试论近代河南教育督学制度之沿革

1、试论近代河南教育督学制度之沿革我国教育督导制度开始于清朝末年，当时称之为 视学，北洋时期沿袭之，此阶段被称为视学制度阶段。从南 京国民政府时期一直延续到新中国建立，改称督学，称为督 学制度阶段。晚清视学制度可分为三级：最高级别为部派员，称为视 学官；其次为督抚派员，称为省视学，再后者为提学使派员, 称为县视学，初步构建起了三级学务巡视制度，奠定了我国 督学制度的基础。1906年学部仿效当时的日本文部省所制定 的官制而奏拟学部官制，认为：学部为全国学务总汇之枢纽, 国民程度之深浅，教育推行之迟速，应率督催，责任繁重， 应该"设官分职”，在其分官设职的框架中，拟在学部之下 设司、科等垂直

2、管理，同时设视学官，待遇与资格“拟设视 学官（暂无定员，约十二人以内），秩正五品，视郎中”， 其职责“专任巡视京外学务”，并且还规定“其巡视地方及 详细规则，当另定专章奏明办理” 1,在学部官制中设视 学官十二人，专门分区巡视京外学务。视学开始正式成为我 国教育行政机关的一个组成部分。与此同时，学部奏请各省 学务制度也进行调整。1906年政务处会同学部奏请裁撤全国 各省学政而改设提学使司，作为统辖各省的教育行政机关， 提学使总管全省教育事务，提学使下设学务处，同时另设省 视学六人，承提学使之令，巡视厅、州、县学务。为此，各 省省视学“由曾习师范或出洋游学，并曾充当学堂管理员、 教员，积有劳绩者

3、重任”，省视学职为六品，由提学使详请 督抚委派。地方厅、州、县均设劝学所，专设视学一人，兼 充学务总董，佐厅、州、县长官办理学务。选任资格为“本 籍绅衿年三十以外，品行端方，曾经出洋游历，或曾习师范 者”，其委任“由提学使札派重任”，以正七品虚衔。至此, 从中央到地方的各层级视学机构正式建立。宣统元年学部奏 拟订学官章程折，针对视学区域的划分、视学资格、视学权 限、视学责任、视学待遇、视学时间、视学考察等进行规定, 中央一级视学制度进一步健全完善，这是我国第一个中央教 育行政机关的视学章程。依照视学官章程，1910年学部 就分区派出了第一批视学官赴各省视察，河南是第一批受视 察的省，当时视学官

4、还就河南省教育情况专门撰写了视察报 告。我国分区视察各省教育情况由此开始。民国初年，教育部曾这样评价晚清视学制度，称其“陈 绩可睹”，其原因“时提学使由部请简，位侧三司，虽受成 于督抚而部中固得以其职权进退之。即地方州县亦得视其学 务良麻，以为殿最，是以大小相维，中外一贯，有指臂之联, 无秦越之视，其学制减否固不必言，要其有励行中央政策之 力，而无所予歧。” 2民国对晚清时期视学制度的借鉴和 继承由此显现o1912年1月，中华民国临时政府在南京成立, 学部遂改为教育部，下设专门司、普通司、社会司、参事室、 总务厅和视学处。视学处为主持全国教育督导工作的专门机 构，并继续沿用清末教育视导制度，设

5、视学12人，到各 地视察教育工作。教育部派专员驻视学处，负责管理日常工 作，并于1913年3月28日和12月30日先后颁布视学处 务细则19条和视学留部办事细则12条。地方各省亦 根据规定设视学4人左右，负责各地教育督导工作。1914年, 民国政府颁布教育部官制，于第十四条规定："教育部设视 学16人，承长官之命，主管学务视察事项”，并专设视学 处作为视学工作的专门办事机关。同时公布了视学室办事 细则十二条，对视学人员的工作职责进行了具体规定。然 而，随后中央颁布的各省官制，却无省督学一职，因此后来 各省巡按使不断电询裁留办法，而此时，教育部也为了继续 留设各省视学以维系学务，规范教

