就会无形当中使企业负担加重，这将有 碍于服务业的发展，同时也会违背营改增”的初衷。若税率设置过低，中央与地方的利益必然会受到损失。目前 营改增”试点增

7、设了 11%和6%两档税率，增值税共有五档税率，税 率档次设置太多会影响到增值税税收中性作用的发挥，会使 行业最终税负出现差别，干扰经营者的决策，不利于资源的 有效配置，同时妨碍增值税环环抵扣机制的有效运作。（二）中央与地方财政收入分配的问题财政部与国家税务总局下发的营业税改征增值税试点方案明确指出 试点期间保持现行财政体制基本稳定，原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地 区，税款分别入库。因试点产生的财政减收，按现行财政体 制由中央和地方分别负担”。试点期间原来交营业税的企业所 交的增值税收入完全留给地方，这只是暂时的权衡之计。随 着 营改增”在全国所有地区的交通运输业、金

8、融保险业和其 他服务性行业全面实施后，对地方财政的影响更大，同时也 对征管提出很高的要求。.Sup470 display:none; （三）地 方政府财政收支不平衡据相关数据显示，我国地方增值税占地方税收收入的比 例约为20%，而营业税占地方税收收入的比例约30%40% ,实施 营改增”后，地方政府所享有的增值税收入有所上升， 但整体税负是下降的，所以地方增加的增值税收入远不能弥 补营业税收入的减少额，地方政府无法通过地方税更有效地 组织财政收入和调节经济。在试点期间造成税负增加的部分 企业，地方政府要给予企业一定的财政补助，无疑会增加地 方政府的支出压力，同时地方政府承担着大量基本公共服务

9、的职能，当前由于财权向中央政府集中，多数地方政府的预 算收入不能满足预算支出，不仅直接影响着地方财政安全， 也会直接影响基层民众的基本公共服务的供给，所以在保证 中央对地方财政控制力的同时，必须兼顾地方财政收支平 衡。三、继续推行 营改增”必须缓解地方财政的困境（一）根据税收中性的原则设计税率税收中性是指国家课税对经济生活的影响应仅以征税 数额为限，不能让纳税人或社会承受其他经济牺牲或超额负 担，并且应避免对市场有效配置资源的机制产生不利影响。营改增”要通过合理设计适用的增值税税率，在营业税纳税 人和增值税纳税人身份转换中保持公平，也在原增值税纳税 人和新增值税纳税人之间保持公平，保持总体税负

10、不变，既考虑财政承受能力，也考虑企业负担水平。目前我国正处于 增值税转型、营改增”试点阶段，增值税税率档次由三档调整为五档，是一种过渡性的安排。按照税收中性的原则，增 值税税率档次越少越清晰。国际货币基金组织建议，增值税 最好实行单一税率，最多采用两个税率，强烈反对实行三个 以上的税率。 营改增”后增值税税率的设计要遵循增值税的 中性原则，根据不同地区和不同行业适用不同的增值税税 率，兼顾中央及地方政府财政收入、企业税收负担等因素， 尽量简化增值税税率结构， 除原来的17%标准税率和13%低 税率以外，可增设一档超低税率（如5%8%内的适当税率）， 适用于一些公益性、社会性的服务项目和需要鼓励

11、发展的行 业企业，以减少重复征税和处理征税收益与成本之间的平衡 关系。（二）合理分配中央与地方的税收收入营改增”后，营业税被增值税所替代，为了维持中央与 地方财政关系的协调发展，目前维持现有的状况税收仍然由 地方政府征收，因试点地区和试点行业较少，作为一种临时 措施是恰当的。如果改革进一步推进，彻底取缔了营业税， 就不能不重新考虑中央与地方税收收入分配的问题，可以建 立一种综合考虑各地区消费者对增值税、消费税的贡献以及 支出需求等各种因素的分配办法，深入研究营改增”后增值税收入来源地区结构，在保证地方政府财力的同时，兼顾好 地方政府之间的财政收入差距，设计更加合理的中央与地方 税收返还制度，适当向中西部地区倾斜，解决税源地和税收 收入分离造成的地区之间的财力不均衡问题。当然也可以考 虑将增值税调整为中央税，由中央政府按照各个地方消费比 例重新分配给地方政府。（三）构建新型的地方税体系营改增”前营业税收入一直是地方税收收入的主体部 分，营改增”的全面铺开，对地方财政收入的影响很大，地 方税收体系因营业税的逐渐消失而弱化，必须通过调整现有 税种或者开征新的税种来加强地方税收体系的