6、育，于同年6月6日上呈 大总统文中明示民国视学制度在晚清视学制度基础上的继 承和创新：“故省视学一职，关系于教育之统一，至为重要。 前清奏定各省学务官制，特设省视学六人。民国以来，沿行 不改，现在公布省官制虽无明文规定，而要职所关，未可中 辍，况迩年乱事频仍，学风日下，将欲振兴教化，尤非先从 视察入手，不能统筹并顾，救弊补偏。拟清仍留省视学一职, 应由各省巡按使慎选宗旨正大、深明教育原理之员，委充斯 任。其员额即由巡按使酌量地方情形，妥为规定，惟至少之 数，必须4人，厘定官守，以专责成，随时督饬分赴所属认 真考察，切实指导。庶几办学官绅，各顾考成，地方学务， 日趋正轨。实于教育行政，裨益甚多。

7、” 3遂即，教育部 又于6月17日通知各省巡按使，抓紧进行省、道、县视学 的设置。建议省设视学4人，道设视学至少2人，均由巡按 使予以委任；县设视学至少1人，由道尹予以委任。为进一 步强化和规范地方视学工作，1917年教育部在制订教育厅 暂行条例中明文规定：教育厅设置省视学46人，负责 视察全省教育事宜。1918年4月，教育部正式颁布了省视 学规程和县视学规程，对各省、县的视学机构、人员 配备、视察内容、工作程序和方法，及经费管理等事项都作 了较明确的规定。并认为道视学没有必要设立，通知各省予 以裁撤，特殊情况例外。省视学规程和县视学规程 为我国最早颁布的地方性视学法规，这标志着民国时期地方

8、省、县两级教育视导制度的正式确立。民国时期，河南省省级教育督导机构设置及人员配备， 随着教育行政机构的变化亦不断调整。1912年，河南省改提 学使司为教育司，管理全省教育事宜，于司内设省视学四人。 1913年1月，教育部将河南划入第二视学区，河南行政公署 1914年春改为巡按使公署，在其政务厅下设省视学。1917 年，中央颁布教育厅暂行条例，河南也遂及奉令组建教 育厅，于开封双龙巷租一处民宅开始办公，设省视学六人。 1927年，河南省政府成立，根据河南教育厅暂行组织法 的规定，教育厅'设省督学六人，奉厅长之命，视察和指导 全省学务事宜”。4次年，鉴于“豫省承凋敝之余，各地 学校均受影响

9、，或仅维持现状，或竟废驰不堪，本厅职任所 在，亟应调查明白，以资督促。” 5,把全省分为了六个 视察区，每区约十八九县，要求六位省督学定期出发视察学 务。1931年3月，省政府公布河南省教育厅办事细则， 其中第七条规定：“督学承厅长之命，视查并指导全省教 育” 6。1932年夏，教育厅成立督学处，设督学五人，并 于同年颁布了河南教育厅督学办事细则，规定：“督学 于视察时，得令县视学或教育委员陪同前往，以备i咨询”， 且“督学至各地方视察时，对各教育机关无庸预期通知”， 如"督学遇有各教育机关人员不能称职者，得随时撤换呈 报，或呈请厅长处分之” 7,由此可见，此时督学的权力 明显加大。

10、奉南昌行营令，1934年9月河南省实行合署办公, 教育厅并入省政府内，“设督学五人，视察员三人”，'督 学承厅长之命，视察指导全省教育。” 8然而，实际视察 工作中，因督学人员过少，督导工作往往是力不从心，正如 教育部督学戴夏、周邦道在视察河南教育完竣后，认为'惟 辖区辽阔，省督学五人，尚不敷分配。” 9河南省教育厅 也强烈感受到“本省区域广大，所属一百十一县，中等学校 二百四十余所，小学万七千七百余所，教厅仅督学四人，视察员三人，极感不敷分配。” 10于是，1936年，河南教育 厅决定完善督学视察办法，实施增加督学员额、县督学受省 督学指挥、督学分区常驻办公、举办视导会议、重

11、修视察表 格等举措。为专门培训全省教育视导人员，河南省于1918年专门成立了全省县视学讲习所，直隶于河南教育 厅。培训的主要内容是学校行政、视学纲要、现代教育及教 授趋势、地方教育之设施，现行教育法令等等。根据河南 全省县视学讲习所简章规定：'讲习期满试验及格后，由 教育厅依次按县分别委任”，“凡未经此次讲习及格之各 员，除由厅署认可或别有规定外，嗣后均不得充任县视 学。” ：11民国之后，河南省对地方县教育督导机构及人员进行调 整，1914年春裁撤劝学所，改设县视学办公处，以各级行政 公署兼办各级教育行政。1211917年又恢复劝学所，设县视 学一人。1923年，教育部颁布了县教育局

12、规程，河南遂 废止劝学所，改为教育局。根据河南各县教育局组织章程 规定，设视学12人，承教育局长之命，负责视察和指导 全县教育事宜。明确规定县视学的任职条件，即必须符合师 范学校或高中师范科毕业，曾任教育职务一年以上，或者二 年以上师范讲习科毕业，曾任教育职务二年以上。后由县长 从符合条件的人选中推荐三人，呈教育厅予以选任，如有必 要，也可由教育厅直接委任。131930年，河南教育厅鉴于“豫连年兵荒，教育日趋穷败。 现值军事告终，亟应切实整顿，以符训政之旨而奠宪政之 基。” 14为提高教育行政效率，三月份专门拟定视察大纲: “令各督学分赴外县切实视察，期得明了各县教育之实 况。” 15并“将全

13、省各县划分六区；每区各派督学一人， 前往督察指导。并令各县县长督同教育局长共同协助，切实 加以整顿。” 16同年八月，颁布河南各县县督学办事细 则，从学校教育、社会教育及主管长官或省督学委察事项 三方面，对县督学视察指导内容进行了详细规定，亦对县督 学视察指导方式方法做了明确规定。可是负责视察一县教育 的督学仅有一两人，“以一县学生之多，虽终日赴乡巡视， 尚恐视察未到，指导未周” 17,当时负责视察河南教育的 教育部督学亦认为“县督学人数过少，视察未能普遍，是当 前存在的问题。” 18此，1931年8月5日，河南省教育厅 颁布河南县督学任用补充办法，对县督学的任用与更换 做了进一步规定。在推行

14、一段时间之后，1935年教育厅认为 将县督学固定在某一县区域内，则造成“惟因熟悉过甚，遂 致瞻徇情面，所作视察银告，未能代表真相者，在所不 免。"19针对此况，为保证各督学视察工作切实有效，视 察报告真实可靠，又研究制订了规定县督学遞换视察办 法，要求各督学在一定时期要相互轮换县区视察。可以说, 在民国时期，尤其是在南京国民政府时期，河南地方县督学 的管理逐步加强，制度也渐趋完善，这也使得河南教育督导 制度在这一时期不断得到健全发展。注释：1 学部：奏酌拟学部官制并归并国子监事宜改定额 缺折，陈学恂主编：中国近代教育史教学参考资料，人 民教育出版社，1986年，第588页2 教育公报

15、第三年第八期，本部行政纪要乙编 （普通教育）3 雷国鼎：中国近代教育行政制度史，台北：教育 文物出版社，1983年，第189页。4 河南教育厅暂行组织法，河南教育特刊（全一 册），河南教育厅编辑处编印，1929年，“重要规程一16” o5 河南省政府教育厅十七年度工作报告，河南教育 特刊（全一册），河南教育厅编辑处编印，1929年，第188 页。6 河南省教育厅办事细则，河南教育法令汇编， 河南省教育厅编印，民国二十一年，第48页。7 河南教育厅督学办事细则，河南教育法令汇编, 河南省教育厅编印，民国二十一年，第50-51页。8 陈访先：河南教育现状，河南教育特刊（全一 册），河南教育厅编辑处

16、编印，1929年，第65页。9 戴夏、周邦道：河南教育概况九三三年教育 部督学戴夏、周邦道视察报告，河南教育资料汇编 民国 部分，河南省教育志编辑室编，1984年，第34页。10 河南省政府秘书处：河南省政府民国二十五年度 行政计划（丁教育），河南省政府祕书处，1936年，第46 页。11 齐红深、徐冶中：中国教育督导纲鉴，沈阳： 辽宁大学出版社，1989年，第104-105页。12 三十年河南教育沿革述要，河南教育资料汇编 民国部分，河南省教育志编辑室编，1984年，第40页。13 河南教育年鉴十九年度，河南教育厅、河南教 育年鉴编辑委员会，1931年，第198页。14 十九年度工作概况，河南教育年鉴十九年 度，河南教育厅、河南教育